La Problemática de la Justicia y sus Soluciones

Jaime Giraldo Ángel*

Agradezco a la Asociación de Exmagistrados de las Altas Cortes la invitación para participar como conferencista en este Foro Nacional para la Reforma Integral de la Justicia, pues al final de mi existencia creo que es ésta una magnifica oportunidad para presentar los que son en mi opinión los problemas fundamentales que la aquejan.

1. La Situación Actual de la Justicia en Colombia

Comenzaré por expresar que no hay ninguna duda que se han hecho algunas modificaciones puntuales a la Justicia muy importantes, especialmente en el campo penal, pero que a pesar de ello no han implicado una mejora de la Justicia global, precisamente por carecer de una visión integral de la misma. En la actualidad la problemática de la Justicia en nuestro país es tan grave, como lo era en la época en que se adelantó la reforma constitucional de 1991, que tuvo como uno de sus fines fundamentales la solución de la misma. Vamos a demostrarlo con base en el Resumen Ejecutivo del Estudio sobre la Congestión en la Justicia realizado por la Corporación Excelencia en la Justicia y la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial entre octubre de 2007 y junio de 2008. Analizaré con base en él la congestión de los despachos judiciales, que ha sido el indicador utilizado tradicionalmente para medir la eficiencia de la Justicia.

2. La Congestión de los Despachos Judiciales

Como el país lo recordará, el INSTITUTO SER DE INVESTIGACIÓN, una Institución privada dedicada a darle apoyo científico a las distintas entidades del Estado, especialmente en salud, educación, justicia y transporte, inició desde el año 1974 una serie de estudios empíricos sobre la marcha de los despachos judiciales en nuestro país, que dieron lugar a conocer cómo funcionaba la Justicia en la práctica. En uno de dichos estudios se dice con relación a la congestión de los despachos judiciales:

Promedio de casos por juez

a. Justicia penal. En el estudio del Instituto sobre la congestión de la justicia penal atrás citado, se reporta que en 1982 cada juez superior tenía un promedio de 878 procesos en trámite, cada juez de circuito 780, y cada juez municipal 672. Al observar las cifras de los distintos años se aprecia que el promedio total de negocios para cada juez se incrementó en 48% entre 1971 y 1982.

….

b. Justicia civil. Según los datos del estudio sobre la justicia civil y laboral atrás citado, si se toman únicamente los juzgados civiles de circuito y municipales, eliminando los promiscuos por las dificultades que ofrecen para determinar el número de procesos en trámite por áreas del Derecho, el promedio de negocios por juez es de 1.427 casos. Esta congestión es mayor en las grandes ciudades: En Bogotá, por ejemplo, el promedio es de 2.457 procesos por juez2”.

A pesar de que una buena parte de la reforma constitucional de 1991 se orientó a superar las causas de la congestión de los despachos judiciales, y a pesar de que la demanda de Justicia formal ha disminuido, como adelante lo expondremos, vamos a demostrar, con base en dicho Resumen Ejecutivo, que la congestión de los despachos judiciales no sólo persiste, sino que va en incremento.

En primer lugar el volumen total de procesos acumulados en los distintos despachos judiciales era en el año 2003 de 1.166.000, habiendo ascendido para el año 2007 a un total de 1.649.000. Si se le agrega a este total el inventario de procesos activos, el total de procesos pasa de 1.397.000 en el 2003, a un total de 2.081.000 en el 2007. Eso implica que año a año se va incrementando el número de procesos represados.

En el Resumen Ejecutivo mencionado se utilizan dos indicadores para establecer el proceso de acumulación de procesos: El Índice de Represamiento Acumulado FRA, y el Índice de Evacuación Parcial IEP, en los cuales se pone de presente dicho congestión así:

1. Factor de Represamiento Acumulado, Fra.

El Factor de Represamiento Acumulado se calcula dividiendo el total de procesos egresados en un año, sobre el total de procesos del inventario del año anterior activos más el total de procesos ingresados en el mismo año. Según el estudio mencionado, el factor de represamiento acumulado pasó del 48% en el año 2003 al 54% en el 2006, discriminado así:

ESPECIALIDAD20032006
Civil
Familia
Laboral
Menores
Penal
Penal especial
53%
35
54
48
40
52
59%
44
58
64
47
56

Como se puede observar, en todas las áreas del Derecho hubo un incremento porcentual en el represamiento de los procesos en los distintos despachos judiciales.

2. Índice De Evacuación Parcial, IEP.

Este índice se calcula dividiendo el total de procesos egresados durante el año por el total de procesos ingresados en el mismo período. Este índice es para el año 2007, el siguiente: Civil, 90%; Penal, 98%; Laboral, 93%; Familia, 95%; Menores, 108%. Esto pone de presente que salvo en la justicia de menores, en todas las demás áreas continúa el represamiento de procesos.

Sigue pues siendo tan ineficiente la Justicia como lo era cuando se desarrolló la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, en parte por razón de dicha reforma, y en parte por inadecuada aplicación de la misma.

En nuestra opinión, son tres los grandes problemas que afronta la Justicia de nuestro país, que no le han permitido actuar eficientemente: 1) El inadecuado desarrollo de su estructura; b) La falta de Gobierno administrativo de la Rama Judicial; c) y la politiquería que se está entronizando en ella. Los analizaremos separadamente.

3. El Inadecuado Desarrollo de la Estructura Administrativa de la Justicia

Desde los albores de la vida republicana constituyó uno de los ideales del orden jurídico la lucha por la separación de las Ramas del Poder Público, especialmente de la Rama Judicial, para garantizar su independencia en el ejercicio de su función de administrar justicia. En la Constitución de 1886 aparece claro este principio, y aunque fue modificado en la reforma constitucional de 1936 para reconocer la necesidad de que las tres Ramas del Poder Público colaboren armónicamente en el cumplimiento de sus funciones, se encuentra permanentemente en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia la tesis que rechaza la injerencia de cualquiera otra autoridad distinta de la judicial en el juzgamiento de ciudadanos, a pesar de que esta restricción ya cumplió su cometido histórico. La más notoria de estas sentencias es la que declaró la inconstitucionalidad de la ley 2 de 1983, en la cual se le quitaron las funciones judiciales a los Inspectores de Policía para conocer de algunas infracciones menores, lo que motivó que de las más de cien inspecciones que había en Bogotá, se tuvieran que trasladar más de 10.000 expedientes a cada Juzgado Penal Municipal de la ciudad, tarea que nunca se pudo cumplir porque no había espacio físico para almacenarlos.

Esto indujo al Instituto SER de Investigación a analizar el estado de la congestión de la justicia, habiendo encontrado los datos desoladores que mencionamos al inicio de esta charla. Simultáneamente el Instituto inició el estudio de los mecanismos encontrados en otros países para superarla, habiendo encontrado, por ejemplo, que en los Estados Unidos de Norteamérica sólo llega a los despachos judiciales menos del 10% de los procesos que se inician, pues en el campo penal se resuelven la mayoría de ellos mediante el plea guilty, el plea bargaining y la aplicación del principio de oportunidad, mientras que en las demás áreas del Derecho la demanda se presenta ante una Oficina Administrativa, y es notificada a la parte por el mismo querellante, entre quienes se realiza la etapa de descubrimiento de la prueba durante un período de nueve meses, término dentro del cual se resuelvan por conciliación o arbitramento el 90% de los conflictos, sin que en todo este período haya participado ningún juez en el proceso. En Inglaterra el 93% de los procesos penales se adelantan ante Tribunales integrados con jueces de paz, ciudadanos legos vinculados y apoyados por la misma Rama Judicial para administrar justicia. Y la bellísima institución de los Jueces de Paz del Perú, que tramita más del 50% de los procesos de toda índole que se presentan ante la Justicia de ese país.

Fruto de esos estudios fue la ley 23 de 1991, en la cual se crea el Sistema Nacional de Justicia, integrado por cuatro subsistemas: La Justicia Comunitaria, la Administrativa, la administrada por ciudadanos letrados (Conciliación y Arbitramento), y la Justicia formal. Tres de estos subsistemas tienen hoy en los países desarrollados la responsabilidad de atender el 90% de los conflictos que se presentan, para que la Rama Judicial se pueda ocupar con calma, sin apresuramientos, con profundidad, con mucha calidad, y con toda independencia, a resolver los grandes conflictos que aquejan la vida de la comunidad. Da grima ver como gran parte de la Justicia en nuestro país se desgasta en este momento en la persecución de un ciudadano por el hurto de una loción de $ 19.000 en un almacén de cadena, o de una madre que porta 11 CDS para vender en la calle, pero a la vez reconforta saber que más del 50% de las quejas que presentan los ciudadanos ante las Unidades de Apoyo a la Justicia Comunitaria son por arrendamientos en los inquilinatos en donde vive la gente pobre. Los primeros procesos están impidiendo que la Fiscalía pueda dedicar sus recursos a combatir a la delincuencia organizada. Y si los últimos tuvieran que ir a la justicia formal, sería un problema de dos o tres años su trámite, suponiendo que tuvieran los recursos económicos suficientes para intentar las correspondientes demandas.

Por fortuna, la reforma constitucional de 1991 acogió la totalidad de estos mecanismos, y el legislador les dio el desarrollo normativo correspondiente. Y ellos han cumplido un importante papel no sólo en el desarrollo de la Justicia, sino también, y sobre todo, en el acceso de las clases pobres a ella. En un estudio realizado en el año 2002 por la Pontificia Universidad Javeriana3 en seis ciudades representativas de la diversa densidad demográfica de las ciudades del país, se encontró que en ese año se habían solicitado 111.842 audiencias de conciliación, de las cuales se realizaron 90.537. La magnitud del impacto de este fenómeno se podrá establecer si se tiene en cuenta que en el país hay 30 cabeceras de Departamento de características similares a las ciudades estudiadas, y más de mil municipios, y que en todos ellos hay una o varias entidades o personas facultadas para realizar conciliaciones. El éxito de esta política se pone de presente al ver la progresiva disminución de la demanda de justicia formal ante los despachos judiciales: En el año 2.000 ingresaron a ellos un total de 1.625.999 procesos, mientras que en el año 2.007 el total de procesos ingresados descendió a 1.439.409 (pág. 5).

Y ella es tanto más eficaz en la garantía del acceso de la comunidad a la Justicia, cuanto menos requisitos formales se hayan establecido para su realización. Según el estudio adelantando por la Javeriana ya citado, la que se adelanta en el campo del Derecho de Familia y en el Laboral, en donde es básicamente desritualizada y se puede pedir verbalmente, el porcentaje de conciliaciones adelantadas por petición de los ciudadanos directamente es de 94.3% para el primero, y de 94.0% para el segundo. En el campo del Derecho Civil en donde en algunos casos se exigen requisitos, el porcentaje de peticiones hechas por los ciudadanos directamente se reduce al 43.9%. En el campo del Derecho Administrativo, en el que la petición exige un ritualismo formal, esta participación se reduce al 5.3%4.

Infortunadamente los amigos de la judicialización en la solución de todos los conflictos han propinado serios golpes a este sistema. Fue primero la misma Asamblea Nacional Constituyente la que judicializó nuevamente los llamados delitos de bagatela, que la ley 23 había entregado a funcionarios administrativos para que los trataran como expresiones de una grave problemática social. Igual medida tomó el Código del Menor con las conductas irregulares realizadas por los menres. Entre la Corte Constitucional y el Código de Transporte eliminaron la facultad que les había dado la ley 23 a los Inspectores de Tránsito para resolver los conflictos suscitados por los casos de choques de automotores en los que no hubiera lesiones ni muertes. Por último, la Corte Constitucional eliminó la conciliación laboral en los Centros de Conciliación.

Y lo más grave es que la Carta Política no creó la estructura adecuada para proteger el Sistema y para manejarlo eficientemente, pues a los Jueces de Paz los dejó bajo la égida del Consejo Superior de la Judicatura, a los Conciliadores en Equidad y a los Centros de Conciliación del Ministerio de Justicia, y a la Justicia Administrativa de cada una de las entidades públicas. De ahí ese aislamiento en que están los distintos elementos del sistema, e inclusive el deterioro franco de algunos de ellos, como ocurre con la Justicia de Paz. Por eso la reforma más urgente, y la primera que se debe realizar, es la de crear ese sí el verdadero Consejo Superior de Justicia, presidido por el Ministro de Justicia y del Derecho, e integrado además por el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, el Fiscal, el Procurador, el Defensor del Pueblo, el Director Nacional de la Policía, un delegado de los Centros de Conciliación y Arbitramento, otro de la Justicia de Paz, y otro de los organismos que adelanten programas de Justicia Administrativa. Para ese propósito también tiene que ser restablecido el Ministerio de Justicia, pues él debe asumir la dirección de todos los mecanismos alternativas de la Justicia.

Quiero destacar en forma especial entre los distintos mecanismos alternativos de solución de conflictos el de la Justicia Comunitaria, no sólo porque ella busca crear una cultura de solución pacifica de los mismos, sino porque ella atiende al mayor número de ciudadanos. Según un estudio de la Corporación Excelencia en la Justicia5, en el año 2002 se presentaron en Bogotá ante las distintas entidades que conforman esta Justicia un total de 293,448 denuncias o consultas, discriminadas así: En las Unidades de Mediación, 59.688; en las Comisarías de Familia, 113.613; en las Inspecciones de Policía, 108.297, y ante los Jueces de Paz, 11.850.

A ellas hay que agregar las que se presentaron ante las Inspecciones de Tránsito y ante los Conciliadores en Equidad. El nivel de conflictividad en las ciudades es por tanto muy elevado, nacido de la problemática social que es inherente a esa multiplicidad de grupos heterogéneos por sus condiciones socioeconómicas, conflictividad que es más reflejo de una búsqueda de afirmación existencial, que de violencia desenfrenada, tal como lo analiza muy atinadamente el doctor Antanas Mockus como fundamento del modelo que creó para ella durante los dos períodos en que estuvo como Alcalde de la ciudad capital, el cual plasmó en el Decreto 503 de 2.003. Vamos a hacer un breve análisis de dicho modelo.

El Alcalde Mockus creó en primer lugar la Institución de los Promotores de Convivencia encargados de difundir los derechos entre la comunidad. Creó al mismo tiempo a los Mediadores, ciudadanos encargados de crear conciencia de que los conflictos se deben resolver a partir de comprender los derechos de los demás. Luego integró a ellos los Conciliadores en Equidad y los Jueces de Paz. A todos los sometió a un sólido proceso de capacitación en la solución pacífica de los conflictos.

En segundo lugar hizo de la Justicia Comunitaria un programa local, pues estando ella en manos de ciudadanos legos que prestan sus servicios ad honorem, tienen que tener por parte del Estado un apoyo logístico, para lo cual creó 35 Unidades de Apoyo a la Justicia Comunitaria integradas por un Abogado, un Sociólogo o Psicólogo, un Trabajador Social, y un número variado de Secretarias de acuerdo con el trabajo administrativo que demandaran los miembros de la Justicia Comunitaria. La Unidades tienen la responsabilidad de localizar dentro de la comunidad las personas que tengan aptitudes para actuar en la solución pacífica de los conflictos, tramitar su vinculación al Programa, capacitarlas, buscarles ubicación dentro de la comunidad, asesorarlas y darles apoyo logístico durante la prestación de sus servicios, y llevar el control sobre su rendimiento cualitativo y cuantitativo, dando aviso a las autoridades competentes cuando detectaren irregularidades en la prestación de sus servicios.

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