Editorial: Uso y Abuso del Poder de Reforma Constitucional

¿Será Hora de Restaurar la Constitución?

José Gregorio Hernández Galindo

La Constitución colombiana, que entró a regir el 7 de julio de 1991 –al ser publicada oficialmente en la Gaceta Constitucional, órgano de la Asamblea Nacional Constituyente–, ha sido reformada ya en veintisiete ocasiones, veintiséis de ellas por el Congreso y una por el pueblo mediante referendo (Acto Legislativo 1 de 2004).

Ya la sola referencia a ese número de enmiendas en tan corto tiempo causaría curiosidad en cualquier estudioso de los temas constitucionales, especialmente en el Derecho comparado. Pero la curiosidad se incrementa en la medida en que se conoce que hay sobre el tapete un número casi igual de proyectos de acto legislativo con posibilidades de ser aprobados, y tres referendos en trámite, sin contar con las recurrentes improvisaciones de proyectos, cada vez que se presenta un acontecimiento escandaloso y alguien considera que puede ser solucionado con un nuevo precepto constitucional, o cambiando uno vigente. ! Esa tendencia nuestra a creer que todo se resuelve por la consagración de normas, sin darnos cuenta de que los problemas fundamentales de la sociedad estriban en falencias de los seres humanos!

Esta proliferación de reformas constitucionales que han convertido a la Carta Política en un estatuto frágil y provisional, en cuanto jamás se consolida con una filosofía central que lo caracterice, ni presenta un texto integral y definitivo, mueve a reflexión.

Digamos ante todo que no proclamamos un carácter irreformable de la Constitución. La petrificación absoluta de un Ordenamiento, que por su misma naturaleza debe responder –especialmente en la época contemporánea– a las mutaciones y nuevas situaciones de la sociedad correspondiente, lo condena al fracaso, pues con facilidad los hechos desbordan las previsiones del Constituyente.

Pero una cosa es contemplar la posibilidad de modificar la Constitución cuando se requiera, y otra muy diferente pretender que la Carta Política, en vez de imperar como norma de normas, por encima de situaciones momentáneas, deba someterse al imperio de la coyuntura, sin ninguna estabilidad.

Una reforma constitucional, en especial cuando se trata de las constituciones formalmente rígidas como la colombiana, no debe improvisarse; tiene que cotejarse cuidadosamente con la estructura general de la Constitución; ha de ser confrontada con la realidad, en cuanto a sus efectos previsibles; debe obedecer a una necesidad sentida por la sociedad y ser evaluada y sopesada por el órgano competente, con base en elementos de juicio objetivos. Más todavía: sería natural, en una democracia participativa, que la discusión del proyecto de reforma no se limitara al ámbito interno de ese órgano –el Congreso, por ejemplo, entre nosotros–, sino que se debatiera con amplitud a nivel público.

Es que, al fin y al cabo, reformar la Constitución implica tocar el Estatuto Fundamental del Estado; afectar el pacto primordial de convivencia social; introducir nuevos elementos normativos que pueden modificar la filosofía integral del Ordenamiento, o eliminar componentes relevantes del mismo; cambiar, con mayor o menor profundidad –eso es lo que hay que ver– las reglas básicas del sistema jurídico o del régimen político, o de ambos. En otras palabras, no es una tarea de poca monta, ni es del interés exclusivo del órgano reformador, ni de la mayoría dentro del mismo, sino que se trata del tema de mayor interés público, en el que debe tener injerencia, por tanto, toda la sociedad.

En Colombia están contempladas tres modalidades de reforma constitucional: Acto Legislativo proferido por el Congreso, Asamblea Constituyente y referendo, votado por el pueblo, previa convocatoria del Congreso.

Han sido establecidos unos requisitos de índole formal para los actos legislativos: iniciativa del Gobierno, de diez miembros del Congreso; del 20% de los concejales o diputados; de los ciudadanos en un 5% del censo electoral; o del Consejo de Estado. Y trámite especial, cuyas exigencias primordiales consisten en la aprobación del proyecto en dos períodos ordinarios y consecutivos (ocho debates), con una mayoría relativa (mitad más uno de los asistentes), en la primera vuelta, y una mayoría absoluta (mitad más uno de los miembros de comisiones y cámaras) durante la segunda vuelta; y con una publicación en el Diario Oficial del texto aprobado, en el intermedio de los dos períodos.

Para la Asamblea Constituyente, el artículo 376 de la Constitución estipula:

“Art. 376.– Mediante ley aprobada por mayoría de los miembros de una y otra cámara, el Congreso podrá disponer que el pueblo en votación popular decida si convoca una Asamblea Constituyente con la competencia, el período y la composición que la misma ley determine. Se entenderá que el pueblo convoca la asamblea, si así lo aprueba, cuando menos, una tercera parte de los integrantes del censo electoral.

La asamblea deberá ser elegida por el voto directo de los ciudadanos, en acto electoral que no podrá coincidir con otro. A partir de la elección quedará en suspenso la facultad ordinaria del Congreso para reformar la Constitución durante el término señalado para que la asamblea cumpla sus funciones. La asamblea adoptará su propio reglamento.

Para el referendo, el artículo 378 de la Constitución señala:

“Art. 378.– Por iniciativa del gobierno o de los ciudadanos en las condiciones del artículo 155, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobación de la mayoría de los miembros de ambas cámaras, podrá someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente.

La aprobación de reformas a la Constitución por vía de referendo requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de éstos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral”.

En estos dos últimos casos, el artículo 241 de la Constitución exige la revisión previa oficiosa, por aspectos formales, de la convocatoria, antes del pronunciamiento popular, por parte de la Corte Constitucional.

Estas reglas muestran a las claras que la Constitución –como corresponde a las escritas– es rígida. Pero lo que se ha visto, a juzgar por el alto número de reformas aprobadas, es que en la práctica se ha venido flexibilizando, por cuanto, acordada la decisión política de una reforma en una determinada coyuntura, se hacen los trámites por las mayorías en el Congreso, inclusive apabullando a las minorías y sin mayor discusión, y se vota, lo cual, a pesar de lo dicho en la Sentencia C–222 de 1997, no resulta después objetado por la Corte Constitucional, como se vio a propósito del control de consti-tucionalidad sobre el Acto Legislativo 2 de 2004, sobre reelección presidencial.

Celebramos, pues, un año más de vigencia de la Constitución Política adoptada en 1991 por la Asamblea Nacional Constituyente.

Contra lo que afirman algunos, esa Asamblea cumplió su papel con plena legitimidad: fue elegida por el pueblo el 9 de diciembre de 1990, y las reglas de juego de su funcionamiento fueron plasmadas en un decreto –de Estado de Sitio, por paradoja–, que pasó por el examen constitucional oficioso e integral de la Corte Suprema de Justicia, tribunal entonces encargado de guardar el orden fundamental que en ese momento regla.

El trámite de aprobación de la nueva Constitución fue, entonces, formalmente válido, si seguimos los criterios de validez de las normas constitucionales proclamados por Hans Kelsen y otros juristas.

Si consideramos, en cambio, el aspecto material –es decir, el contenido normativo de lo aprobado–, hemos de decir que ese cuerpo Constituyente introdujo transformaciones sustanciales, y lo hizo legítimamente porque gozaba de todo el poder para implantar la totalidad del sistema constitucional, y en consecuencia no nos debe sorprender que, con esa autoridad –emanada del pueblo– la Constituyente haya dejado algunas disposiciones del 86 –las que, según su criterio, se deberían conservar– y haya consagrado otras nuevas, valores y principios que no eran propios del antiguo régimen.

Aunque no han faltado diatribas y ataques –ya desacreditados de tanto repetirlos–, provenientes de los enemigos viscerales de ese ordenamiento –nostálgicos de la Constitución de 1886–, debemos afirmar que, con todos sus defectos de índole formal, se trata sin embargo de una Carta Política con un contenido esencial de carácter democrático, participativo y pluralista, que consagró valores y postulados de fondo que han renovado nuestro Derecho Público, e instituciones que nos han permitido arribar al siglo XXI dentro de un esquema normativo actualizado en materia de derechos y garantías y apto para asegurar la vigencia de un sistema jurídico equilibrado.

Quienes se lamentan a cada paso por el acto constituyente de 1991 pretenden, contra lo fallado por la Corte Constitucional mediante Sentencia C–544 del 1 de octubre de 1992 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero), que nuestros delegatarios violaron la Carta Política de 1886; algunos hablan incluso, con desparpajo, de un “golpe de Estado” , lo cual carece de todo fundamento y de rigor histórico. En realidad, aunque se había propuesto inicialmente una asamblea “constitucional” –esto es, un cuerpo meramente reformador, en forma parcial– , para que introdujera algunas enmiendas a la centenaria Carta Política, la aprobación por el pueblo de la papeleta consultada el 27 de mayo de 1990 –que derogó tácitamente el artículo 13 del Plebiscito de 1957– y la Sentencia del 9 de octubre de 1990, de la Corte Suprema de Justicia, por la cual se declaró la inexequibilidad del temario acordado por los partidos políticos y contemplado en el Decreto Legislativo 1926 del mismo año, provocaron el efecto de dotar a la Asamblea de plenos poderes para sustituir la Constitución vigente. Recuérdese que el Dr. Álvaro Gómez Hurtado manifestó que la Asamblea, a ese respecto, era –como en efecto lo fue desde el punto de vista material de su función– “omnipotente” , o, en otras palabras, que sus miembros estaban facultados para expedir la nueva Constitución, sin restricciones materiales, y sin estar obligados a respetar contenidos del estatuto que se reemplazaba.

La Constitución –como toda obra humana– dista mucho de la perfección. Es muy extensa, sin necesidad. Copa espacios normativos que deberían ser objeto de ley o de reglamento. Presenta vacíos, contradicciones y dificultades de interpretación, debido a las muchas e incoherentes reformas que le han sido introducidas. Pero, como arriba decimos, es una Constitución de raigambre democrática sobre cuyas bases, dentro del concepto central del Estado Social de Derecho, se han reestructurado las concepciones políticas y jurídicas fundamentales.

Por supuesto, es susceptible de ajustes y mejoras, y reiteramos que la disposición y posibilidad real de adaptar las normas a la realidad resultan ser indispensables, lo que de ninguna manera equivale al “manoseo” por parte de quien tiene a cargo la potestad reformadora.

Lo que ha venido ocurriendo en Colombia durante estos años no ha estado orientado precisamente en la dirección de moldear la normatividad en el entendido de que se capta y acoge una necesidad institucional de ajuste. Por el contrario, con varias de las reformas que se le han introducido, el Congreso ha improvisado cambios regresivos; normas filosóficamente contrarias a las originales; disposiciones incoherentes e incompletas; desatinadas modificaciones ajenas a la estructura fundamental, desinstitucionalización y mucha inseguridad jurídica.

El descuido, la improvisación, un sentido reformatorio de corto plazo y la falta de estudio –en síntesis, la irresponsabilidad– han caracterizado el ejercicio del poder confiado al Congreso, que ha empequeñecido la dimensión de su tarea, y el resultado ha sido deplorable.

De continuar la cascada de actos legislativos, vamos a terminar en un estatuto incomprensible, con evidentes deficiencias técnicas, y además inútil, a fuerza de ser desfigurado con reformas parciales e inconexas.

Aunque en su estructura fundamental –especialmente en lo que concierne a la parte dogmática–, la Constitución de 1991 permanece, infortunadamente, al lado de los valores y principios esenciales, el conjunto normativo presenta hoy muchas impropiedades y no pocas incoherencias, cuya incidencia es negativa no solamente desde el punto de vista doctrinario sino práctico, en lo que toca con su aplicación.

Por ello, no podemos descartar que, a muy corto término, tengamos que considerar la necesidad de una revisión integral que restaure los contenidos constitucionales.

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