La Segunda Reelección y la Renovación del Modelo Político

Adicionalmente, la segunda reelección, en caso de tornarse efectiva,propiciaría el mantenimiento del modelo político alentado por el Presidentereelegido, impediría la renovación de los cuadros dirigentes y retrasaría,en forma considerable, el cambio de equipos y de programas de gobierno,característico de los regímenes de tipo presidencial en los que el primermandatario se atiene, con rigurosidad, al tiempo constitucionalmenteasignado para ejercer el poder.

En correspondencia con lo que se acaba de indicar, cabe sostener que laprolongada permanencia del Presidente en su cargo implica la del partido,movimiento o coalición que le apoya, de una manera tal que se afianzaríael continuismo de personas e ideologías en la dirección del Estado. Esecontinuismo entraña un alto riesgo de dar lugar a una hegemonía157,caracterizada, precisamente, por la instauración práctica de un sistemainteresado en asegurar la autoconservación del modelo propugnado y porla perpetuación de un régimen en el cual, con el paso del tiempo, tiendea acrecentarse el papel decisivo de la persona del líder y la exaltación desus cualidades individuales, al punto de generar, cada vez más, un tipo de legitimidad carismática158 apoyada en una mayoría predominante y en losequipos integrados para desarrollar las tareas gubernamentales.

Justamente, a fin de contener la tendencia a que el papel central queen el sistema presidencial le corresponde al Presidente conduzca, progresivamente,a la emergencia de una personalidad dominante, así como degarantizar que opciones distintas a la representada en el poder tengan laposibilidad real de presentarle alternativas al electorado y de acceder a laconducción del Estado, las constituciones establecen, con la mayor fijeza,el lapso máximo que una persona puede permanecer en el ejercicio delpoder y prevén la convocación periódica de elecciones presidenciales paradarle a la ciudadanía la oportunidad de generar la rotación de las personasen el mando y de preferir nuevos programas de gobierno.

La segunda reelección y el principio de alternación

El principio democrático, al que se hizo ampliamente referencia enapartes previos de esta providencia, constituye un elemento esencial dela Constitución de 1991 y aparece reconocido desde el artículo primerocuando señala el carácter democrático del Estado colombiano. De acuerdocon la definición preceptiva que se desprende del texto constitucional,Colombia es una democracia participativa, representativa y pluralista,y precisamente estos dos últimos rasgos definitorios están indisolublementeligados a la realización de elecciones transparentes, periódicas,inclusivas, competitivas e igualitarias, exigencia que igualmente aparecereproducida ampliamente a lo largo de la Constitución, particularmenteen el Título IX.

Las elecciones constituyen en un régimen democrático el mecanismopor excelencia para escoger a los representantes del pueblo y, en tal sentido,el artículo 260 constitucional prevé que los ciudadanos eligen directamentePresidente y Vicepresidente de la República, senadores, representantes,gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales,miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, losmiembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionariosque la Constitución señale. Pero estos representantes popularesejercen sus competencias por un período señalado por la Constitución o laley, es decir, no son elegidos por un plazo indefinido o para que se perpetúenen el ejercicio del poder, sino que periódicamente han de llevarse acabo elecciones para proveer sus plazas. La idea misma de representaciónva ligada por lo tanto a los períodos fijos y a las elecciones periódicas.

De este modo la alternación cobra una doble dimensión: (i) como ejedel esquema democrático y (ii) como límite al poder político. En el primersentido, en una democracia toda autoridad es rotatoria, lo que se constataen el ordenamiento actual, en el cual no hay previstos cargos de elecciónpopular vitalicios, pues para todos ellos, sin importar su rango, se estableceun término fijo señalado por la Constitución o la Ley.

A su vez, los períodos constitucionales y legales predeterminados resaltanla idea de la finitud del ejercicio del poder político y ponen de relievesu carácter limitado y controlado, a la vez que impiden la concentraciónque resultaría de la posibilidad de detentarlo de manera indefinida. Elcarácter periódico de las elecciones obliga a los elegidos a rendir cuentasante los electores, de manera tal que el mandato de los primeros sólo serárenovado ‑ de estar prevista la reelección ‑ cuando logren concitar el apoyode los últimos, así mismo justifica la previsión de mecanismos para exigirla responsabilidad penal, disciplinaria o fiscal de los elegidos.

Ahora bien, la alternación se puede presentar entre personas, movimientoso partidos políticos, es decir, no sólo debe garantizarse que losservidores públicos elegidos para los cargos de representación varíen comoconsecuencia del resultado de las elecciones, sino que también debe estargarantizada la posibilidad de que distintos partidos o corrientes ideológicasaccedan al ejercicio del poder, es decir, las elecciones periódicasy los períodos fijos son, a su vez, una de las garantías del principio delpluralismo político.

De esta manera, la rotación en el poder implica una serie de factoresque aseguran la libertad de elección de los asociados y, además, un conjuntode garantías que aseguran la igualdad de condiciones para los demáscandidatos, partidos o movimientos políticos. Lo anterior conduce a quela alternación constituya una forma de hacer efectivos otros derechosrelacionados con el sistema democrático como la libertad de expresión,el libre acceso de los partidos políticos a los medios de comunicación, lalibertad de información, el derecho al voto, el derecho a ser elegido y elderecho a la oposición política. En definitiva la alternación “entraña dosnociones básicas, igualdad política y libertad política, los gobiernos son máso menos democráticos, en la medida en que el poder político o la influenciasobre el poder político se comparte equitativamente.”159

Por las razones expresadas resulta posible concluir que la alternaciónen el poder constituye un elemento o componente esencial del modelodemocrático establecido por la Constitución de 1991, el cual tiene fundamento(i) en las elecciones periódicas para proveer cargos públicos (Art.260 de la C. P.), (ii) en los períodos fijos de los cargos de elección popular,(iii) en el reconocimiento mismo de la pluralidad de partidos, movimientoso fuerzas políticas, con igualdad de oportunidades electorales (C. P. arts.40-3, 107 y 108), (iv) en la existencia de un régimen de oposición (C.P. art.112); (v) en la garantía de las libertades fundamentales, como lo son, laigualdad (C. P. art. 13) y las libertades de expresión y opinión (C. P. art.20); y finalmente, (vi) en el derecho que tiene todo ciudadano a participaren la conformación y ejercicio del poder político, que se expresa, entreotros, en el derecho a elegir y ser elegido (C. P. arts. 40-1 y 258) y en laposibilidad real de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos(C. P. arts. 40-7 y 125).

Ahora bien, el carácter de la alternación en el poder como elementodefinitorio de la Constitución de 1991 no necesariamente implica laprohibición de la reelección respecto de todos los cargos públicos deorigen electivo, pues las previsiones constitucionales sobre la materiadifieren notablemente. En esa medida respecto de los dignatariosmencionados en el artículo 260 originalmente se prohibió la reelecciónde Presidente de la República y se prohibió la reelección inmediata degobernadores (Art. 303 de la C. P.) y alcaldes (Art. 314 de la C. P.). Sinembargo, tal restricción no se estableció respecto de los miembros decorporaciones de elección popular tales como los congresistas, diputadosy concejales.

Igualmente la Constitución Política prohibió la reelección de otroscargos públicos, tales como los Magistrados de las altas Cortes, esto es,de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejode Estado y del Consejo Superior de la Judicatura (C.P. Arts. 233 y 239);así como del Fiscal General de la Nación (C. P. Art. 249), pero permitióla reelección por una sola vez de los Magistrados del Consejo NacionalElectoral (C.P. Art. 264) y del Registrador Nacional del Estado Civil (C.P.Art. 266); prohibió la reelección para el período siguiente o inmediatodel Contralor General de la República (C.P. Art. 267) y nada señaló sobrela reelección del Procurador General de la Nación y del Defensor delPueblo.

En lo que hace relación al primer mandatario, la sucesión presidencialrealiza el principio de alternación, que ha sido una constante en el desarrolloconstitucional colombiano, como que, por ejemplo, la Constituciónde 1832 preveía, en su artículo 12, que el gobierno por ella instituido era“republicano, popular, representativo, electivo, alternativo y responsable” y,del mismo modo, aparece consignado en el artículo 10 de la Constitución de1853, en el 9º de la Carta de 1858 y en el 36 de la Constitución de 1863.

En época más próxima, la alternación en el ejercicio del poder fue acordadadurante el frente nacional como mecanismo para consolidar la pazentre los partidos políticos tradicionales y, con tal propósito, en el ActoLegislativo No. 1 de 1959 se dispuso que, por tres períodos, a partir del 7de agosto de 1962 y hasta la misma fecha de 1974, el cargo de Presidentede la República sería desempeñado, alternativamente, por ciudadanospertenecientes a los dos partidos tradicionales, “de tal manera que elPresidente que se elija para uno cualquiera de dichos períodos, pertenezcaal partido distinto del de su inmediato antecesor”, fórmula esta última quese puso en práctica para iniciar la alternación en 1962, pues el Presidenteentonces elegido pertenecía a un partido diferente al de aquel que en eseaño culminó su período.

En la Constitución de 1991 se mantuvo el principio de alternación, perose amplió el espectro de las colectividades capaces de proponer candidatosa la presidencia, en total concordancia con la evolución del procesopolítico, que ya no tenía como protagonistas exclusivos a los dos partidostradicionales, y a tono con la concepción democrática que el Constituyenteincorporó en el texto constitucional entonces expedido.

El texto original del inciso primero del artículo 197 constitucionalprohibía la reelección160 y fue modificado por el artículo segundo del Actolegislativo 02 de 2004. Precisamente la reforma constitucional fue acusadade sustituir la constitución por alterar sustancialmente el principio dealternación en el poder al permitir la reelección presidencial, cargo quefue examinado en la sentencia C-1040 de 2005. Sobre tal extremo señalóla Corte Constitucional:

“Por lo demás, como quiera que sólo puede haber una reelección, detodas maneras, en el período siguiente el juego se dará entre ciudadanosiguales, con lo cual el sistema, tal como está previsto en el Acto Legislativo2 de 2004, atiende a la necesidad de garantizar la alternancia en elpoder, no solo mediante el expediente de establecer un pronunciamientoperiódico del electorado, sino, adicionalmente, estableciendo un límiteabsoluto al término durante el cual una misma persona puede ejercercomo Presidente de la República.

De este modo, no puede decirse que se haya sustituido parcialmente laConstitución por supresión del principio de igualdad aplicado al procesode elección presidencial o por una total subversión del principio de la democraciapluralista, por cuanto tales principios siguen rigiendo y ademásel Acto Legislativo acusado contempla expresas previsiones orientadas agarantizar el equilibrio en la contienda y promover la igualdad electoral enel nuevo contexto institucional, y se asegura la posibilidad de que el electoradodecida sobre la alternación en el poder, al mantenerse las eleccionesperiódicas y limitarse a una sola vez la posibilidad de reelección”.

De la anterior trascripción procede concluir que la reelección inmediataintroducida por el Acto legislativo 02 de 2004 no configuraba unasustitución a la Constitución, porque, en todo caso, se contemplaba unlímite absoluto al término del ejercicio del poder por parte del Presidentede la República y porque se mantenían las elecciones periódicas para laprovisión de este cargo. Sin embargo, más adelante la misma sentenciaconsigna que se había preservado la alternación en el poder al haberselimitado a una sola vez la posibilidad de reelección.

Surge entonces la cuestión de si la Ley 1354 de 2009 al proponer unareforma constitucional consistente en la posibilidad de una segundareelección presidencial sustituye el principio de alternación en el poderpolítico. Este interrogante debe ser abordado desde la perspectiva de lasimplicaciones que supone el ejercicio de la Presidencia de la república pordoce años para el principio de alternación en el ejercicio del poder.

Cabe recordar que la Ley 1354 de 2009 no propone la reelección presidencialindefinida, sino solamente para un tercer período consecutivo, demanera tal que también fija un límite absoluto al término del ejercicio delpoder por parte del Presidente de la República, sólo que ahora este podríaser hasta de doce años. En esa medida la sustitución de la Constitución radicaría en la potencial extensión del mandato presidencial, el cual seprolongaría mediante la posibilidad de dos reelecciones.

Acerca de este último extremo resulta concluyente la sentencia C-1040de 2005, en la cual se sostuvo textualmente que la reelección inmediata poruna sola vez no configuraba una sustitución del principio de alternaciónen el ejercicio del poder, elemento esencial de la Constitución de 1991 y,por lo tanto, en sentido contrario, la posibilidad de una segunda reeleccióninmediata sí constituye quebrantamiento de este principio.

Diversas razones apoyan esta posición y, en primer lugar, cabe destacarque la posibilidad de que el Presidente prolongue su mandato durantedoce años implica que, en el mismo lapso, otras opciones políticas veríanrestringida la posibilidad de acceder a la primera magistratura, lo que vaen detrimento del principio del pluralismo político. Por otro lado, inclusoen el supuesto de que se estableciera un completo andamiaje regulatorioque procurara garantizar la igualdad entre los aspirantes que se enfrentana quien se postula a una segunda reelección, persistiría el desequilibrio,precisamente porque después de ocho años en el ejercicio del poder,quien pretende un tercer período goza de un reconocimiento particularpor parte del electorado que mengua sustancialmente las oportunidadesde los restantes candidatos.

Además, el sistema de gobierno presidencial acogido en la Constituciónde 1991 tiene directas implicaciones en el principio de alternación en elejercicio del poder, pues debido a la posición preeminente que ocupa elPresidente de la República dentro del diseño institucional colombiano elperíodo limitado de su mandato es una garantía de la independencia yautonomía de las restantes ramas del poder público.

Desde esta perspectiva se revelan las íntimas conexiones existentesentre la alternación y el principio de separación de poderes dentro de unrégimen presidencial, pues a diferencia de un régimen parlamentario enel cual no existen períodos definidos para ocupar el cargo de primer ministro,el régimen presidencial siempre va asociado a la idea de períodospresidenciales limitados y de restricciones a la reelección, precisamentepara morigerar los poderes presidenciales respecto del Legislativo y dela judicatura.

Conforme se expuso al principio, dentro de la concepción democráticaacogida por el Constituyente de 1991 se inscribe el pluralismo, cuyavertiente política implica “la reversibilidad del poder”, para facilitar lasucesión en el mando de distintas personas y propuestas, así como ellibre desenvolvimiento de un juego político que brinde oportunidades alas minorías y a las corrientes de opinión que encarnen la oposición algobierno de turno.

Así las cosas, un tercer período en el ejercicio del poder, que fuera elresultado de una segunda reelección presidencial, desvirtuaría el principiode alternación, ya que mantendría en el poder a una persona e impondríala reproducción de una misma tendencia política e ideológica durante un lapso mayor al que es juzgado razonable de acuerdo con las reglasde funcionamiento de un régimen presidencial típico y al que el propioconstituyente colombiano estableció, tanto en la versión original de laCarta de 1991, como en la reforma válidamente introducida mediante elActo Legislativo No. 02 de 2004.

Desde luego, la afectación del principio de alternación proyectaría consecuenciassobre las finalidades de índole constitucional que medianteél se persiguen y, en concreto, las posibilidades de las minorías y de laoposición sufrirían notable menoscabo, pues tendrían que aplazar suslegítimas expectativas por un período adicional, en el que, de nuevo,se impondrían los equipos y las tesis ya ensayadas a lo largo de ochoaños.

Aunque cabe alegar que la candidatura del Presidente que ha ejercidodurante dos períodos no impide la presentación de otras candidaturasque le otorguen expresión a las minorías y a los opositores, lo cierto esque, según lo anunciado, es menester analizar si la tercera postulación deuna misma persona al cargo de Presidente incide en la campaña políticay en el proceso electoral de una manera tan determinante que sustituyala Constitución.

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span style=”font-size: 8pt;”>157 Sobre el concepto de hegemonía se puede consultar a LUIS FERNANDO GOMEZ DUQUE,Estructura de las ideologías políticas, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1979.Págs. 161 y ss.

158 De las formas de legitimidad se ocupa MAX WEBER, Economía y sociedad, Bogotá, Fondode Cultura Económica, 1977. Tomo I. Págs. 170 y ss.
159 Hook Sidney. Poder Político y libertad personal. Traducción al español por Luis Hernández.Edit. Unión Tipográfica editorial Hispano Americana. México. Pág. 32.
160 Este precepto recitaba: “ART. 197.-No podrá ser elegido Presidente de la República elciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobijaal VicePresidente cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua odiscontinua, durante el cuatrienio. “