La Rotura o Quebrantamiento de la Constitución, el Componente

personal de una segunda reelección y la ampliación del lapso de ejerciciodel poder presidencial por una sola personaEn primer lugar es importante enfatizar que la reelección presidencialtiene un componente personal inevitable, pues comporta la posibilidadde que un ciudadano elegido para ejercer la presidencia de la Repúblicapueda postularse para ejercerla de nuevo139 y tratándose de la cuestiónque ahora ocupa la atención de la Corte, ese componente personal cobrasingular relevancia, pues de ser sometida al pueblo la propuesta y aprobadamediante referendo, la única persona que se encontraría en el supuesto deaspirar a la segunda reelección y al tercer período es el actual Presidente de la República, dado que, en la historia reciente del país, sólo él ha sidoelegido por dos períodos constitucionales y podría ser elegido para otroperíodo.

Así las cosas, en esta oportunidad la excepción en que consiste larotura o quebrantamiento de la Constitución aparece caracterizada porel remarcado carácter personal de la propuesta de reelección y a ello seañade que, de prosperar la iniciativa, el Presidente de la República, en casode que fuera elegido para un tercer mandato, tendría la posibilidad desumar a los ocho años, correspondientes a dos mandatos efectivamenteejercidos, cuatro años más, para un total de doce.

La Corte debe, entonces, determinar si la rotura de la Constitucióncausada por el carácter personal que adquiere la propuesta de segundareelección y por la consecuente ampliación del tiempo durante el cual unsolo ciudadano podría ejercer como Presidente de la República, es contrariao no a la Constitución. Habiéndose establecido la razón del mencionadocarácter personal, para decidir sobre la constitucionalidad es menesterahondar un poco más en lo referente a la cantidad de períodos presidencialesautorizados a un solo ciudadano.

 El número de períodos presidenciales autorizados a un solociudadano

En precedentes consideraciones ha sido explicado que la previsiónconstitucional de la duración de los períodos asignados a los altos dignatariosestatales y el señalamiento, para cada caso, de la posibilidad deejercer el respectivo cargo por uno o más períodos, no son datos aisladosy carentes de importancia, sino que, por el contrario, tienen la mayorrelevancia y deben ser interpretados sistemáticamente con la finalidadde establecer el propósito que mediante su ordenación e inclusión en laCarta persiguió el Constituyente.

También se indicó que en un sistema de gobierno de tipo presidencialla duración del período correspondiente al jefe del Estado, así como ladeterminación del número de períodos asignados a un mismo mandatarioson datos de especial significación que, con finalidades varias, el Constituyentecoordina con los períodos de otros funcionarios y organismos, porel papel central que le corresponde al Presidente en el régimen político,papel que lo pone en condiciones de incidir en la órbita competencial delos demás poderes, con un riesgo de desbordamiento que es indispensablecontener.

Ya en la sentencia C-1040 de 2005, la Corte puso de relieve que, aúncuando en el sistema presidencial la duración del período del primermandatario es un dato variable, tiene la mayor importancia y, conformelo entonces considerado, ese período “oscila entre 4 y 8 años”, como loconfirma la práctica constitucional, la doctrina basada en esa práctica y lahistoria de las instituciones en los estados que han observado las reglascaracterísticas del régimen, con el mínimo de rigor indispensable paraevitar su distorsión.

El número de períodos presidenciales y la práctica constitucional

En cuanto hace a la práctica constitucional, resulta de notable interéscitar el caso de los Estados Unidos de Norteamérica, en donde, pese a que“la Constitución original no incluyó una cláusula acerca de la reelección delPresidente” y a que “el sentimiento dominante de la Convención de Filadelfiase inclinaba por la posibilidad de la reelección indefinida”140, el PresidenteWashington, al renunciar voluntariamente a su tercera elección, inauguróla costumbre de aspirar a la reelección por una sola vez y de limitar lapermanencia de un Presidente en el poder a los ocho años correspondientesa dos períodos consecutivos.

Esa costumbre también fue observada por el Presidente Jefferson, quien“formuló la objeción de que la elegibilidad indefinida de hecho equivaldría acrear un cargo vitalicio, y degeneraría en una herencia” y por algunos otrosmandatarios, al punto que “antes de 1940 la idea de que un Presidente nodebía ocupar el cargo más de dos períodos era considerada generalmenteuna tradición fija”141.

Empero, en 1940 el Presidente Roosevelt fue reelegido por segunda vezpara un tercer período presidencial, en 1944 logró su tercera reelección yaunque su fallecimiento le impidió ejercer el cuarto período, la fuerza dela costumbre constitucional “llevó al proyecto presentado en el Congreso,el 24 de marzo de 1947, de una enmienda de la Constitución, destinadaa rescatar la tradición expresándola en el documento constitucional”142como efectivamente quedó establecido el 27 de febrero de 1951, cuandose incorporó a la Constitución el límite máximo de ocho años, antes consagradopor una larga práctica originada en la decisión voluntaria de losprimeros Presidentes.

 El número de períodos presidenciales en la doctrina

Con apoyo en esa práctica, posteriormente recogida de modo expreso enel texto constitucional, la doctrina ha estimado que ocho años de ejerciciopresidencial constituyen el límite máximo, pues como lo expresa PRELOT,refiriéndose a los Estado Unidos, “precisamente porque los poderes delPresidente son muy amplios, deben ser temporarios; ocho años parece unmáximo”143.

Por debajo de ese máximo las propuestas son variadas y, “aunque nopueden realizarse cálculos precisos pues cada contexto y cada situacióntiene una definición particular”, en términos generales se ha llegado aconsiderar que “un lapso óptimo” estaría ubicado “entre los 5 y los 6 años de gobierno”144. En cualquier caso, parece imponerse una apreciación deacuerdo con la cual, un lapso superior a los ocho años, e incluso a los seis,altera de manera decisiva el perfil de un sistema presidencial, ya que, ensistemas presidenciales estrictos, “existen pocos casos de mandatos presidencialestan extensos”145.

En directa alusión a los sistemas latinoamericanos, algunos autoresestiman que la diferencia entre el sistema presidencial estricto, el presidencialismo,como versión deformada e incluso la dictadura, estriba en el límitemáximo de ejercicio del poder por un solo Presidente. Así por ejemplo,HAURIOU apunta que el presidencialismo americano se diferencia de losregímenes dictatoriales y de los totalitarios “en la medida en que aceptael pluripartidismo y, sobre todo, la regla de la no reelección al término deuno o dos mandatos”146 y LOEWENSTEIN, refiriéndose a las limitacionesdel poder de reforma constitucional, anota como ejemplo “la prohibiciónque se encuentra no pocas veces en Iberoamérica de reelegir al Presidentetras uno o también tras dos períodos en el cargo presidencial”, para “evitarque el Presidente, disponiendo sobre el aparato del poder estatal, se enraíceen el poder y se convierta en dictador”147.

El número de períodos presidenciales en la historia institucionalde Colombia

En la historia institucional de Colombia se ha dado el paso del períodopresidencial más breve que, conforme se vio, era de dos años y estabaprevisto en la Constitución de 1863, a un período de seis años contempladoen el artículo 114 de la Constitución de 1886, en cuyo artículo 127se estableció que el Presidente no podía ser reelegido “para el períodoinmediato, si hubiera ejercido la presidencia dentro de los diez y ocho mesesinmediatamente precedentes a la nueva elección”148.

La Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa, convocada por elPresidente Reyes, expidió el Acto Reformatorio No. 5 de 1905, medianteel cual varió la regla adoptada en 1886 y, en su lugar, dispuso que “elperíodo presidencial en curso, y solamente mientras esté a la cabeza delgobierno el señor General Reyes, durará una década que se contará del1º de enero de 1905 al 31 de diciembre de 1914” y que si el Presidente enejercicio dejaba de ejercer el poder definitivamente, el período presidencialtendría “la duración de cuatro años para el que entre a reemplazarlode una manera definitiva”, duración que sería “también la de todos losperíodos subsiguientes”149.

El experimento resulto fallido por la caída de la dictadura que puso final denominado “quinquenio” y, una vez recompuesta la institucionalidadinterrumpida, la reforma constitucional de 1910 fijó la duración del períodopresidencial en cuatro años y, según lo expuesto, así se ha mantenidoen el último siglo, con las variaciones provenientes de lo previsto acercade la reelección que van, desde su permisión después de un período presidencialintermedio, pasando por su prohibición absoluta en la Carta de1991, hasta la autorización por una sola vez, de conformidad con el ActoLegislativo No. 02 de 2004.

Aunque se podría pensar que la apelación a la práctica y a lo que surgedel desarrollo histórico de las instituciones no es un dato dotado del suficientepeso para justificar el mantenimiento de una tradición e impediruna transformación apartada de esa práctica y de esa historia, no cabeolvidar que, en ocasiones, el juez constitucional debe velar por la continuidadde la práctica constitucional, como ocurre, por ejemplo, cuandouna decisión, aún adoptada democráticamente, socava las condicionesque, de acuerdo con esa práctica, hacen que el proceso democrático seaeficaz y operativo y, en lugar de transformar o reorientar la práctica ensentido positivo, la hace retroceder hacia un desequilibrio de los podereso hacia una concentración de facultades que, precisamente, el desarrolloinstitucional había procurado evitar150.

Siendo así, a causa de la autorización de la reelección por una sola vez,Colombia aparece ubicada en el límite máximo de permanencia de unamisma persona en el cargo de Presidente, pues, según se acaba de ver, laexperiencia de países con sistemas presidenciales estrictos, la doctrinay la propia historia institucional demuestran que ocho años de mandatopresidencial constituyen un límite más allá del cual existen serios riesgos deperversión del régimen y de la estructura definida por el Constituyente.

En el sentido anotado cabe reparar en que, conforme la doctrina quese ha citado, la rotura o quebrantamiento de la Constitución se mantienedentro de los límites constitucionales cuando la permanencia de una mismapersona en el poder se autoriza por una sola vez, lo cual coincide conlo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1040 de 2005,al indicar que la reelección presidencial no sustituye la Constitución,siempre y cuando sea permitida para una sola ocasión, luego en relacióncon este tema se debe resolver acerca de la constitucionalidad de unasegunda reelección.

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136 Ibídem.
137 Cfr. Sentencia C-1200 de 2003.
138 Sentencia C-588 de 2009.
139 Ver DIETER NOHLEN, “La reelección”, en AA. VV. Tratado de derecho electoral comparadode América Latina, México, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidadde Heidelberg, Internacional Idea, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación,Instituto Federal Electoral, Fondo de Cultura Económica, 2007. Pág. 287.
140 Edward S. Corwin, La Constitución de los Estados Unidos y su significado actual, BuenosAires, Editorial Fraterna, 1987. Pág. 201.
141 Ibídem.
142 Ibídem. Pág. 202.
143 Citado por JORGE LUIS ORIA, La reelección presidencial… Pág. 60.
144 Mario D. Serrafero, Reelección y sucesión presidencial, Buenos Aires, Editorial de Belgrano,1997. Pág. 40.
145 Ibídem. Pág. 38.
146 AndreHauriou, Derecho… Pág. 948.
147 Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel, 1982. Págs. 189 y 190.
148 Manuel Antonio Pombo y JoseJoaquinGuerr a, Constituciones… Pág. 239.
149 Ibídem. Pág. 282.