Límites Constitucionales de la Propiedad Privada

11. El artículo 58 constitucional indica que se garantiza la propiedad privada, no obstante señala que cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

Este primer límite de la propiedad privada, referente a la utilidad pública o al interés social exige que exista una ley previa que defina los motivos de utilidad pública o de interés social. No basta simplemente con alegar dichas motivos, sino que por exigencia constitucional es indispensable que quien establezca los motivos ya referidos sea el legislador a través de una ley de la República.

12. El mismo artículo constitucional expresa que la propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal le es inherente una función ecológica.

La función social de la propiedad se estableció en Colombia mediante el artículo 10 de la reforma constitucional de 1936. En la Constitución de 1991 se señaló que la propiedad sea privada o estatal; individual o colectiva, no puede concebirse ni desarrollarse bajo el exclusivo marco de sus titulares. Específicamente y en relación con la función social de la propiedad esta Corporación manifestó:

“Por el contrario, el carácter trascendente de la propiedad se pone de manifiesto a partir del Preámbulo de la Constitución, pues, ¿cómo asegurarle a los integrantes de la Nación, la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, al amparo de unas condiciones de existencia desprovistas de la titularidad y goce de bienes materiales? Por esto mismo, la propiedad, en su sentido individual y social está llamada a jugar un rol definitorio en las relaciones de la familia, la sociedad y el Estado, a través de expresiones tales como el derecho al trabajo, a la vivienda, a la salud y la seguridad social, a la educación, a la recreación y la cultura, y por tanto, a la vida en condiciones dignas. La propiedad y las decisiones que sobre ella se tomen, tienen efectos individuales y colectivos que no pueden ser desconocidos por nuestro Estado Social de Derecho, especialmente en la perspectiva de su función de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes de estirpe constitucional.

A la luz de la Constitución la propiedad está llamada a realizar su función social –fundamentalmente– a través de un proceso dinámico que abarca tanto los fenómenos de la producción, circulación, distribución, utilización y consumo de los bienes, como la prestación de servicios públicos y privados.

De allí que cuando un bien se subsuma dentro de alguna de las hipótesis de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, podrá haber expropiación del mismo a través de sentencia judicial e indemnización previa, para cuya fijación se consultarán los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa. Vale decir, en primer término los titulares de la propiedad deben colaborar con la materialización de su función social, de manera voluntaria, para lo cual no basta el predicado deontológico del segundo inciso del artículo 58 superior, pues, considerando que la voluntad se manifiesta en razón de algún interés, en el plano práctico éste adquiere fisonomía merced a los estímulos, beneficios y ventajas de todo orden que el Estado tenga a bien dispensarle a las personas, (…)

En segunda instancia, la función social de la propiedad tiende a materializarse a partir de medidas legislativas, ejecutivas y reglamentarias de talante coactivo, cuyos destinatarios se ven compelidos a observar y satisfacer, en tanto titulares de derechos sobre la propiedad afectada por la respectiva medida. A manera de ejemplo obran los procesos de expropiación judicial y los títulos de deuda pública de inversión obligatoria. Igualmente la afectación que puede sufrir la propiedad de los particulares al tenor del artículo 365 superior, conforme al cual, el Estado, por razones de soberanía o de interés social puede mediante ley reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, previa indemnización a las personas que en virtud de dicha ley queden privadas del ejercicio de una actividad lícita. Así también la ocupación y expropiación de la propiedad en caso de guerra (art. 59 C.P.), como los varios tributos que recaen o pueden recaer sobre la titularidad, enajenación y explotación de la propiedad (arts. 338 y 317 C.P.).

Por su parte, la actividad empresarial puede fungir como vehí- culo y ejemplo de uno de los casos en que la función social de la propiedad toma cuerpo a instancias de estímulos, beneficios y ventajas fiscales o de mercado, como de medidas coactivas de los correspondientes órganos del Estado. Dicho sea de paso que, la empresa, en cuanto se basa en la propiedad y el trabajo, tiene una función social que implica obligaciones para con sus trabajadores y los interlocutores comerciales de todo orden, lo cual, respectivamente, pasa por el pago de salarios justos y por el suministro de bienes y servicios que al abrigo de unos precios razonables, sean cuantitativa y cualitativamente aptos para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (arts. 333 y 334 C.P.).26

13. Ahora bien, otra de las limitantes constitucionales a la propiedad privada es la expropiación. La Constitución en el mismo artículo 58 indica que por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, puede presentarse la expropiación la cual debe efectuarse a través de sentencia judicial e indemnización previa. Solamente en los casos que establezca el legislador la expropiación puede adelantarse por vía administrativa, aunque está sujeta a una posterior acción contenciosa administrativa.

En este orden de ideas, la privación de la titularidad del derecho de propiedad privada contra la voluntad de su titular, requiere del cumplimiento de los siguientes requisitos:

i) Que existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador.
ii) Que exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del precio.
La adopción de dicha decisión presupone que se adelante el procedimiento establecido en la ley, con garantía del derecho fundamental al debido proceso del titular del derecho de propiedad. Dicho procedimiento comprende una etapa previa, lógicamente fallida, de enajenación voluntaria o negociación directa, con base en una oferta por parte de la entidad pública.
iii) Que se pague una indemnización previamente al traspaso del derecho de propiedad a la Administración, la cual debe ser justa, de acuerdo con lo previsto en el Num. 21.2 del Art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.27

Así mismo, de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho es el principio de legalidad o de supremacía del Derecho, en virtud del cual la actividad de todas las personas y entidades, incluido el Estado mismo y sus autoridades, están sometidos al ordenamiento jurídico positivo, en primer lugar a la Constitución Política, de suerte que la vulneración de aquel les acarrea responsabilidad de diversos tipos.

Dicho principio está consagrado en el Art. 6º superior, en virtud del cual “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”, y en el Art. 121 ibidem, conforme al cual “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.

14. La norma superior en su artículo 34 señala dos limitantes constitucionales a la propiedad privada. Éstas son la extinción de dominio y la confiscación.28

En primer lugar, y en relación con la extinción de dominio, esta Corte ha señalado, acorde con la Constitución y la ley, que las causales de improcedencia de la extinción radican esencialmente en la exigencia de licitud para el título que origina el derecho de propiedad. Así las cosas, en caso de que no se reúna el éste requisito procede la declaratoria de extinción de dominio por manifestación expresa de la Constitución. Al respecto ha dicho la Corte Constitucional:

“En relación con la declaratoria de extinción de dominio por no satisfacerse la exigencia relacionada con la licitud del título que lo origina, hay que indicar que ello es así en cuanto el ordenamiento jurídico sólo protege los derechos adquiridos de manera lícita, es decir, a través de una cualquiera de las formas de adquirir el dominio y reguladas por la ley civil: la ocupación, la accesión, la tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción y siempre que en los actos jurídicos que los formalizan concurran los presupuestos exigidos por ella. Ese reconocimiento y esa protección no se extienden a quien adquiere el dominio por medios ilícitos. Quien así procede nunca logra consolidar el derecho de propiedad y menos puede pretender para sí la protección que suministra el ordenamiento jurídico. De allí que el dominio que llegue a ejercer es sólo un derecho aparente, portador de un vicio originario que lo torna incapaz de consolidarse, no susceptible de saneamiento y que habilita al Estado a desvirtuarlo en cualquier momento”29.

Debe recordarse que la extinción de dominio tiene una naturaleza constitucional. Es decir, “…no se trata de una pena a imponer con ocasión de una declaratoria de responsabilidad penal sino de acción constitucional pública, jurisdiccional, autónoma, directa y expresamente regulada por el constituyente, relacionada con el régimen constitucional del derecho de propiedad y en virtud de la cual se extingue el dominio sobre los bienes adquiridos de manera ilícita…”30.

En segundo lugar, y respecto de la Confiscación debe afirmarse que es una pena, que afecta el patrimonio de la persona que ha sido condenada como responsable de un delito, pues implica la pérdida de sus bienes a favor del Estado31. Así las cosas, la confiscación que la Constitución prohíbe es la apropiación oficial indebida, sin causa y procedimiento legal, por vía de simple aprehensión, del patrimonio de una persona32.

Es decir, donde existe la confiscación, la titularidad del derecho de dominio de los bienes se pierde por el condenado y pasa al Estado sin que hubiere lugar a indemnización alguna y contra la voluntad del condenado.

La Constitución Colombiana de manera expresa prohíbe esa pena, como ya lo había hecho la Constitución precedente.

15. Ahora bien, es de resaltar que la propiedad es una institución social y aún en el liberalismo clásico, como en el caso de Locke, se la concibe como el derecho a una propiedad “media”, sin justificar grandes propiedades, ni toda clase de propiedad. Por ende, son legítimas las limitaciones constitucionales a la propiedad privada.

Por ser de trascendencia, es importante señalar la Sentencia C-189 de 2006 donde se trató el tema del núcleo esencial de la propiedad privada y sus límites legales y temporales:

“Por ello, esta Corporación ha admitido que no se desconoce el citado núcleo esencial cuando se imponen por el legislador prohibiciones temporales de enajenación sobre algunos bienes, o en ciertos casos, limitaciones intem-porales o por extensos períodos de tiempo, siempre y cuando se acredite que las mismas, además de preservar un interés superior orientado a realizar los fines del Estado Social de Derecho, mantienen incólume los atributos de goce, uso y explotación que le permitan a su titular –de acuerdo con las limitaciones previstas en el ordenamiento jurídico– obtener algún tipo de utilidad económica que justifique la presencia de un interés privado en la propiedad. Veamos a continuación algunos ejemplos que ilustran la anterior conclusión:

– En primer lugar, el artículo 1866 del Código Civil establece el principio general en materia de enajenabilidad de bienes. De acuerdo con esta disposición, “pueden venderse todas las cosas corporales o incorporales, cuya enajenación no esté prohibida por la ley”, sopena de considerar que dicho acto está incurso en nulidad absoluta por la existencia de un objeto ilícito33. Dichas prohibiciones en el citado estatuto normativo, se encuentran previstas, entre otras, (i) en el artículo 424 al proscribir la cesión a cualquier título del derecho a pedir alimentos34; (ii) en el artículo 1520 al excluir del comercio la venta de los derechos herenciales de persona no fallecida35; (iii) en el artículo 1942 al impedir la cesión del derecho que nace del pacto de retroventa, ya sea por acto entre vivos o por causa de muerte36; (iv) en el artículo 878 al prohibir de manera absoluta la transmisión de los derechos de uso y habitación37; y finalmente, (v) en el artículo 1521 al considerar que existe objeto ilícito en la enajenación: “(a) De las cosas que están fuera del comercio; (b) De los derechos o privilegios que no pueden transferirse a otra persona; (c) De las cosas embargadas por decreto judicial a menos que el juez lo autorice o el acreedor consienta en ello”.

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