Reducción de la Pobreza y la Desigualdad, Objetivos y Estrategias

2. Objetivos y estrategias

a. Objetivos

Para avanzar en la equidad de oportunidades mediante la atención diferenciada en las zonas más rezagadas y fortalecer los mecanismos que contribuyen a la disminución de la pobreza, se establecen los siguientes objetivos:

1) recuperar la institucionalidad y el espacio de coordinación y seguimiento a la estrategia de reducción de la pobreza;

2) rediseñar y actualizar la focalización de los programas sociales;

3) rediseñar los programas de transferencias monetarias condicionadas y la red para la superación de la pobreza extrema (Red Unidos);

4) formalizar y regularizar la creación y el rediseño de subsidios sociales; y

5) crear espacios de coordinación de política pública y formular estrategias afirmativas de reducción de pobreza para los territorios más rezagados.

b. Estrategias

1) Objetivo 1: recuperar la institucionalidad y el espacio de coordinación y seguimiento a la estrategia de reducción de la pobreza

a) Creación de la Mesa de Equidad 

La aceleración de la reducción de la pobreza y de la desigualdad a partir de las estrategias planteadas en este capítulo requiere una instancia de alto nivel y de carácter decisorio presidida y convocada por el Presidente de la República. Para coordinar sectores y entidades del Gobierno nacional en el diseño e implementación de acciones, y en la destinación de recursos (de acuerdo con las prioridades territoriales y poblacionales en la reducción de la pobreza). Así como en el seguimiento y rendición de cuentas frente a las metas trazadoras acerca de la pobreza.

En particular, en la Mesa se acordarán los diseños de los programas que tengan impacto en la reducción de la pobreza.

La secretaría técnica de la mesa estará a cargo del DNP y el DPS. La Alta Consejería para la Gestión del Cumplimiento participará en la Mesa y las metas trazadoras acerca de la pobreza a las que haga seguimiento dicha consejería, serán las mismas de la Mesa de Equidad.

La secretaría técnica estará encargada de operacionalizar, gestionar y coordinar las decisiones de la Mesa de Equidad.                                                                                                                                                                                             Esta Instancia proveerá los insumos a la Mesa para la toma de decisiones, lo que incluye funciones de diseño y adecuación de las políticas. Programas y/o instrumentos orientados a la reducción de la pobreza y la definición de fuentes de información para hacer seguimiento a las metas.

La secretaría reunirá, de acuerdo con las necesidades, a las entidades del Gobierno nacional para implementar las decisiones de la Mesa y los lineamientos que, en el marco de ella, se deban generar (como aquellos de ajuste a la oferta de emprendimiento del Gobierno nacional, con énfasis en población vulnerable en zonas urbanas, conforme lo planteado en la línea F del Pacto por la Equidad.

A escala territorial, la estrategia de articulación la liderará el DPS:

Facilitando la articulación de las diferentes entidades nacionales con presencia en el territorio. A partir de la identificación de acciones a desarrollar conjuntamente, y de la construcción y seguimiento de acuerdos con los gobiernos locales. En el marco de los Consejos Departamentales y Municipales de Política Social (COMPOS-CODPOS).

El marco de la Mesa de Equidad y del Sistema Nacional de Bienestar Familiar (SNBF), el ICBF, junto con el DPS, crearán y liderarán la estrategia de superación de la pobreza infantil que vinculará en las acciones coordinadas para superar la pobreza, la atención integral planteada en la línea A del Pacto por la Equidad. La mesa también vinculará a la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer. Con el fin de lograr coordinar acciones intersectoriales que contribuyan a superar las principales privaciones que afectan de manera desproporcional a las mujeres (véase Pacto de Pacto de Equidad para las Mujeres).

Con el propósito de articular las acciones de la Mesa de Equidad con la asistencia social de la población víctima del conflicto, se tendrán en cuenta las particularidades de la población víctima, haciendo énfasis en los programas de alfabetización y educación para adultos, la incorporación de un enfoque psicosocial, y los programas de cuidado de la niñez. Así mismo con el objetivo de restituir capacidades para el desarrollo de la población víctima de la violencia. 

b) Tablero de control y camino al cumplimiento de las metas para la reducción de la pobreza y la desigualdad 

El tablero de control y seguimiento es la principal herramienta de la Mesa de Equidad y contendrá los indicadores estratégicos de reducción de pobreza y desigualdad. Dicho tablero monitoreará el avance en estos indicadores y será la fuente para:

1) aprobar ajustes y creación de oferta para la reducción de la pobreza;

2) identificar cuellos de botella ante retrasos o incumplimiento de las metas; y

3) tomar decisiones de inversión y orientación del gasto frente a las prioridades. En particular, se plantean las siguientes estrategias:

  • Las metas trazadoras del tablero de control serán el porcentaje de población en pobreza monetaria y en pobreza monetaria extrema, y el IPM oficial (así como las privaciones del IPM de manera individual, expuestas en la tabla III-14 conforme los lineamientos del Documento CONPES 150 de 2012 y los demás que la mesa determine.

    Las metas trazadoras se regionalizarán, en la medida en que la disponibilidad de la información lo permita.
  • Como indicadores complementarios, se debe hacer seguimiento a aquellos establecidos en los ODS contenidos en el Documento CONPES 3918 de 2018.
  • El DNP diseñará y presentará a la Mesa de Equidad nuevos indicadores complementarios. Teniendo en cuenta el reto emergente de pobreza relativa, pobreza subjetiva, desigualdad multidimensional y pobreza multidimensional infantil, los cuales tendrán una función de orientar política pública.
  • El DANE liderará el rediseño del IPM teniendo en cuenta el Documento CONPES 150 de 2012. Uno de los objetivos del IPM es orientar y monitorear la política pública a través de las variables que componen este índice, que reflejan privaciones de los hogares en salud, educación, trabajo, vivienda y condiciones de la primera infancia. Dado que algunas de estas variables ya alcanzaron valores bajos, es decir, una baja proporción de hogares con la privación (como muestra la tabla III-14) es necesario rediseñarlo teniendo en cuenta los nuevos retos que existen para mejorar las condiciones de vida de la población.
  • El DANE deberá garantizar la representatividad de los indicadores de pobreza y desigualdad del tablero que permitan realizar un seguimiento con desagregación urbano-rural a nivel departamental. En particular, deberá realizar los ejercicios que permitan contar con el IPM a nivel departamental. A través de la inclusión de preguntas adicionales en la Gran Encuesta Integrada de Hogares o a través de la realización bienal de la Encuesta de Calidad de Vida, con representatividad departamental.
  • Con el fin de contar con indicadores socioeconómicos para categorías geográficas distintas a la cabecera y el resto (las establecidas actualmente). A partir del Censo Nacional de Población y Vivienda 2018, el DANE diseñará nuevos marcos muestrales para categorías geográficas que trasciendan límites político-administrativos, en particular las de la Misión Rural y el Sistema de Ciudades.

 2) Objetivo 2: rediseñar y actualizar la focalización de los programas sociales

a) Sisbén IV: información robusta para mayor eficiencia en el gasto social 

El DNP deberá implementar el Sisbén IV en 2020 para que, con sus mejoras metodológicas, tecnológicas y operativas, sea la base para el ajuste en la focalización de programas sociales y una fuente de información para los programas que requieren rediseño. Adicionalmente. Para mejorar continuamente el instrumento Sisbén IV, el DNP validará y actualizará la información de las personas registradas mediante cruces de información a nivel individual y geográfico con otros registros administrativos.

Los programas sociales, con el apoyo técnico del DNP, deberán diseñar las condiciones de entrada, permanencia y salida de los programas que utilizan el Sisbén para focalizar. De manera que tanto la identificación como la selección de beneficiarios sea transparente, y que se establezcan condiciones explícitas de permanencia y de salida.

El Sisbén IV será la herramienta utilizada por el DNP y la UARIV para identificar la población víctima que, por sus características socioeconómicas, requiere ser atendida por programas sociales. Para esto, el DNP dispondrá de la información de caracterización requerida por la UARIV (como coordinadora del SNARIV) y por las entidades territoriales.

(Lea También: Herramientas para una Política Social Moderna y Conectada a Mercados)

3) Objetivo 3: rediseñar los programas de transferencias monetarias condicionadas y la red para la superación de la pobreza extrema (Red Unidos)

a) Rediseño y refocalización de Familias en Acción 

Con la entrada en vigencia del Sisbén IV, en 2020, la evidencia acumulada de sus evaluaciones realizadas y con los resultados de la evaluación del programa previstos para el 2019, Familias en Acción determinará los ajustes en su diseño, focalización, cobertura y mecanismos regulares de permanencia y salida de beneficiarios, teniendo en cuenta el enfoque diferencial a nivel territorial y poblacional, la dinámica de la pobreza, el cierre de brechas, las diferencias urbano-rurales y las condiciones de vida de territorios más rezagados. Estos ajustes serán socializados por parte de DPS a la Mesa de Equidad.

El DPS orientará el rediseño del programa con las siguientes estrategias:
  • Ajustar su focalización con el Sisbén IV y su cobertura en conjunto con el DNP. Se espera que, dada la disminución de la pobreza, la cobertura de Familias en Acción llegue a un máximo de 2,4 millones de familias. La población víctima de desplazamiento forzado en situación de pobreza será vinculada al programa a través del Sisbén IV, manteniendo la priorización por su condición.

    La cobertura del programa puede disminuir con la verificación del mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de los hogares en el transcurso del cuatrienio. Las cuales serán certificadas a través del Sisbén IV, a excepción de las comunidades indígenas, y teniendo en cuenta la refocalización del programa y su rediseño.
  • Consolidar los logros en inclusión financiera, continuando con los mecanismos para la bancarización de la población objetivo del programa, de la cual hoy más del 80% está bancarizada.
  • Promover la adquisición de microseguros para proteger familias en condición de vulnerabilidad contra riesgos y evitar que caigan nuevamente en la pobreza120.
  • Constituir el programa en una plataforma que integre oferta adicional, propicie la participación social y facilite la salida de la pobreza monetaria y multidimensional de las familias.
  • Fortalecer el componente de Bienestar Comunitario para contribuir a las capacidades individuales y colectivas de las familias, y para mejorar las capacidades de las familias en cuidado y crianza. Así como para prevenir el embarazo en adolescentes y brindar protección integral a niños, niñas y adolescentes. Para el fortalecimiento de este componente. Se tendrán en cuenta los resultados de la evaluación de impacto de este componente que está realizando el DNP.
  • El DPS revisará las recomendaciones de la Política de Estado para la Garantía del Desarrollo Integral de la Primera Infancia (Ley 1804 de 2006) y la Política Nacional de Infancia y Adolescencia 2018-2030. Para establecer condiciones que garanticen la atención integral para niñas y niños, desde la primera infancia hasta la adolescencia.
b) Rediseño de la Red Unidos: una apuesta de coordinación naciónterritorio para la reducción de la pobreza extrema 

El rediseño de la Red Unidos será implementado en el año 2020, junto con la entrada en vigencia del Sisbén IV.

Este rediseño deberá ser presentado por parte del DPS a la Mesa de Equidad. Para ello, durante el 2019, el DPS implementará un piloto en los departamentos con más avance en la recolección de información del Sisbén IV, buscando generar los insumos para el escalamiento en el 2020.

El rediseño busca plantear que la Red Unidos sea la puerta de ingreso a la oferta estatal para la superación de la pobreza extrema. De tal forma que el acompañamiento familiar y comunitario se convierta en una plataforma para hacer eficiente la implementación de los programas sociales para la superación de la pobreza, generando concurrencia en la población en pobreza extrema. D

e acuerdo con este rediseño, se debe evaluar la pertinencia de la ley 1785 de 2016 “Por medio de la cual se establece la Red para la superación de la pobreza extrema – Red Unidos y se dictan otras disposiciones”.

Las siguientes son las acciones que se incluirán en el rediseño de Red Unidos:
  • Primero, El DPS, con el acompañamiento del DNP, definirá la focalización a partir del Sisbén IV y listados censales, priorizando las zonas rurales de los municipios de las categorías “rural” y “rural” disperso”, definidas por la Misión para la Transformación del Campo Colombiano.
  • Segundo, El DPS utilizará la información del Sisbén IV para el seguimiento de las familias vinculadas a la Red Unidos, con el propósito de tener un registro unificado de información socioeconómica de la población. Evitar duplicidades en el levantamiento de información y disminuir los costos asociados a esta actividad.
  • Tercero, El DPS redefinirá los perfiles de los cogestores sociales, de acuerdo con las principales necesidades de la población, para mejorar sus condiciones (p. ej., cogestores con énfasis en inclusión productiva y asociatividad en las zonas rurales. Así como promotores de la oferta estatal prioritaria para las familias que hagan parte de la Red Unidos y ofertas complementarias), propuesta que será socializada por la Secretaría Técnica de la Mesa de Equidad, con las entidades competentes.
  • Cuarto, Dado que no todos los hogares beneficiarios de los proyectos de vivienda gratuita del país obedecen a población de pobreza extrema. Se deben hacer los ajustes normativos necesarios para que el DPS realice el acompañamiento familiar. A través de la Red Unidos, a los hogares en pobreza extrema. Mientras que el MinVivienda deberá articularse con los entes territoriales. En los cuales se desarrollen los proyectos de vivienda, para lograr el acompañamiento social y comunitario de los demás hogares tendientes a la construcción del tejido social alrededor de los proyectos.
c) Rediseño y escalamiento del programa Jóvenes en Acción 

La evaluación de impacto del programa Jóvenes en Acción evidencia resultados positivos durante el proceso formativo y mejoras en la empleabilidad de los jóvenes que fueron atendidos.

En virtud de estos hallazgos, el DPS ampliará la cobertura del programa y beneficiará a 500.000 jóvenes adicionales en el siguiente cuatrienio, de acuerdo con la demanda del mercado laboral y la oferta de formación y educación, incrementando la permanencia en estos programas y fortaleciendo las competencias socioemocionales que faciliten su inserción social y laboral. Adicionalmente, rediseñará el programa de acuerdo con las recomendaciones de la evaluación mencionada en los siguientes aspectos:

  • Evaluar el componente de habilidades para la vida como una estrategia para fortalecer las habilidades socioemocionales de los jóvenes, y ampliarlo a los jóvenes beneficiarios del programa Familias en Acción.
  • En el marco del modelo de inclusión laboral, implementar servicios especializados para facilitar el acceso al mercado laboral para los participantes del programa y, en especial, dirigir esfuerzos hacia mujeres participantes.

4) Objetivo 4: Alinear políticas y programas en función de la reducción de la desigualdad de ingresos en el corto y mediano plazo

a) Convergencia y fortalecimiento de canales de redistribución del ingreso en el corto plazo 

En el marco de la Mesa de Equidad, se diseñará, implementará y monitoreará una estrategia para la reducción de la desigualdad en el corto plazo, basada en la convergencia y fortalecimiento de distintos canales de redistribución descritos en el Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad. En particular, en la estrategia convergen tres canales: (1) crecimiento económico; (2) transferencias monetarias; y (3) estrategias de inclusión productiva.

b) Crecimiento económico 

Como se mencionó en el diagnóstico, el crecimiento del ingreso per cápita real, es decir, el efecto crecimiento ha sido el principal determinante de la reducción en la pobreza.

En cuanto al crecimiento económico que tendrá el país, se estima que el crecimiento potencial se elevará de 3,3% a 4,1% y se espera llegar a un crecimiento máximo de 4,5% en 2022 (como expone el capítulo Consistencia macroeconómica, fiscal y de resultados económicos y sociales). Este aumento se justifica en un crecimiento tanto de los sectores transables (como la agricultura, minería e industria), como los no transables (tales como los servicios de intermediación financiera, los servicios de comercio y transporte, actividades profesionales, actividades de recreación y otras).

En particular, se espera un cambio en la estructura del crecimiento, que beneficie más a la población en condición de pobreza. A partir de una apuesta agroindustrial (expuesta en el capítulo Consistencia macroeconómica, fiscal y de resultados económicos y sociales) y una apuesta por conectar los territorios más alejados con los centros urbanos y económicos para estimular la productividad regional e impulsar la especialización productiva y la inclusión social de los habitantes de estos territorios (Pacto por la descentralización; Línea B.

Estimular tanto la productividad como la equidad, a través de la conectividad y los vínculos entre la ciudad y el campo).

c) Transferencias monetarias 

El Pacto por la Equidad incluye varias estrategias para mejorar la focalización y fortalecer los programas de transferencias monetarias. Como primera medida, se actualizará el Sisbén y se diseñarán nuevos mecanismos de focalización. Ambos serán aplicados a las plataformas de transferencias monetarias para mejorar su focalización.

Se generarán canales para cubrir a toda la población pobre y vulnerable en las plataformas de transferencias monetarias.

En particular, se rediseñará el programa Familias en Acción, orientado a familias con menores de edad y se rediseñará y escalará Jóvenes en Acción, orientado a jóvenes (ambas estrategias se presentan en esta línea del Pacto por la Equidad).

Para aumentar la protección económica de la vejez se desarrollarán diversos tipos de incentivos de ahorro para la vejez. Con énfasis en los BEPs y para los adultos mayores se tiene previsto ampliar la cobertura de Colombia Mayor (Pacto por la equidad; línea H.

Dignidad y felicidad para todos los adultos mayores). Adicionalmente, se ampliará la plataforma de transferencias monetarias a los hogares pobres y vulnerables no incluidos actualmente en alguno de los programas anteriores (Pacto por la Equidad; línea L. Herramientas para una política social moderna y conectada a mercados).

d) Inclusión productiva 

Algunas de las estrategias de inclusión productiva planteadas en el Pacto por la Equidad; línea F. Trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusión productiva también contribuyen a disminuir la desigualdad en el corto plazo.

En particular, se ampliará la cobertura en protección y en seguridad social de los trabajadores, analizando la posibilidad de implementar un piso mínimo de protección social consistente en la afiliación a salud subsidiada, la vinculación a BEPs y el derecho a un seguro inclusivo para las personas que devengan menos de un SMMLV.

Así mismo, se desarrollarán políticas que permitan la formalización de los trabajadores con ingresos superiores a un SMMLV y se contemplará la suscripción de acuerdos de aseguramiento colectivo con asociaciones de productores para los trabajadores temporales u ocasionales del sector agropecuario.

Adicionalmente, se diseñará e implementará un modelo de servicios para la inclusión laboral de personas y grupos poblacionales con barreras para la empleabilidad, y se diseñarán rutas integrales para la inclusión productiva de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad.

Se crearán programas de emprendimiento y micro franquicias que generen encadenamientos inclusivos en municipios intermedios, ciudades y aglomeraciones; y para los municipios rurales y rurales dispersos, se crearán incentivos para la generación de encadenamientos productivos y el fortalecimiento de esquemas asociativos con vocación empresarial agropecuaria. Así mismo, se promoverá el acceso a esquemas de protección económica e inclusión laboral para aumentar los ingresos de los adultos mayores y su independencia económica.

5) Objetivo 5: Formalizar y regularizar la creación y el rediseño de subsidios sociales

a) Diseño y aplicación de un protocolo de subsidios sociales para su formulación, diseño, seguimiento y evaluación 

Con el fin de unificar los lineamientos para la creación y funcionamiento de los subsidios sociales que mejoren su calidad en términos de eficiencia y resultados frente a la población beneficiaria. Se propone la elaboración de un protocolo como herramienta que oriente y estandarice la formulación de los subsidios sociales existentes y en proceso de creación. Este protocolo también debe contener mecanismos para el seguimiento y evaluación de dichos subsidios. Debe iniciar por construir el inventario de subsidios sociales existentes.

Se propone que, como mínimo, los subsidios sociales contengan explícitamente, en actos administrativos o manuales operativos expedidos por la entidad operadora del subsidio. Los siguientes elementos, los cuales deben ser trabajados y reportados al DNP dentro del portafolio de programas sociales que se incluye en la estrategia relacionada con el Registro Social (línea L del Pacto por la Equidad):

  • Objetivo y evidencia existente para justificar la creación del subsidio;
  • población potencialmente beneficiaria y mecanismo de focalización (identificación, selección y asignación);
  • condiciones de entrada, permanencia y salida (se refiere a los requisitos para la asignación del subsidio, para la permanencia y para la terminación del beneficio);
  • temporalidad del subsidio;
  • mecanismo de evaluación; y
  • definición de un contrato social o acuerdo de corresponsabilidad, donde se informe al ciudadano las condiciones del subsidio, y los derechos y deberes al ser beneficiario.
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6) Objetivo 6: crear espacios de coordinación de política pública y formular estrategias afirmativas de reducción de pobreza en los territorios más rezagados

a) Que nadie se quede atrás: acciones diferenciadas para Chocó, La Guajira, Buenaventura y San Andrés 

El marco de la Mesa de Equidad, se definirá la estrategia de focalización y articulación de la oferta social del Gobierno nacional para Chocó, La Guajira, Buenaventura y San Andrés. Con el fin de garantizar la concurrencia eficiente de dicha oferta en términos de beneficiarios y sectores. En particular, para Chocó y La Guajira dicha coordinación hará énfasis en la estrategia de seguridad alimentaria y nutricional planteada en la línea D del Pacto por la Equidad.

En el marco de la mesa y de la Comisión Intersectorial del Chocó, se construirá una estrategia de articulación con la oferta territorial de este departamento, buscando un canal único de articulación nación-territorio. Finalmente, se definirán metas trazadoras específicas para estos dos departamentos, que se incluirán en el tablero de control de la Mesa de Equidad. Así mismo, esta estrategia estará articulada con el Plan Especial para el Desarrollo Integral del Distrito de Buenaventura.

A partir de los rediseños de programas sociales, con base en la implementación del Sisbén IV, se ampliará la cobertura de la Red Unidos, Familias en Acción y Jóvenes en Acción, en Chocó, La Guajira, Buenaventura y San Andrés. También se priorizarán intervenciones de infraestructura social y hábitat en estos territorios. Adicionalmente, se fortalecerá a las entidades territoriales en la política de seguridad alimentaria nacional. Se implementarán unidades productivas de autoconsumo y se pondrán a disposición herramientas para la inclusión productiva de la población en situación de pobreza extrema y vulnerabilidad, y de las víctimas del desplazamiento forzado por la violencia.

3. Metas

Reducción de la pobreza y la desigualdad - Indicadores

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  • 120 Esta estrategia hace parte de las recomendaciones del Consejo Nacional de Planeación.

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