Herramientas para una Política Social Moderna y Conectada a Mercados

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La política social en Colombia y sus herramientas no han evolucionado al ritmo del cambio social que ha experimentado el país en las últimas dos décadas.

Acelerar la disminución de la pobreza, llegar a la población excluida de la acción de la política social y permitir la consolidación de la clase media exige sistemas de información y herramientas de focalización, ejecución y supervisión transparentes, dinámicos y oportunos, con tecnologías digitales que ofrezcan más y mejor información.

Para cumplir este objetivo, esta línea presenta distintas herramientas y mecanismos. Para mejorar el diseño, la focalización, la ejecución y el seguimiento de la política social. Buscando hacer más eficiente e informada la actuación del Estado.

Las herramientas aquí planteadas buscan, por un lado, explotar el uso de datos masivos para lograr mediciones más acertadas que los instrumentos estadísticos convencionales y, por otro, tender puentes entre la política social. Los mercados y el sector privado. Abriendo la puerta al diseño de mecanismos alternativos de financiación y ejecución que le den atributos de eficiencia a la política social.

Al plantear iniciativas que comprendan la acción pública y privada, se debe contar con procesos y estructuras de supervisión y seguimiento rigurosos que verifiquen el impacto en los ciudadanos y la eficiencia frente a las intervenciones convencionales.

En este sentido, las herramientas transversales que propone la política social moderna facilitan la operación, potencian el impacto y dinamizan las políticas públicas. Adaptándose a la heterogeneidad regional del país y a los distintos retos que, en pobreza y vulnerabilidad, existen en el territorio.

1.Diagnóstico

Las políticas sociales van cambiando a partir de tres aspectos: (1) variables estructurales (económicas, demográficas y sociales); (2) variables políticas (sistemas políticos, coaliciones distributivas, grupos de poder); y (3) variables técnicas (capacidad administrativa, sistemas de información y modelos de gestión, entre otros) (Cecchini, Filgueira, Martínez & Rossel, 2015).

Esta línea se enfoca en el vector técnico de la política social y, en particular, en el uso de la información y el desarrollo de instrumentos ajustados a las dinámicas poblacionales y territoriales.

El país tiene retos importantes en esta materia, ya que tan solo el 34% de las entidades del gobierno afirma tener definidas las reglas sobre la propiedad para la compartición y uso de datos (DNP, 2018d).

Por ello, y por otros aspectos como limitaciones en la infraestructura física, el país no cuenta con instrumentos e información integrada que permitan una mejor coordinación institucional entre los distintos actores del Sistema de Protección Social para el diseño, focalización, ejecución y seguimiento de la política social. Generando asignación ineficiente del gasto social.

A continuación, se expondrán diversos ejemplos que ilustran el resultado de esta falta de integración y el potencial que existe al avanzar en esa vía.

a. Focalización

Existe amplia evidencia de los problemas de la estratificación como instrumento de focalización de los subsidios cruzados en servicios públicos domiciliarios (SPD). En la medida en que el estrato actualmente no clasifica adecuadamente los hogares de acuerdo con su nivel socioeconómico y se ha rezagado frente a la evolución de predios y viviendas. Como muestran Gallego, López, & Sepúlveda (2014) y Parra (2011), entre otros.

Por ello, la asignación de subsidios mediante este mecanismo presenta errores de inclusión significativos (desde el punto de vista del ingreso, pobreza o capacidad de pago de los hogares) que lleva a una focalización de recursos públicos inadecuada.

La tabla III-18 muestra la disparidad en el ingreso per cápita. A través de los estratos, y corrobora los retos del instrumento de estratificación para focalizar correctamente los subsidios a servicios públicos.

Distribución del ingreso per cápita por estrato (2016) 

Al respecto, algunos expertos han propuesto medidas alternativas a la estratificación para tener una focalización más efectiva en SPD. La primera es la información catastral, que tiene una alta correlación con las condiciones socioeconómicas de los hogares.

La segunda alternativa es a través de la comprobación previa de medios de vida de los hogares. Utilizando instrumentos para identificar la población elegible para recibir servicios subsidiados.

b. Interoperabilidad e integración de la información

De otra parte, es importante tener en cuenta la gran variedad y volumen de información que se genera día a día y que puede ser utilizada para fortalecer el accionar del Estado.

En el mundo, el crecimiento de datos pasó de 1,2 billones de gigabytes, en 2010, a 16,1 billones, en 2016; y se espera que, para 2025, esta cifra se multiplique diez veces. Es decir, que sean creados 161 billones de gigabytes (DNP, 2018d), por lo que aumentará la disponibilidad de datos para complementar la focalización. El diseño, el seguimiento y la evaluación de política pública.

De ahí la importancia del intercambio de información y de big data, para un uso efectivo de estos datos. Buscando la reducción de costos y tiempo, y el desarrollo de nuevas metodologías que faciliten la toma de decisiones de forma segur a e inteligente.

Un primer paso hacia el aumento en el uso de los datos consiste en el intercambio de información. Lo cual demanda no solo la incorporación de tecnología. Sino también la generación de un entorno colaborativo entre las instituciones. Con miras a desarrollar un Estado más eficiente que coordine su atención frente a las necesidades de los ciudadanos para mejorar su calidad de vida.

Específicamente en la política social, un avance al respecto está en el CONPES 3877, que plantea la interoperabilidad de información entre la demanda y la oferta de programas sociales a partir del Sisbén IV.

La interoperabilidad de bases de datos que lleve a la utilización de registros únicos

Es un instrumento fundamental para el Estado, con el fin de contar con información completa para mejorar la coordinación del Sistema de Protección Social, evaluar la política social y realizar análisis comparativos entre grupos de población y mecanismos de focalización121.

Como ejemplo puntual, el DPS desarrolló una plataforma que unifica los beneficiarios que ha tenido el sector de inclusión social y los beneficios que estos han recibido.

Como resultado de este ejercicio, se identificaron personas únicas atendidas por más de un beneficio similar. Es el caso del programa de seguridad alimentaria RESA y Familias en su Tierra, que ofrecen acompañamiento técnico en producción de alimentos (gráfica III-31).

Cantidad de subsidios del sector de inclusión y reconciliación recibidos por persona

En cuanto a los beneficiarios de la política social, el Estado no cuenta con una plataforma centralizada de potenciales beneficiarios que le permita implementar respuestas rápidas frente a riesgos y choques externos, como transferencias monetarias no condicionadas.

Las plataformas existentes para las transferencias que pueden llegar a ser mecanismos para esto. No incluyen hogares que, por sus características, podrían ser sujeto de estas transferencias. Como hogares no pobres, pero en riesgo de choques económicos, y hogares pobres y vulnerables en los que no hay hijos menores de edad123.

c. Focalización geográfica

Actualmente, no existen mecanismos que permitan un análisis geográfico detallado que articule las necesidades de la población con la oferta social.

Esto plantea un reto importante en términos de integración de fuentes de información para fortalecer los instrumentos de focalización para escalas geográficas pequeñas y para la incorporación de variables espaciales en evaluaciones de política pública.

Por ejemplo, al integrar la información del Sisbén con la infraestructura educativa. Se pueden analizar las necesidades que se puedan presentar en términos de acceso e, incluso, en materia de transporte escolar.

El mapa III-1 muestra este análisis geográfico para uno de los colegios que se encuentran en el municipio de Funes (Nariño). En donde el 10% de los niños no asiste al colegio y, de estos, cerca del 60% se encuentra a más de 10 km del colegio. Esta se convierte en información útil para el diseño de política pública.

Infraestructura educativa frente a asistencia escolar

Un ejemplo específico de una política que requiere de análisis espaciales para evaluar su impacto en inclusión social son los sistemas de transporte público urbano. Como lo muestra el BID. La falta de acceso a un transporte asequible y eficiente genera exclusión social, dificultando el acceso a oportunidades de empleo, servicios y mercados (Office of Evaluation and Oversight OVE, 2016).

d. Ejecución y seguimiento de la política social

En términos de la prestación de servicios, no existen mecanismos estandarizados para identificar problemas en la entrega y en la calidad de las intervenciones sociales ejecutadas por operadores privados. Así como para identificar posibles prácticas no competitivas.

Esto genera problemas como el evidenciado por la CGR en su evaluación del Programa de Alimentación Escolar. En donde resalta que la ausencia de un mecanismo de evaluación o tablero de control para el seguimiento frente a las contribuciones esperadas de cada actor y los riesgos asociados, permitieron que se generaran problemas operacionales y regulatorios que incidieron negativamente en la eficiencia del programa. Debido al aumento de precios que se desencadenó (Contraloría General de la República, 2016).

Un ejemplo de una iniciativa similar a este mecanismo

Fue el Registro de Operadores Sociales implementado por la Red Juntos, en el año 2008, que estableció las condiciones y demás requisitos que debían cumplir organizaciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras interesadas. Para ejecutar el componente de acompañamiento familiar y comunitario. Así como otras actividades de carácter territorial en las diferentes microrregiones del país. Esta herramienta brindó flexibilidad en la ejecución de la estrategia y facilitó su escalamiento a nivel nacional. Al contar con la información de los proponentes que demostraron el cumplimiento de las condiciones para la implementación de la estrategia.

Finalmente, otra de las apuestas de la política social moderna consiste en fortalecer la  acción público-privada para generar mayores impactos y oportunidades en la entrega de los servicios124.

Este mecanismo ha permitido al Estado ahorrar 6,8 billones de pesos mediante la asignación eficiente de riesgos en 43 proyectos APP aprobados en 5 sectores diferentes (DNP, 2018e).

Para lograrlo, fue necesario llevar a cabo un proceso de más de 2 años, generando pérdida de oportunidad en la implementación de la prestación de servicios mediante este esquema.

Otro de los mecanismos de financiación innovadores para programas sociales son los mecanismos de pago por resultados. Los cuales condicionan el pago al impacto que los programas logran. Con resultados medibles, flexibilidad en la ejecución y operadores de alto rendimiento.

Colombia se convirtió en el primer país en desarrollo en utilizar este instrumento. Pero este mecanismo continúa sin implementarse de forma generalizada.

2. Objetivos y estrategias

a. Objetivos

Con el objetivo de responder a la dinámica del cambio social, las herramientas aquí planteadas buscan aumentar la eficiencia del gasto social de distintas maneras:

1) implementar la interoperabilidad de bases de datos bajo los estándares y lineamientos que defina el MinTIC y el uso de mecanismos alternativos de focalización y el fomento del uso de la información para la toma de decisiones de política pública;

2) ampliar las plataformas de transferencias monetarias a toda la población pobre y vulnerable como mecanismo de reducción de la desigualdad en el corto plazo; y

3) construir evidencia sobre el uso de mecanismos alternativos de financiación y ejecución que le den atributos de eficiencia a la política social y permitan avanzar. En el diseño de procesos y estructuras de supervisión y seguimiento rigurosos que verifiquen el impacto en los ciudadanos y la eficiencia frente a las intervenciones convencionales.

b. Estrategias

1) Objetivo 1: Diseño y gestión de datos para la equidad: Información para el diseño, asignación y seguimiento de la oferta social.

a) Diseñar e implementar el Registro Social (RS) 

Este registro integraría información de oferta (de las entidades que proveen programas o subsidios) y demanda (caracterización socioeconómica del Sisbén IV) de oferta social. Mediante la interoperabilidad de bases de datos públicas y privadas.

Para esto, se requiere que el DNP, en conjunto con MinTIC. Bajo los estándares y lineamientos que defina este. Y en el marco de los Servicios Ciudadanos Digitales:

  • Construyan la justificación normativa que facilite el intercambio, disponibilidad y uso de información para las entidades que hagan parte del RS.
  • Evalúen las necesidades y dispongan de la infraestructura tecnológica que se requiera para la implementación de este esquema de intercambio y su operación.
  • Apoyen técnicamente las entidades en el ajuste de su infraestructura tecnológica, para permitir el intercambio con el RS.
  • Para la construcción del portafolio de programas, el DNP deberá evaluar los mecanismos de mapeo de oferta existentes en el Gobierno nacional y territorial. Para unificar y consolidar esta información. En particular, el DNP y el DPS definirán un mecanismo para el mapeo y la consolidación de los registros administrativos de la oferta social territorial.
b) Diseñar un sistema de focalización geográfica 

El DNP, a partir de la georreferenciación que suministrará el Sisbén IV, el cálculo del IPMSisbén municipal y otras fuentes como las encuestas del DANE y la información del IGAC,

desarrollará mapas de pobreza a distintas escalas geográficas, incluida la escala intraurbana.

Los mapas servirán como insumo para la refocalización de los programas para la reducción de la pobreza y permitirán orientar intervenciones como el programa Mejoramiento de Vivienda y Barrios (planteado en la línea E del Pacto por la Equidad) y la ubicación de infraestructura social, entre otras.

El DNP al ser el líder de la política de big data en el país, impulsará, a través de asistencia técnica, la gestión, uso y aprovechamiento de la información para la focalización y asignación del gasto social, con base en las regulaciones que emita el DANE para el aprovechamiento estadístico de big data.

El DNP y el DANE convocarán una misión de expertos que evalúe el instrumento de estratificación socioeconómica como mecanismo de focalización de servicios públicos domiciliarios. De ser necesario, esta misión diseñará una propuesta alternativa que lo sustituya, junto con la propuesta de ajustes normativos y el diseño de transición hacia el nuevo instrumento de focalización.

c) Diseñar e implementar un mecanismo de focalización para la política pública de agricultura familiar 

De acuerdo con la línea E del Pacto por el Emprendimiento, DNP y MinAgricultura construirán mapas de focalización dirigidos a desarrollar la política pública de agricultura familiar, como asistencia técnica, entre otros aspectos.

Adicionalmente, en el marco del Registro Social se buscará la interoperabilidad con el Registro Único de Usuarios de Asistencia Técnica Directa Rural (RUAT) y el Registro Nacional de Agricultores Familiares, una vez éste último esté en operación.

Esto va en línea con las recomendaciones de la Misión para la Transformación del Campo (DNP, 2014b)..

d) Diseñar e implementar el Observatorio de Inclusión Social y Productiva de Personas con Discapacidad 

El DNP y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República diseñarán, en el marco del Registro Social, un módulo de focalización para el Observatorio de Discapacidad que permita definir objetivos prioritarios en inclusión social y productiva, y metas sectoriales para las personas con discapacidad; así como hacer análisis y focalización a nivel individual y geográfico.

En particular, se empleará la plataforma interoperable, propuesta en el Registro Social, para diseñar el componente de focalización del Observatorio, inicialmente con los siguientes registros: Sisbén, Registro de Discapacidad de MinSalud, las bases de beneficiarios de Familias en Acción y Jóvenes en Acción, el RUV, la PILA, el SIMAT de MinEducación y los registros de la Red de Servicio Público de Empleo.

Adicionalmente, se utilizará la información que sobre discapacidad recogen las encuestas de hogares del DANE. La institucionalidad de dicho observatorio está definida en el Pacto por la Inclusión de Todas las Personas con Discapacidad, teniendo en cuenta los lineamientos del documento CONPES 166.

e) Diseñar e implementar un sistema de seguimiento a la juventud 

El Departamento Nacional de Planeación, con apoyo del Ministerio del Trabajo, Ministerio de Educación, el ICBF y Colombia Joven, diseñarán e implementarán un Sistema de Seguimiento a la Juventud, que tendrá como propósito identificar las trayectorias educativas, laborales y servicios de bienestar familiar a los que acceden los jóvenes, mediante la articulación de registros administrativos de diferentes instituciones que conduzcan a la construcción de una política pública cada vez más pertinente para los jóvenes.

f) Diseñar de herramientas para los impactos económicos y sociales de la economía del cuidado 

El DNP construirá un modelo de equilibrio general computable que permita medir el impacto del sector del cuidado en la economía, sobre la producción, recaudación de impuestos, niveles de empleo y equidad.

(Lea También: Familias con Futuro para Todos)

2) Objetivo 2: Mecanismos y plataforma de transferencias monetarias para disminuir la desigualdad en el corto plazo.

a) Ampliar la plataforma de transferencias monetarias a hogares pobres que estén por fuera de los programas actuales de transferencias monetarias condicionadas 

A través de esta propuesta, se busca avanzar hacia un mecanismo unificado de transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas que se haga por medios electrónicos y permita mayor formalidad y mayor seguimiento a los pagos.

Dicha plataforma será una herramienta genérica para transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas, cada una de las cuales deberá definir explícitamente, como mínimo, los siguientes elementos: población objetivo, mecanismo de focalización, selección y asignación, condiciones de permanencia y de salida, y temporalidad del programa.

El DNP, MinHacienda y el DPS dimensionarán el ajuste para aumentar la bancarización de los hogares en las plataformas ya existentes y aumentar la cobertura hacia hogares no incluidos hoy (población en condiciones de pobreza y vulnerabilidad que por, distintos motivos, no hagan ya parte de las plataformas existentes), con base en encuestas de hogares y de la población identificada por los programas sociales actuales..

b) Rediseño de los programas de transferencias monetarias condicionadas 

Como expone la línea K del Pacto por la Equidad, se rediseñarán y refocalizarán los programas de transferencias monetarias condicionadas (Familias en Acción y Jóvenes en Acción).

Esto permitirá que las transferencias lleguen a la población más necesitada y contribuyan a disminuir la desigualdad de ingresos en el corto plazo.

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3) Objetivo 3: Implementación de política social conectada a mercados

a) Garantizar la evidencia para determinar la escalabilidad de los mecanismos de gestión y pagos por resultados como mecanismos de provisión de servicios sociales. 
  • El Gobierno nacional deberá evaluar el impacto y costo-efectividad del Bono de Impacto Social de empleabilidad implementado por DPS. Deberán quedar claros los ajustes en diseño necesarios para generar mayor impacto y una eventual escalabilidad del instrumento, como la flexibilización del ciclo presupuestal, y cómo se distribuyen los costos y beneficios entre los actores involucrados. A partir de esta evaluación, el DPS estructurará un piloto en grandes ciudades que permitirá analizar su escalabilidad.
  • El DNP, el DPS y MinHacienda, evaluarán la creación del fondo de pagos por resultados como instrumento que facilita la implementación de mecanismos con este objetivo.
b) Ampliación de la implementación de APP para la provisión de infraestructura social. 

Partiendo de la experiencia lograda en la primera fase de implementación del mecanismo de APP para la construcción de infraestructura educativa, MinEducación definirá una estrategia de articulación para la promoción de esta figura en otras Entidades Territoriales Certificadas en Educación, que cuenten con un déficit de infraestructura oficial, así como con disponibilidad de predios para su desarrollo.

En consecuencia, con el fin de potenciar el uso de este esquema, el DNP podrá apoyar las posibles necesidades de nuevas estructuraciones de proyectos para la construcción de infraestructura educativa oficial.

Así mismo, en salud, se promoverán los esquemas de asociación público-privada relacionados con infraestructura y dotación integral en salud.

c) Estimular la competencia en el mercado de operadores sociales con mecanismos de supervisión inteligente y el diseño de mejores formas de contratación. 

Como respuesta a la ausencia de mecanismos de monitoreo y seguimiento de operadores que ejecutan la política social, el DNP, en conjunto con Colombia Compra Eficiente y el DPS, como cabeza del sector de inclusión social y reconciliación, tomarán las siguientes acciones:

  • El DNP, los sectores y Colombia Compra Eficiente deberán diseñar un registro de proponentes que permita profundizar y estandarizar la información de operadores sociales y hacer seguimiento a los procesos contractuales de cada uno.
  • Colombia Compra Eficiente deberá implementar el registro y asegurar que se cuente con la información suficiente para el cálculo de las métricas e indicadores de desempeño, así como proponer los ajustes normativos necesarios para que dicha información se pueda utilizar como criterio en la asignación de contratos.
  • El DNP y los sectores diseñarán métricas e indicadores que reflejen los costos unitarios y la calidad del servicio prestado.
  • El DNP y los sectores que ejecuten política social diseñarán instrumentos e indicadores que permitan hacer supervisión inteligente a las cadenas de valor de los operadores sociales. En particular, el DNP liderará un piloto de diseño de instrumentos e indicadores de supervisión inteligente en un programa de reducción de pobreza por definir.

3. Metas

Política social - Indicadores de producto

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  • 121 Casos como el Cadastro Único, de Brasil, y el Sistema Integrado de Información Social (SIIS), de Chile. Son ejemplos del uso de la tecnología para integrar, gestionar y ejecutar políticas de protección social.

  • 122 Más Familias en Acción, RESA, Registro Único de Víctimas, Red Unidos, Mujeres Ahorradoras, Familias en su Tierra y Capitalización Empresarial.

  • 123 Países como Chile o Nicaragua emplean mecanismos de transferencias monetarias no condicionadas para dar respuestas rápidas a los hogares afectados por catástrofes naturales. Por otra parte, países como Perú emplean mecanismos de transferencia similares con fines redistributivos, lo cual evidencia la versatilidad de este tipo de instrumentos

  • 124 Un ejemplo de lo anterior son los cuasi-mercados que plantea Le Grand (1991), donde el Estado deja de ser tanto el financiador como el proveedor de servicios. Para convertirse principalmente en un financiador, comprando servicios de una variedad de proveedores privados, voluntarios y públicos, todos operando en competencia unos con otros.

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