La Tercera Postulación al Cargo de Presidente

Su impacto En la campaña política y en el proceso electoral

Dado que una segunda reelección implica que quien ha ejercido la presidenciaen dos ocasiones presente su tercera aspiración para el mismocargo, la incidencia de la nueva postulación en las campañas políticas yen el proceso electoral desencadenado a propósito de las elecciones presidencialesse puede examinar a partir de dos perspectivas, a saber: desdela perspectiva de los candidatos que se presentan al debate electoral ydesde la perspectiva del electorado llamado a escoger entre varias opcionesavaladas por partidos o movimientos políticos.

La tercera postulación y los candidatos presidenciales

Desde el punto de vista de los candidatos a la presidencia de la República,la cuestión involucra el acceso de los partidos o movimientos de los quereciben apoyo a la posibilidad de postularlos y el respeto de las garantíasque cada uno de los aspirantes tenga, antes de las elecciones y durantetodo el proceso electoral, para darse a conocer y difundir adecuadamentelas ideas que sustentan su aspiración.

En principio, cabe aseverar que la postulación de un Presidente parauna segunda reelección no impide que los candidatos de otros partidoso movimientos políticos puedan presentarse a la justa electoral, pero elacceso de los aspirantes que se materializa mediante la inscripción de lacandidatura, con todo y su innegable importancia, está lejos de agotarla totalidad de las garantías que cobran singular relevancia después dela inscripción, habida cuenta de que la presencia de varios candidatos leconfiere al proceso electoral un carácter de competición que, en cuanto tal, se debe desarrollar con sujeción a condiciones y reglas que le imprimantransparencia y objetividad al debate.

Algunos de los intervinientes argumentan que la Ley 1354 de 2009propone un referendo de carácter singular y particular, es decir, que setrata de una reforma constitucional con nombre propio dirigida a permitirque el actual Presidente sea reelegido de manera inmediata y por segundavez. Además, alegan que esta ley vulnera la igualdad en las contiendaselectorales, pues el actual Presidente goza de una posición privilegiadafrente a los restantes candidatos y adicionalmente no existe un marconormativo aplicable para una segunda reelección presidencial, pues la Ley996 de 2005 fue concebida para un contexto fáctico distinto.

Aunque son dos acusaciones distintas, en realidad ambas giran en tornoa la supuesta trasgresión del principio de igualdad, pues la generalidad enlas reformas constitucionales que se echa de menos hace referencia a unafaceta específica del principio de igualdad: la igualdad de trato, que eneste caso sería vulnerada por una reforma constitucional singular. El otroreclamo guarda relación con la idea de que se debe asegurar la igualdadpara participar en la contienda electoral de los candidatos a la Presidenciade la República, que en el caso concreto resulta amenazada por la figuradel candidato-Presidente y por la ausencia de un marco normativo queregule esta especial situación cuando se trata de una segunda reeleccióninmediata.

Sobre el principio de igualdad como un elemento esencial de la Constituciónde 1991 no es preciso detenerse en demasía. Como ha reconocidoampliamente la jurisprudencia de esta Corporación, la igualdad cumple untriple papel en nuestro ordenamiento constitucional, por tratarse simultáneamentede un valor, de un principio y de un derecho fundamental. Estemúltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferentedensidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamientojurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establecela igualdad entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional,mientras que, por otra parte, el artículo 13 de la Carta ha sidoconsiderado como la fuente del principio fundamental de igualdad y delderecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatosde igualdad dispersos en el texto constitucional, que en su caso actúancomo normas especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitosdefinidos por el constituyente.161

Otro aspecto de la igualdad que debe ser señalado es que carece decontenido material específico, es decir, a diferencia de otros principiosconstitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbitoconcreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado carente de justificación. De la ausenciade un contenido material específico se desprende la característica másimportante de la igualdad: su carácter relacional.

En efecto, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional colombiana,la igualdad normativa presupone necesariamente una comparaciónentre dos o más regímenes jurídicos que actúan como términos decomparación; por regla general un régimen jurídico no es discriminatorioconsiderado de manera aislada, sino en relación con otro régimen jurídico.Adicionalmente, por lo general la comparación no tiene lugar respectode todos los elementos que hacen parte de la regulación jurídica de unadeterminada situación sino únicamente respecto de aquellos aspectosque son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la diferenciación.162Ello supone, por lo tanto, que la igualdad también constituye un conceptorelativo, dos regímenes jurídicos no son iguales o diferentes entre si entodos sus aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados parala equiparación.

Dicho carácter relacional es uno de los factores que explica la omnipresenciadel principio de igualdad, pues hace posible que sea invocadofrente a cualquier actuación de los poderes públicos con independenciadel ámbito material sobre el cual se proyecte. Empero, la ausencia de uncontenido material específico del principio de igualdad no significa que setrate de un precepto constitucional vacío, por el contrario, precisamentesu carácter relacional implica una plurinormatividad que debe ser objetode precisión conceptual. De ahí que a partir de la famosa formulaciónaristotélica de “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”, ladoctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar el alcance delprincipio general de igualdad -al menos en su acepción de igualdad detrato- del cual se desprenden dos normas que vinculan a los poderespúblicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obligaa dar idéntico trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que noexistan razones suficientes para otorgarles un trato diferente y, del mismomodo, el principio de igualdad también comprende un mandato detratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciarentre situaciones diferentes. Sin embargo, este segundo contenido no tieneun carácter tan estricto como el primero, sobre todo cuando va dirigidoal Legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuraciónnormativa, éste no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidadde regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, pues se admiteque, con el objeto de simplificar las relaciones sociales, ordene de manerasimilar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razónsuficiente que imponga la diferenciación.

Esos dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a suvez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de tratoidéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas,(ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyassituaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudesy diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferenciasy, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que seencuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa,pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.Estos cuatro contenidos tienen sustento en el artículo 13 constitucional,pues mientras el inciso primero del citado precepto señala la igualdad deprotección, de trato y en el goce de derechos, libertades y oportunidades,al igual que la prohibición de discriminación; los incisos segundo y tercerocontienen mandatos específicos de trato diferenciado a favor de ciertosgrupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.

De los diversos contenidos del principio general de igualdad, surge, asu vez, el derecho general de igualdad, cuya titularidad radica en todosaquellos que son objeto de un trato diferenciado injustificado o de un tratoigual a pesar de encontrarse en un supuesto fáctico especial que impone untrato diferente. Se trata, entonces de un derecho fundamental que protegea sus titulares frente a los comportamientos discriminatorios o igualadoresde los poderes públicos, que permite exigir no sólo no verse afectadospor tratos diferentes que carecen de justificación, sino también, en ciertoscasos, reclamar contra tratos igualitarios que no tengan en cuenta, porejemplo, especiales mandatos de protección de origen constitucional.

Ahora bien, la exigencia de la universalidad o generalidad de las leyeses una de las manifestaciones del principio de igualdad en la producciónnormativa, pues corresponde a la exigencia de que el Legislador debetratar de manera igual a un conjunto de sujetos destinatarios de una regulaciónespecífica y esta finalidad se cumple mediante la expedición dedisposiciones de carácter general, impersonal y abstracto, característicasque, ordinariamente, se asocian con el concepto de ley en la mayoría delos ordenamientos jurídicos. Es decir, la generalidad y universalidad de lasleyes son una garantía implícita del principio de igualdad en la modalidadde igualdad de trato.

Así lo ha reconocido de manera reiterada esta Corporación:

“La ley, que por regla general se aplica a situaciones futurascontempladas en abstracto por el legislador, no se expide con lafinalidad de someter bajo sus preceptos a personas concretas,predeterminadas e individualizadas. Sus reglas son en principioimpersonales y los supuestos fácticos a los que por vía abstractaella se refiere para señaladas consecuencias jurídicas se definenobjetivamente, de tal modo que su enunciación, salvo por motivosexcepcionales y justificados de interés general, no puede estardirigida a regular exclusivamente el comportamiento de un soloindividuo o grupo, ni para preferirlo, mejorando su condiciónrespecto de los demás o concediéndole ventajas que a otros ensus mismas circunstancias no se conceden, ni para perjudicarlo,haciendo más difícil o gravosa su situación, comparada con lade la mayoría. En otras palabras, no son admisibles por reglageneral las leyes con nombre propio, cuyos efectos recaigan únicamente en alguno o algunos miembros de la comunidad,individualizándolos.” (negrillas añadidas).163

Desde esta perspectiva las leyes de contenido singular o leyes de casoúnico siempre han suscitado recelos sobre su constitucionalidad, precisamentepor apartarse de la exigencia de generalidad de la ley y por sersospechosas de vulnerar el principio de igualdad. Al respecto ha señaladoesta Corporación:

En ese orden de ideas, una ley no fundada con claridad en el biencomún ni en la prevalencia del interés colectivo, por medio de la cual seimponga una obligación exclusiva a una persona, midiendo sólo para ellala previsión de los hechos sobre los cuales recaen sus disposiciones, noes compatible con la igualdad, ni realiza la equidad, y, por tanto, vulnerala Constitución, especialmente el Preámbulo y los artículos 1,2,5, 13, 123inciso 2-, 133 y 136 -numeral 5-.

Así, por haberse preconcebido bajo un designio odioso, no realiza elorden justo e igualitario que preconiza la Constitución Política; no desarrollalos postulados del Estado Social de Derecho; no respeta la dignidadhumana; desvirtúa el concepto de interés general y desconoce los finesesenciales del Estado, particularmente el de garantizar a todos el ejerciciode los derechos que el orden constitucional consagra.

Este mismo razonamiento ha sido aplicado tratándose de reformasconstitucionales que van a ser sometidas a votación popular medianteuna ley de convocatoria a un referendo constitucional. En esta materia elprecedente más claro lo sienta la sentencia C-551 de 2003, en la cual se declararon inexequibles algunas de las preguntas contenidas en la Ley 756de 2003 por tener un contenido plebiscitario, pero también por vulnerarel mandato de generalidad y de uniformidad que debe tener una reformaconstitucional.164 Sobre la generalidad de las reformas a la Constituciónsostuvo puntualmente esta Corporación:

La aspiración de un régimen de este tipo [un Estado de Derecho] esinstaurar un gobierno de leyes, y no de personas, a fin de proscribir laarbitrariedad. Esto supone que la sociedad y los gobernantes se sometena reglas adoptadas por procedimientos democráticos. Ahora bien, es dela esencia de una regla o de una norma tener una pretensión mínima deuniversalidad, esto es, debe tratarse de que una regulación expedida pararegular un conjunto de situaciones que son iguales en sus aspectos relevantes.Esto obviamente no excluye la existencia de normas y reglas de muy poca generalidad, y que regulan entonces situaciones concretas y precisas.Sin embargo, para tener la naturaleza de regla, ella debe pretender regularde la misma manera todas esas situaciones concretas y precisas, esto es,debe ser universal pues se aplica a todos los casos iguales. Una regla nopuede ser entonces puramente ad-hoc, esto es, no puede ser una regulaciónadoptada exclusivamente para ser aplicada a unos sujetos determinadosy concretos. En tal caso, es una decisión puramente singular”

En el caso que en esta oportunidad ocupa a la Corte Constitucionalexisten diversos indicios que permiten concluir que la Ley 1354 de 2009se aprobó con la finalidad específica de permitir al actual Presidente dela República aspirar a un tercer mandato consecutivo, a pesar de que lapregunta que se iba a someter a votación popular versara sobre una hipótesisgeneral y abstracta.165

A esta conclusión se arriba a partir de las siguientes premisas:

a. El texto de la reforma constitucional propuesto por medio de la iniciativapopular fue modificado para que el actual Presidente pudiere sercandidato. Como se detalló en la Sección 4.4.2 de esta providencia, duranteel tercer debate del proyecto en la Comisión Primera Constitucional Permanentedel Senado de la República se cambió la expresión “haya ejercido”,que excluía al Presidente en ejercicio como candidato en el año 2010, por“haya sido elegido”, que sí permitía dicha posibilidad. Por lo tanto, la voluntaddel Congreso de reformar la Constitución con miras a una persona enparticular está explícita en el cambio introducido al texto del proyecto deltexto original de la iniciativa ciudadana y aprobado en primer y segundodebate. Como destacan algunos intervinientes, en la actualidad sólo viveuna de las personas que ha sido elegida por dos períodos a la Presidencia dela República en la historia de Colombia y, adicionalmente, se encuentra enejercicio de dicho cargo, de manera que sería beneficiario singular de estamodificación. Esta impresión resulta confirmada por la postura esgrimidapor el Secretario Jurídico de la Presidencia en la intervención presentadaen el presente proceso -en el sentido de que la modificación introducidaes una mera aclaración sobre los alcances temporales de la reforma parapermitir la participación del actual Presidente de la República- que, en definitiva,apunta a que la Ley 1354 de 2009 es una norma singular, es decir,elaborada para un único caso: el del Presidente de la República elegidopara los períodos 2002-2006 y 2006-2010, pues sólo él podría aspirar auna segunda reelección para el período 2010-2014.

b. Esta intención de modificar el texto de la pregunta contenida en lainiciativa normativa ciudadana para favorecer a un candidato en particularresulta manifiesta en el Informe de ponencia para primer debate enla Comisión Primera del Senado, presentado por los senadores EduardoEnríquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, JoséDarío Salazar y Jorge Visbal, el cual consigna textualmente:

“ … Del proyecto de reforma surgen varias ideas que seguramentese debatirán en el trámite correspondiente, alrededor del textoy de la deontología del mismo.

En el año 2010 podrían aspirar a ser reelegidos todos losexpresidentes que hubiesen ejercido el cargo por un períodoconstitucional, menos el Presidente Álvaro Uribe Vélez, porquesu segundo período terminará el 7 de agosto del 2010, Y laselecciones presidenciales deben realizarse antes, en el mes demayo del mismo año.

Es decir, para entonces el actual Presidente no habrá terminadoel segundo período y de acuerdo con el artículo actual, nadiepuede ser elegido para ocupar la presidencia por más de dosperíodos. En esa perspectiva, el proyecto de reforma pareceríatener una tendencia antiuribista, pues el único excluido seríaprecisamente el Presidente Uribe Vélez, por no poder ser elegidopor más de dos períodos y tampoco poder ejercer otro sin haberterminado el segundo.

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