La Tercera Postulación al Cargo de Presidente

Su impacto En la campaña política y en el proceso electoral

Dado que una segunda reelección implica que quien ha ejercido la presidenciaen dos ocasiones presente su tercera aspiración para el mismocargo, la incidencia de la nueva postulación en las campañas políticas yen el proceso electoral desencadenado a propósito de las elecciones presidencialesse puede examinar a partir de dos perspectivas, a saber: desdela perspectiva de los candidatos que se presentan al debate electoral ydesde la perspectiva del electorado llamado a escoger entre varias opcionesavaladas por partidos o movimientos políticos.

La tercera postulación y los candidatos presidenciales

Desde el punto de vista de los candidatos a la presidencia de la República,la cuestión involucra el acceso de los partidos o movimientos de los quereciben apoyo a la posibilidad de postularlos y el respeto de las garantíasque cada uno de los aspirantes tenga, antes de las elecciones y durantetodo el proceso electoral, para darse a conocer y difundir adecuadamentelas ideas que sustentan su aspiración.

En principio, cabe aseverar que la postulación de un Presidente parauna segunda reelección no impide que los candidatos de otros partidoso movimientos políticos puedan presentarse a la justa electoral, pero elacceso de los aspirantes que se materializa mediante la inscripción de lacandidatura, con todo y su innegable importancia, está lejos de agotarla totalidad de las garantías que cobran singular relevancia después dela inscripción, habida cuenta de que la presencia de varios candidatos leconfiere al proceso electoral un carácter de competición que, en cuanto tal, se debe desarrollar con sujeción a condiciones y reglas que le imprimantransparencia y objetividad al debate.

Algunos de los intervinientes argumentan que la Ley 1354 de 2009propone un referendo de carácter singular y particular, es decir, que setrata de una reforma constitucional con nombre propio dirigida a permitirque el actual Presidente sea reelegido de manera inmediata y por segundavez. Además, alegan que esta ley vulnera la igualdad en las contiendaselectorales, pues el actual Presidente goza de una posición privilegiadafrente a los restantes candidatos y adicionalmente no existe un marconormativo aplicable para una segunda reelección presidencial, pues la Ley996 de 2005 fue concebida para un contexto fáctico distinto.

Aunque son dos acusaciones distintas, en realidad ambas giran en tornoa la supuesta trasgresión del principio de igualdad, pues la generalidad enlas reformas constitucionales que se echa de menos hace referencia a unafaceta específica del principio de igualdad: la igualdad de trato, que eneste caso sería vulnerada por una reforma constitucional singular. El otroreclamo guarda relación con la idea de que se debe asegurar la igualdadpara participar en la contienda electoral de los candidatos a la Presidenciade la República, que en el caso concreto resulta amenazada por la figuradel candidato-Presidente y por la ausencia de un marco normativo queregule esta especial situación cuando se trata de una segunda reeleccióninmediata.

Sobre el principio de igualdad como un elemento esencial de la Constituciónde 1991 no es preciso detenerse en demasía. Como ha reconocidoampliamente la jurisprudencia de esta Corporación, la igualdad cumple untriple papel en nuestro ordenamiento constitucional, por tratarse simultáneamentede un valor, de un principio y de un derecho fundamental. Estemúltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferentedensidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamientojurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establecela igualdad entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional,mientras que, por otra parte, el artículo 13 de la Carta ha sidoconsiderado como la fuente del principio fundamental de igualdad y delderecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatosde igualdad dispersos en el texto constitucional, que en su caso actúancomo normas especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitosdefinidos por el constituyente.161

Otro aspecto de la igualdad que debe ser señalado es que carece decontenido material específico, es decir, a diferencia de otros principiosconstitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbitoconcreto de la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier trato diferenciado carente de justificación. De la ausenciade un contenido material específico se desprende la característica másimportante de la igualdad: su carácter relacional.

En efecto, como ha reconocido la jurisprudencia constitucional colombiana,la igualdad normativa presupone necesariamente una comparaciónentre dos o más regímenes jurídicos que actúan como términos decomparación; por regla general un régimen jurídico no es discriminatorioconsiderado de manera aislada, sino en relación con otro régimen jurídico.Adicionalmente, por lo general la comparación no tiene lugar respectode todos los elementos que hacen parte de la regulación jurídica de unadeterminada situación sino únicamente respecto de aquellos aspectosque son relevantes teniendo en cuenta la finalidad de la diferenciación.162Ello supone, por lo tanto, que la igualdad también constituye un conceptorelativo, dos regímenes jurídicos no son iguales o diferentes entre si entodos sus aspectos, sino respecto del o de los criterios empleados parala equiparación.

Dicho carácter relacional es uno de los factores que explica la omnipresenciadel principio de igualdad, pues hace posible que sea invocadofrente a cualquier actuación de los poderes públicos con independenciadel ámbito material sobre el cual se proyecte. Empero, la ausencia de uncontenido material específico del principio de igualdad no significa que setrate de un precepto constitucional vacío, por el contrario, precisamentesu carácter relacional implica una plurinormatividad que debe ser objetode precisión conceptual. De ahí que a partir de la famosa formulaciónaristotélica de “tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales”, ladoctrina y la jurisprudencia se han esforzado en precisar el alcance delprincipio general de igualdad -al menos en su acepción de igualdad detrato- del cual se desprenden dos normas que vinculan a los poderespúblicos: por una parte un mandamiento de tratamiento igual que obligaa dar idéntico trato a supuestos de hecho equivalentes, siempre que noexistan razones suficientes para otorgarles un trato diferente y, del mismomodo, el principio de igualdad también comprende un mandato detratamiento desigual que obliga a las autoridades públicas a diferenciarentre situaciones diferentes. Sin embargo, este segundo contenido no tieneun carácter tan estricto como el primero, sobre todo cuando va dirigidoal Legislador, pues en virtud de su reconocida libertad de configuraciónnormativa, éste no se encuentra obligado a la creación de una multiplicidadde regímenes jurídicos atendiendo todas las diferencias, pues se admiteque, con el objeto de simplificar las relaciones sociales, ordene de manerasimilar situaciones de hecho diferentes siempre que no exista una razónsuficiente que imponga la diferenciación.

Esos dos contenidos iniciales del principio de igualdad pueden a suvez ser descompuestos en cuatro mandatos: (i) un mandato de tratoidéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas,(ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyassituaciones no comparten ningún elemento en común, (iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudesy diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferenciasy, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que seencuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa,pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.Estos cuatro contenidos tienen sustento en el artículo 13 constitucional,pues mientras el inciso primero del citado precepto señala la igualdad deprotección, de trato y en el goce de derechos, libertades y oportunidades,al igual que la prohibición de discriminación; los incisos segundo y tercerocontienen mandatos específicos de trato diferenciado a favor de ciertosgrupos marginados, discriminados o especialmente vulnerables.

De los diversos contenidos del principio general de igualdad, surge, asu vez, el derecho general de igualdad, cuya titularidad radica en todosaquellos que son objeto de un trato diferenciado injustificado o de un tratoigual a pesar de encontrarse en un supuesto fáctico especial que impone untrato diferente. Se trata, entonces de un derecho fundamental que protegea sus titulares frente a los comportamientos discriminatorios o igualadoresde los poderes públicos, que permite exigir no sólo no verse afectadospor tratos diferentes que carecen de justificación, sino también, en ciertoscasos, reclamar contra tratos igualitarios que no tengan en cuenta, porejemplo, especiales mandatos de protección de origen constitucional.

Ahora bien, la exigencia de la universalidad o generalidad de las leyeses una de las manifestaciones del principio de igualdad en la producciónnormativa, pues corresponde a la exigencia de que el Legislador debetratar de manera igual a un conjunto de sujetos destinatarios de una regulaciónespecífica y esta finalidad se cumple mediante la expedición dedisposiciones de carácter general, impersonal y abstracto, característicasque, ordinariamente, se asocian con el concepto de ley en la mayoría delos ordenamientos jurídicos. Es decir, la generalidad y universalidad de lasleyes son una garantía implícita del principio de igualdad en la modalidadde igualdad de trato.

Así lo ha reconocido de manera reiterada esta Corporación:

“La ley, que por regla general se aplica a situaciones futurascontempladas en abstracto por el legislador, no se expide con lafinalidad de someter bajo sus preceptos a personas concretas,predeterminadas e individualizadas. Sus reglas son en principioimpersonales y los supuestos fácticos a los que por vía abstractaella se refiere para señaladas consecuencias jurídicas se definenobjetivamente, de tal modo que su enunciación, salvo por motivosexcepcionales y justificados de interés general, no puede estardirigida a regular exclusivamente el comportamiento de un soloindividuo o grupo, ni para preferirlo, mejorando su condiciónrespecto de los demás o concediéndole ventajas que a otros ensus mismas circunstancias no se conceden, ni para perjudicarlo,haciendo más difícil o gravosa su situación, comparada con lade la mayoría. En otras palabras, no son admisibles por reglageneral las leyes con nombre propio, cuyos efectos recaigan únicamente en alguno o algunos miembros de la comunidad,individualizándolos.” (negrillas añadidas).163

Desde esta perspectiva las leyes de contenido singular o leyes de casoúnico siempre han suscitado recelos sobre su constitucionalidad, precisamentepor apartarse de la exigencia de generalidad de la ley y por sersospechosas de vulnerar el principio de igualdad. Al respecto ha señaladoesta Corporación:

En ese orden de ideas, una ley no fundada con claridad en el biencomún ni en la prevalencia del interés colectivo, por medio de la cual seimponga una obligación exclusiva a una persona, midiendo sólo para ellala previsión de los hechos sobre los cuales recaen sus disposiciones, noes compatible con la igualdad, ni realiza la equidad, y, por tanto, vulnerala Constitución, especialmente el Preámbulo y los artículos 1,2,5, 13, 123inciso 2-, 133 y 136 -numeral 5-.

Así, por haberse preconcebido bajo un designio odioso, no realiza elorden justo e igualitario que preconiza la Constitución Política; no desarrollalos postulados del Estado Social de Derecho; no respeta la dignidadhumana; desvirtúa el concepto de interés general y desconoce los finesesenciales del Estado, particularmente el de garantizar a todos el ejerciciode los derechos que el orden constitucional consagra.

Este mismo razonamiento ha sido aplicado tratándose de reformasconstitucionales que van a ser sometidas a votación popular medianteuna ley de convocatoria a un referendo constitucional. En esta materia elprecedente más claro lo sienta la sentencia C-551 de 2003, en la cual se declararon inexequibles algunas de las preguntas contenidas en la Ley 756de 2003 por tener un contenido plebiscitario, pero también por vulnerarel mandato de generalidad y de uniformidad que debe tener una reformaconstitucional.164 Sobre la generalidad de las reformas a la Constituciónsostuvo puntualmente esta Corporación:

La aspiración de un régimen de este tipo [un Estado de Derecho] esinstaurar un gobierno de leyes, y no de personas, a fin de proscribir laarbitrariedad. Esto supone que la sociedad y los gobernantes se sometena reglas adoptadas por procedimientos democráticos. Ahora bien, es dela esencia de una regla o de una norma tener una pretensión mínima deuniversalidad, esto es, debe tratarse de que una regulación expedida pararegular un conjunto de situaciones que son iguales en sus aspectos relevantes.Esto obviamente no excluye la existencia de normas y reglas de muy poca generalidad, y que regulan entonces situaciones concretas y precisas.Sin embargo, para tener la naturaleza de regla, ella debe pretender regularde la misma manera todas esas situaciones concretas y precisas, esto es,debe ser universal pues se aplica a todos los casos iguales. Una regla nopuede ser entonces puramente ad-hoc, esto es, no puede ser una regulaciónadoptada exclusivamente para ser aplicada a unos sujetos determinadosy concretos. En tal caso, es una decisión puramente singular”

En el caso que en esta oportunidad ocupa a la Corte Constitucionalexisten diversos indicios que permiten concluir que la Ley 1354 de 2009se aprobó con la finalidad específica de permitir al actual Presidente dela República aspirar a un tercer mandato consecutivo, a pesar de que lapregunta que se iba a someter a votación popular versara sobre una hipótesisgeneral y abstracta.165

A esta conclusión se arriba a partir de las siguientes premisas:

a. El texto de la reforma constitucional propuesto por medio de la iniciativapopular fue modificado para que el actual Presidente pudiere sercandidato. Como se detalló en la Sección 4.4.2 de esta providencia, duranteel tercer debate del proyecto en la Comisión Primera Constitucional Permanentedel Senado de la República se cambió la expresión “haya ejercido”,que excluía al Presidente en ejercicio como candidato en el año 2010, por“haya sido elegido”, que sí permitía dicha posibilidad. Por lo tanto, la voluntaddel Congreso de reformar la Constitución con miras a una persona enparticular está explícita en el cambio introducido al texto del proyecto deltexto original de la iniciativa ciudadana y aprobado en primer y segundodebate. Como destacan algunos intervinientes, en la actualidad sólo viveuna de las personas que ha sido elegida por dos períodos a la Presidencia dela República en la historia de Colombia y, adicionalmente, se encuentra enejercicio de dicho cargo, de manera que sería beneficiario singular de estamodificación. Esta impresión resulta confirmada por la postura esgrimidapor el Secretario Jurídico de la Presidencia en la intervención presentadaen el presente proceso -en el sentido de que la modificación introducidaes una mera aclaración sobre los alcances temporales de la reforma parapermitir la participación del actual Presidente de la República- que, en definitiva,apunta a que la Ley 1354 de 2009 es una norma singular, es decir,elaborada para un único caso: el del Presidente de la República elegidopara los períodos 2002-2006 y 2006-2010, pues sólo él podría aspirar auna segunda reelección para el período 2010-2014.

b. Esta intención de modificar el texto de la pregunta contenida en lainiciativa normativa ciudadana para favorecer a un candidato en particularresulta manifiesta en el Informe de ponencia para primer debate enla Comisión Primera del Senado, presentado por los senadores EduardoEnríquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa Gladys Cifuentes, JoséDarío Salazar y Jorge Visbal, el cual consigna textualmente:

“ … Del proyecto de reforma surgen varias ideas que seguramentese debatirán en el trámite correspondiente, alrededor del textoy de la deontología del mismo.

En el año 2010 podrían aspirar a ser reelegidos todos losexpresidentes que hubiesen ejercido el cargo por un períodoconstitucional, menos el Presidente Álvaro Uribe Vélez, porquesu segundo período terminará el 7 de agosto del 2010, Y laselecciones presidenciales deben realizarse antes, en el mes demayo del mismo año.

Es decir, para entonces el actual Presidente no habrá terminadoel segundo período y de acuerdo con el artículo actual, nadiepuede ser elegido para ocupar la presidencia por más de dosperíodos. En esa perspectiva, el proyecto de reforma pareceríatener una tendencia antiuribista, pues el único excluido seríaprecisamente el Presidente Uribe Vélez, por no poder ser elegidopor más de dos períodos y tampoco poder ejercer otro sin haberterminado el segundo.

Esa interpretación implicaría desconocer el pensamiento de lamayoría de los colombianos manifestado de distintas formas, en el sentido de despejar todo obstáculo para que el actualPresidente pueda optar a otro período constitucional…”

“.. .No tiene lógica pensar que el proyecto de origen ciudadanopudiera dirigirse a impedir que el Presidente Uribe sea elegidootra vez en este cargo, pues la voluntad popular expresada porlos promotores del referendo y aceptada por quienes firmaronel proyecto consiste en eliminar los obstáculos que existen hoypara que nuevamente Álvaro Uribe Vélez sea Presidente de loscolombianos. El buen entendimiento excluye el razonamientoal absurdo. Y en este se incurriría sosteniendo que los uribistaspromovieron un referendo para evitar que su líder sea Presidenteo que lo sea, no desde el año 2010 sino apenas desde el año2014…”166

Finalmente el texto aprobado por el Congreso de la República demuestraque se trata de una ley de caso único o singular, pues sólo un ciudadanoreúne las condiciones contempladas en el artículo 1 de la Ley 1354 de 2009:el actual Presidente de la República. Es decir, a pesar de que se trata deuna formulación aparentemente general que cobija a cualquier ciudadanoque reúna estas condiciones, realmente el enunciado aprobado perseguíafavorecer de manera explicita al actual mandatario.

Los anteriores elementos permiten inferir que la finalidad de la Ley1354 de 2009 de someter a votación popular una reforma dirigida a lareelección de una persona particular no es una apreciación meramentesubjetiva de algunos ciudadanos, como sí lo hubiere podido ser duranteel Acto Legislativo de 2004. La reelección del actual Presidente hace parteesencial, clara y explícita del trámite de la Ley convocatoria a referendo.Por lo anterior, este cuerpo normativo vulnera de manera clara el principiode generalidad de las reformas constitucionales y el principio de igualdadal contemplar un trato privilegiado que beneficia de manera específica aun ciudadano en particular.

Por otra parte, la Ley 1354 de 2009 suscita también otras cuestionesrelacionadas con el principio de igualdad, específicamente en lo que hacerelación con la igualdad en las contiendas electorales. Recuérdese que estaley propone una reforma constitucional dirigida a establecer una segundareelección, es decir, la posibilidad que el actual Presidente, quien ya fuereelegido en una oportunidad, concurra como candidato a las próximaselecciones. En esa medida el Presidente candidato goza de una posición deventaja respecto a los restantes contendientes, por lo que resulta comprometidoel principio de igualdad y por contera el pluralismo político.

Varios artículos constitucionales ponen en evidencia el carácter medularde este principio en el marco de las contiendas electorales. Así, el artículoprimero define a Colombia como un Estado social de derecho “organizadoen forma de República […] democrática, participativa y pluralista”; elartículo segundo establece como uno de los fines esenciales del Estado “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en lavida económica, política, administrativa y cultural de la Nación”; el artículo13 dispone que todas la personas “gozarán de los mismos derechos,libertades y oportunidades” y que “el Estado promoverá las condicionespara que la igualdad sea real y efectiva”; el artículo 40 según el cual “todociudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y controldel poder político”; el artículo 112 contempla los derechos de los partidosy movimientos políticos de oposición; y en general todo el capítulo II deltítulo IV que regula los derechos de los partidos y movimientos políticoses una expresión de los principios aludidos. Estos múltiples referentesnormativos muestran no sólo que estos principios son definitorios de laidentidad de la Constitución, sino que los mismos son irreductibles a unartículo de ésta y que, por tanto, son elementos esenciales de la Constituciónde 1991.

Ahora bien, cabe recordar que el escenario de igualdad en las eleccionespresidenciales resulta reconfigurado en virtud de la expedición del ActoLegislativo 02 de 2004. En efecto, al introducir esta reforma constitucionalla posibilidad de la reelección presidencial inmediata el panorama en el cualse desarrolla la campaña electoral resulta modificado de manera sensible,precisamente por la participación del Presidente-candidato.

Así lo reconoció expresamente esta Corporación en la sentencia C-1040de 2005:

En el nuevo esquema producto de la reforma, sin embargo, lacontienda electoral por la presidencia ya no se da, necesariamente,entre ciudadanos iguales, porque, en ocasiones, uno de losaspirantes puede ser el propio Presidente de la República. Enese contexto el análisis de igualdad ya no puede ser el mismo,porque, por definición, los candidatos no están en igualdad decondiciones. Tal desigualdad, sin embargo, no implica, per se,una supresión del principio de igualdad en general, ni aplicadoal proceso de elección presidencial. Se trata de un cambio demodalidad en la operación del sistema de gobierno presidencial.En ese escenario, no se convoca al pueblo para que, de entreun conjunto de ciudadanos elija al nuevo Presidente, sino paraque, en casos de que se aspire a la reelección, se pronunciesobre si quiere que el actual Presidente siga en el cargo porun período más, o prefiere elegir a un candidato que planteeuna alternativa política. Se trata de una modalidad distintaen la cual, ciertamente el Presidente tiene las ventajas que sederivan de su condición de mandatario, entre las cuales, comose hace en la demanda, pueden mencionarse su influencia enla destinación del gasto público, o su permanente exposiciónpública como resultado de sus actos de gestión o del contactoque debe mantener con la ciudadanía y del ejercicio del liderazgoal que está obligado. Pero, por las mismas razones, el Presidenteen ejercicio también enfrenta desventajas frente a eventualescompetidores. Debe asumir el inevitable desgaste del gobierno;se le valora por su gestión, no por sus promesas, o puede verse afectado por el costo de medidas impopulares pero necesarias,que adopta como gobernante.

Es claro que la posibilidad de reelección inmediata plantea la necesidadde permitir que quienes están en el gobierno asuman una posición políticapara promover el proyecto de reelección. El Presidente en ejercicio -o elVicepresidente, cuando sea el caso- debe tener la posibilidad de presentarsu opción política, destacando los elementos de su gestión que le sirvende soporte, así como los correctivos que se estimen necesarios.167

Entonces, conforme se precisó en la sentencia C-1040 de 2005, la participaciónde un candidato en una posición ventajosa modifica las reglasde la contienda electoral, de tal manera que era necesaria la intervenciónnormativa para restaurar, en la medida de lo posible, la igualdad entreeste participante y los restantes contendores, como lo señala claramentela misma decisión:

Ciertamente la posibilidad de la reelección presidencialinmediata exige que, para preservar el equilibrio en el debateelectoral, se establezcan, por un lado, unas limitaciones a laactividad política de quienes están en el poder, y, por otro,un conjunto de garantías para quienes se encuentren en laoposición. Ambos extremos se encuentran previstos de maneraexpresa en el Acto Legislativo acusado.168

La Ley 1354 de 2009, objeto de análisis en la presente ocasión, introducela posibilidad de una segunda reelección inmediata, modalidadsegún la cual el Presidente podrá participar en las elecciones, bien seaque se encuentre ejerciendo el poder al momento de presentar su candidaturao bien sea que haya finalizado un segundo período y se presenteposteriormente. En cualquier caso, dado que en la citada Sentencia 1040de 2005 la Corte encontró ajustada a la Carta la reelección por una solavez y que de ese modo determinó el término máximo durante el cual unmismo ciudadano puede ejercer la presidencia, término que equivale alos ocho (8) años resultantes de la suma de dos periodos presidenciales,resulta indispensable reiterar aquí textualmente lo que se expuso en otroaparte de esta providencia: incluso en el supuesto de que se establecieraun completo andamiaje regulatorio que procurara garantizar la igualdadentre los aspirantes que se enfrentan al Presidente que se postula a unasegunda reelección, persistiría el desequilibrio, precisamente porquedespués de ocho años en el ejercicio del poder éste goza de un reconocimientoparticular por parte del electorado que mengua sustancialmentelas posibilidades de los restantes candidatos.

Sin perjuicio de lo anterior, la Corte registra que la propuesta de reformaconstitucional no contempla medidas correctivas dirigidas a paliar la potencialsituación de desventaja de los restantes aspirantes a la Presidenciade la República frente a quien ejerce actualmente el poder, circunstanciaque se agrega a la inconstitucionalidad ya verificada y que profundiza ytorna más patente el desequilibrio en la contienda electoral, pues ni siquiera se previó un marco de garantías electorales que resultara aplicableen caso de que la posibilidad de la segunda reelección presidencial fueraincorporada a la Carta.

Precisamente la falta de una regulación específica destinada a garantizarla igualdad entre los candidatos a la Presidencia ante la eventualidad de unasegunda reelección implica una diferencia definitiva respecto de la reformaconstitucional que en el 2004 introdujo la reelección presidencial por unasola vez. Recuérdese que en la sentencia C-1040 de 2005 se concluyó queno podía aducirse que dicha reforma hubiera “sustituido parcialmente laConstitución por supresión del principio de igualdad aplicado al proceso deelección presidencial o por una total subversión del principio de la democraciapluralista”. A juicio de la Corte no se podía hablar de sustitución porcuanto tales principios seguían rigiendo en las otras esferas de la actividaddemocrática y porque, además, “el Acto Legislativo acusado contemplaexpresas previsiones orientadas a garantizar el equilibrio en la contienday promover la igualdad electoral en el nuevo contexto institucional…”.

Tales garantías están contempladas en el artículo 1° del Acto queestableció la reelección presidencial por una sola vez, actualmente se encuentranincluidas en los incisos 4° y 5° del artículo 127 de la Constitucióny son las siguientes: i) el Presidente y el Vicepresidente de la Repúblicaque presenten sus candidaturas sólo podrán participar en las campañaselectorales desde los cuatro meses anteriores a la fecha de la primeravuelta de la elección presidencial; y ii) durante la campaña, el Presidentey el Vicepresidente de la República no podrán utilizar bienes del Estadoo recursos del Tesoro Público, distintos de aquellos que se ofrezcan enigualdad de condiciones a todos los candidatos. Pero fuera de estas garantíasmínimas previstas expresamente en el Acto Legislativo, tambiénse contempló, como garantía adicional para la preservación del equilibrioelectoral, la obligación de expedir una ley estatutaria al respecto.

Así, el artículo 4° adicionó al artículo 152 de la Constitución un literalque dispone que el Congreso regulará mediante Ley estatutaria “[l]aigualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República quereúnan los requisitos que determine la ley”, y estableció, en su parágrafotransitorio, que el Gobierno Nacional o los miembros del Congreso deberíanpresentar, antes del 10 de marzo de 2005, un proyecto de ley estatutariaque desarrollara el literal adicionado al artículo 152 y que regulara, entreotras, las siguientes materias: “[g]arantías a la oposición, participación enpolítica de servidores públicos, derecho al acceso equitativo a los medios decomunicación que hagan uso del espectro electromagnético, financiaciónpreponderantemente estatal de las campañas presidenciales, derecho deréplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República seacandidato y normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidenciade la República.”

Tanto la existencia de unas garantías electorales mínimas previstasen el propio Acto Legislativo, como la consagración de la obligación deexpedir una Ley estatutaria al respecto, fueron algunas de las razonesque permitieron a la Corte concluir que la reelección presidencial por una sola vez no comportaba una sustitución de los principios de pluralismodemocrático e igualdad electoral. Así se dijo expresamente en la sentenciaC-1040: “[p]ara la Corte permitir la reelección presidencial por una solavez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechosde la oposición y la equidad en la campaña presidencial- es una reformaque no sustituye la Constitución de 1991 por una opuesta o integralmentediferente.”169 En este sentido, la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de2004 estuvo estrechamente ligada a la expedición de la ley estatutaria degarantías electorales.

De acuerdo con los mandatos constitucionales introducidos por elActo Legislativo 2 de 2004, el Congreso expidió la Ley 996 de 2005 queen su artículo 1º dispone que “tiene como propósito definir el marco legaldentro del cual debe desarrollarse el debate electoral a la Presidencia dela República; o cuando el Presidente de la República en ejercicio aspire ala reelección, o el Vicepresidente de la República aspire a la elección presidencial,garantizando la igualdad de condiciones para los candidatos quereúnan los requisitos de ley. Igualmente se reglamenta la Participación enpolítica de los servidores públicos y las garantías a la oposición” (subrayafuera de texto).

Este cuerpo normativo prevé garantías electorales adicionales a lasformuladas en el Acto Legislativo, dirigidas a procurar la igualdad entre elPresidente-candidato y sus contendores en las elecciones presidenciales,e introdujo un conjunto de restricciones y prohibiciones a las actividadeselectorales que puede desarrollar el primero. En tal sentido reguló el modocomo éste puede participar en los mecanismos de selección de candidatosde los partidos o movimientos políticos (art. 6) y dispuso que seis mesesantes de la votación en primera vuelta debe declarar públicamente y por escritosu interés en presentarse como candidato (art. 9). A partir del momentoen que haga pública su candidatura comienzan a operar las siguientesrestricciones: la gestión del Gobierno no puede ser transmitida por el canalinstitucional del Estado (art. 27); y el Presidente no puede asistir a actosde inauguración de obras públicas, ni entregar personalmente recursos obienes estatales, ni referirse a los demás candidatos o movimientos políticosen sus disertaciones o presentaciones públicas como Jefe de Estadoo de Gobierno, ni utilizar o incluir la imagen, símbolos o consignas de sucampaña presidencial en la publicidad del Gobierno (art. 30).

Dada la redacción del artículo primero de la Ley 996 de 2005 el cualseñala que este cuerpo normativo aplica “cuando el Presidente en ejercicioaspire a la reelección”, podría defenderse que el referendo mediante el cualse pretende introducir una segunda reelección presidencial no afecta elprincipio de igualdad electoral, por cuanto ya existe un marco de garantíasconstituido por las previsiones contenidas en los incisos 4° y 5° delartículo 127 de la Constitución y por la referida Ley. Sin embargo, dichomarco no es aplicable en el evento de una segunda reelección presidencialprecisamente porque el mismo fue previsto expresamente para regular lareelección presidencial para un segundo período consecutivo.

En virtud de lo anterior, las garantías previstas en la Ley 996 de 2005no suplen la omisión en la que incurre la Ley 1354 de 2009, ni es necesarioque lo hagan, ya que la posibilidad de la segunda reelección afecta laigualdad entre los candidatos a la Presidencia, no tanto por el hecho deque no exista un marco de garantías electorales reforzado con miras a untercer mandato presidencial ejercido por quien haya sido Presidente durantedos períodos, sino por la ventaja que otorga el haberse desempeñadocomo Presidente durante ocho años, habida cuenta de que la autorizaciónde una primera reelección varió el panorama constitucional y lo orientóhacia la definición de un término máximo de ocho años en el ejercicio dela primera magistratura, tal como lo entendió la Corte al precisar que lareelección presidencial no sustituía la Carta siempre que fuera “por unasola vez”, lo que, en concordancia con lo ampliamente expuesto en otrosapartados de esta providencia, corresponde cabalmente a las reglas querigen los sistemas presidenciales típicos.

Como se expuso, la Ley 1354 de 2009 abre dos posibilidades queno fueron contempladas al ser expedida la Ley 996 de 2005, la primeraradica en que quien ha sido Presidente por dos períodos se postule paraun tercer periodo sin solución de continuidad, mientras que la segundaconsiste en que quien ejerció la presidencia durante dos períodos se postule,posteriormente, para un tercer período. En virtud de las anterioresconsideraciones es preciso destacar que no es equiparable la situación dequien ha ejercido la presidencia durante un período y aspira a ser reelegido,a la de aquel que ha sido Presidente por dos períodos y aspira a serlo porun tercer período, pues el Presidente que es candidato después de dosperíodos cuenta con una ventaja política adicional de la que no disfrutael Presidente candidato que está finalizando un primer período, ya que elaspirante a un tercer mandato tiene un mayor poder de negociación y unmás alto reconocimiento político, derivado del hecho de haber permanecidoen el poder por un tiempo mayor.

De conformidad con lo señalado, resulta claro que la introducción dela segunda reelección afecta la igualdad en la contienda electoral por laPresidencia de la República, puesto que el incremento progresivo de períodospresidenciales puede conducir a que un líder se auto-perpetúe enel poder y potencialmente fortalece un círculo vicioso mediante el cual sepermitiría la consolidación de una sola persona en el poder.

Resta agregar que junto a la igualdad de trato y dentro del conjunto decondiciones que han de ser observadas durante la campaña presidencialtambién tiene un lugar destacado la igualdad de oportunidades, por cuyavirtud se pretende asegurar que todos los candidatos partan de un mismopunto y que en la competición se atengan a sus propias capacidades parahacer llegar su mensaje a los electores, sin que haya ventajas indebidasque ubiquen a alguno de ellos en situación privilegiada o más favorablede la que corresponda al resto de los aspirantes170.

Dentro de los factores con alta potencialidad para interferir indebidamenteel proceso electoral y desvirtuar la igualdad de oportunidades quedebe asistir a los candidatos se encuentra la superioridad que tiene suorigen en el ejercicio del poder público. En efecto, la eventual utilizaciónde los resortes del poder para influir en el electorado es un mecanismoabusivo que el ordenamiento jurídico trata de evitar mediante la imposiciónde la neutralidad de los poderes públicos en el proceso electoral omediante la previsión de causales de inelegibilidad que, en razón de susituación específica, le impiden a determinadas personas poner su nombrea la consideración del electorado.

Tan grave incidencia tiene la utilización del poder público como mecanismopara ejercer influencia en el debate electoral y para romper laigualdad entre los candidatos, que la obligación de neutralidad impuesta alos poderes públicos y la previsión de causales de inelegibilidad justificanla imposición de sanciones ante el abuso cometido, pero, ante todo, tienenun remarcado carácter preventivo basado en un riesgo que trata de serminimizado, pues como no es posible “saber a priori con total seguridadsi una persona que ejerce un determinado cargo público se va a valer deél en la competición”, entonces, “el ordenamiento prevé el riesgo de abusoy lo ataja en forma preventiva”171.

En este contexto, resulta evidente que la candidatura de quien ya haejercido la presidencia de la República durante dos períodos entraña elalto riesgo de que la tercera aspiración se construya sobre la base de unreconocimiento tan amplio del candidato, que opaque definitivamentela presencia de sus contendores o les imponga un esfuerzo adicional eincluso desmesurado para hacerse notar y obtener una posición sólidaante el electorado.

La competición por la primera magistratura no solamente exige quelas elecciones sean periódicas, sino también que se trate de comiciosefectivamente disputados y, para que la competición merezca ese nombre,sería menester que el previo y prolongado ejercicio presidencial no tuvierauna injerencia tan determinante que constituya una ventaja a favor delPresidente candidato y en detrimento de los otros aspirantes.

Empero, toda vez que los candidatos han de tener la mismas posibilidadesde hacerse visibles ante el electorado como alternativas serias ycreíbles, es palmario que la magnitud de primer orden de la figura presidencial,sumada al ejercicio del mando durante dos períodos, tornan másvisible la presencia de la persona del Presidente en el debate electoral,confiriéndole una superioridad derivada del ejercicio del poder públicoque socavaría, en forma grave, la igualdad de oportunidades en la competiciónelectoral.

Siendo así, la influencia del Presidente, por ser tan decisiva, no esconciliable con las exigencias de la igualdad de oportunidades y, por ello,tiene pleno sentido que, con carácter absoluto, se neutralice esa influenciay el consiguiente riesgo de que el Presidente se valga de su posición para interferir el proceso electoral y mermar las posibilidades de los demáscandidatos.

161 Por el ejemplo el artículo 42 el cual señala que las relaciones familiares se basan en laigualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recíproco de sus integrantes, elartículo 53 que consagra entre los principios mínimos del estatuto del trabajo la igualdadde oportunidades de los trabajadores, el artículo 70 que impone al Estado colombianoe deber de asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso a la cultura y reconocela igualdad de las culturas que conviven en el país, el artículo 75 dispone la igualdad deoportunidades en el acceso al espectro electromagnético y el artículo 209 consagra laigualdad como uno de los principios que orienta la función administrativa.
162 Cfr. Mark us González Beilfuss. Tribunal Constitucional y reparación de la discriminaciónnormativa, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000, p. 21 y s.s.
163 Sentencia C-094 de 1998 F. J. 5.
164 Se trataba de las preguntas 17 sobre períodos de autoridades territoriales, y 18 sobreeventual adelantamiento de elecciones para congreso, según la Corte dichas preguntasbuscaban “establecer una medida puramente ad-hoc, pues esos numerales no procurabanmodificar, en forma universal, el régimen político colombiano, a fin de permitir queen el futuro el período de ciertos funcionarios pudiera ser recortado o ampliado, sinoque pretendían que, manteniendo las normas ya existentes sobre los períodos de esosfuncionarios, el período de algunos de ellos fuera acortado (congresistas), mientras queel de otros sería ampliado (autoridades territoriales). En tal contexto, la revocación oampliación del período de funcionarios electos para un lapso determinado, sin que existaun procedimiento reglado para tal efecto, es contrario a la idea más elemental de Estadode derecho y de constitucionalismo, pues se trata de una decisión puramente ad-hoc “
165 Se trata por lo tanto de un supuesto fáctico muy distinto al que se analizó en las sentenciaC-I 047 de 2005, en la cual la Corte Constitucional se declaró inhibida para examinarlos cargos de sustitución a la Constitución formulados contra el Acto Legislativo 02 de2004 debido a la actividad desplegada por el Gobierno durante el trámite de la reformaconstitucional. Los demandantes alegaban que la “función colegisladora” del Gobiernooriginó un vicio en e] trámite del Acto Legislativo, dado que el Gobierno promovió e impulsóla aprobación de una reforma constitucional con la única finalidad de obtener un beneficioparticular en cabeza del Presidente en ejercicio y no para promover el interés general, taly como es su deber constitucional. La Corte no examinó este cargo por considerar queno respondía a un vicio en el procedimiento de elaboración de ]a reforma constitucional.
Al respecto señaló: “Corresponde a la Corte controlar la regularidad del procedimientolegislativo establecido en la Constitución. Para ello debe cuidar con atención que se cumplanla totalidad de los requisitos diseñados para garantizar la oportunidad real de todos losgrupos representados en el congreso para participar, informadamente, en la deliberaciónplural y pública que ha de llevar a una decisión colegiada. Sin embargo, no cabe dentrodel radio de acción de la Corte el control de las motivaciones internas de quienes, como elgobierno, tienen a su cargo funciones de impulso o iniciativa de la actividad legisladora// En efecto, la Corte debe limitarse a controlar el respeto integral de los procedimientoslegislativos sin que pueda evaluar la conveniencia de las razones subjetivas que motivaronla actividad “colegisladora” del gobierno. En este sentido, la Constitución deposita suconfianza en el control riguroso de los procesos de deliberación plural y pública que debenpreceder a su reforma. Mientras estos procedimientos se cumplan a cabalidad, mientrasexista respeto por los derechos que la Constitución y la ley asigna a las minorías legislativasy se cumplan en general las garantías de publicidad, transparencia, derechos de minoríasy regla de mayorías que impone el principio democrático, nada puede oponer la CorteConstitucional al trámite surtido. El control a los fines de cada actor político se debeefectuar en los procesos democráticos de deliberación pública y no en el proceso judicial// En otras palabras, si bien la función fundamental del procedimiento constitucional esla de evitar que quien ejerza el poder pueda cambiar las reglas del juego para su propiobeneficio, el control de las cortes y tribunales constitucionales se centra en el rigor de dichosprocedimientos y no en las motivaciones internas de quienes los impulsaron. De otra manera,el control de constitucionalidad daría lugar a una censura política o de conveniencia queno le corresponde, en un Estado de Derecho, a la Corte Constitucional //En virtud de todolo anterior, parece claro que la demanda solicita a la Corte la realización de una tarea queno le corresponde realizar y expone para ello razones que, como lo indica el procuradorGeneral de la Nación, no resultan claras, específicas y suficientes en los términos descritosen el fundamento 35 de esta providencia. Por los motivos antes expuestos, este tipo decuestiones escapan al control de constitucionalidad // En consecuencia, la Corporación sedeberá declarar inhibida respecto del presente cargo.” Igualmente en la sentencia C-1051 de2005 la Corte Constitucional se declaró inhibida para examinar el cargo formulado contralos dos últimos inciso s del parágrafo transitorio del artículo 4 del Acto Legislativo 02 de2004 consistente en que estos enunciados normativos habían sido introducidos con elpropósito de favorecer al Presidente Álvaro Uribe, a juicio de esta Corporación dicho cargono reunía los requisitos de claridad, certeza y pertinencia que permitieran un verdaderoexamen de constitucionalidad sino que correspondía a una mera apreciación sujetivadel demandante, se trata por lo tanto de una sentencia inhibitoria que no configura unprecedente aplicable en el presente examen de constitucionalidad.
166 Informe de Ponencia para primer debate en la Comisión Primera del Senado presentadopor los senadores Eduardo Enríquez, Armando Benedetti, Samuel Arrieta, Elsa GladysCifuentes, José Darío Salazar y Jorge Visbal, el cual fue publicado en la Gaceta del CongresoNo. 193 del 3 de abril de 2009 (Cuaderno 4, folio 15, pág. 4 y pág. 6)
167 Sentencia C-1040 de 2005 F. j. 7.10.4.2.
168 Ibídem.
169 Sentencia C-1 040 de 2005 F. 1. 7.10.4.1.
170 Respecto de la igualdad de oportunidades se puede consultar a OSCAR SANCHEZ MUÑOZ,La igualdad de oportunidades en las competencias electorales, Madrid, Centro de EstudiosPolíticos y Constitucionales, 2007.
171 Ibídem. Pág. 99.