Sobre la Ley 1354 de 2009
Alcance y Naturaleza del Control Ejercido por la Corte
El numeral segundo del artículo 241 de la Carta asigna expresamentea la Corte Constitucional la función de“[d]ecidir, con anterioridad al pronunciamientopopular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a unreferendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitución,sólo por vicios de procedimiento en su formación”.
Esta competencia es complementada por los artículos 378 y 379constitucionales, los cuales introducen algunas precisiones en torno asu alcance. Así, la primera disposición fija los rasgos principales quecaracterizan el referendo constitucional y textualmente señala que“elreferendo será presentado de manera que los electores puedan escogerlibremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votannegativamente”, previsión de la cual ha derivado la Corte Constitucionalsu competencia para examinar la redacción de las preguntas contenidasen la ley de convocatoria y sometidas a la votación popular. Mientrasque el artículo 379 indica que la convocatoria a referendo sólo podrá serdeclarada inconstitucional cuando se violen los requisitos establecidosen el Título XIII de la Constitución.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha desarrolladoen diversos pronunciamientos las principales características del controlconstitucional que se ejerce sobre la ley de convocatoria a un referendoconstitucional. En cuanto a la oportunidad del control ha precisado que éstese ejerce con posterioridad a la sanción y promulgación de la ley correspondiente,como también lo es el control sobre la ley en la cual se consultaal pueblo sobre si se convoca a una Asamblea Constituyente4. Igualmente,ha advertido que cuando se acude a la vía del referendo para reformar laConstitución, esta misma ha establecido “un control reforzado”, porqueademás del control automático que ejerce la Corte sobre la ley convocatoria,los ciudadanos pueden impetrar la acción pública de inconstitucionalidadcontra el acto reformatorio de la Constitución. Este control reforzado seexplica porque la “reforma a la Constitución por medio de un referendoes un procedimiento que comprende diversas etapas. Por ende, conforme alartículo 241 ord 2, la Corte ejerce el control automático definitivo sobre laley que somete a decisión del pueblo un proyecto de reforma constitucional,sin perjuicio de lo señalado en el artículo 379 superior”5.
En efecto, en la Sentencia C-551 de 2003 y en Auto 001 del mismoaño, la Corte Constitucional sostuvo que la Carta Política prescribe dosfases de control jurídico en torno a las reformas constitucionales adoptadaspor medio de referendo. En primer lugar, el control sobre la ley deconvocatoria del referendo, el cual es de carácter automático, integral ylimitado a los vicios de procedimiento y de competencia que se encuentrenen la tramitación de la citada ley. Posteriormente, conforme lo hareconocido la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-973 yC-1121 de 2004, puede tener lugar una segunda etapa de control sobre el acto reformatorio de la Carta Política, una vez entra en vigor, es decir,una vez haya sido promulgado por el Presidente de la República, dichocontrol se ejerce sobre el referendo constitucional, acto jurídico complejointegrado por los diversos actos emitidos entre la sentencia que declaraexequible la ley de convocatoria y la promulgación del decreto que adoptael pronunciamiento popular que contiene la reforma al Texto Superior. Elmecanismo por medio del cual tiene lugar esta segunda fase de controlson las demandas de inconstitucionalidad presentadas por los ciudadanosante la Corte Constitucional, así mismo en estos eventos el control selimita a verificar el cumplimiento de los requisitos en el procedimientode formación establecidos por la Constitución para esta modalidad dereformas constitucionales.
En resumen, el control de constitucionalidad que ejerce la CorteConstitucional sobre la ley mediante la cual se convoca un referendoconstitucional se caracteriza por ser previo al pronunciamiento popular;concentrado, por estar exclusivamente a cargo de la Corte Constitucional;judicial, por la naturaleza del órgano que lo lleva a cabo; automático, yaque opera por mandato imperativo de la Carta Política; integral, puescorresponde a la Corte verificar todos los eventuales vicios en el procedimientolegislativo; específico, por cuanto la Corte sólo puede examinarlos vicios de procedimiento de la ley, ya que no le corresponde estudiarsu contenido material; participativo, pues se faculta a los ciudadanos acoadyuvar o impugnar la constitucionalidad; definitivo, porque el textosometido a control no podrá volver a ser objeto de pronunciamiento porparte del Tribunal Constitucional; y delimitado por la propia Constituciónen los artículos 379 y 241 ord. 2º.
Adicionalmente, este control es independiente respecto de eventualesactuaciones judiciales, administrativas, disciplinarias, fiscales o decualquier índole que, de manera concomitante, se estén adelantandopor hechos acaecidos en desarrollo del procedimiento de formación dela ley de convocatoria a un referendo constitucional, cuando la Corteestudie el acto jurídico fruto de dicho procedimiento. En este punto laCorte resalta la necesidad de valorar dicha situación bajo la óptica delprincipio de oportunidad, en el entendido que el examen constitucionaldebe realizarse teniendo en cuenta todos y cada uno de los elementoscon que se cuente al momento de desarrollar el control abstracto, perono exigiendo la suspensión del proceso de constitucionalidad mientrasfinalizan los procedimientos que pueden arrojar plena certeza sobre loshechos acaecidos. Esta última exigencia minaría gravemente la eficacia delexamen de constitucionalidad a cargo de la Corte, a la vez que suspenderíaindefinidamente el trámite del referendo constitucional.
Cabe recordar igualmente que en distintos autos emitidos durante eltrámite de este proceso6 se rechazó expresamente la procedencia de lafigura de la prejudicialidaden el control abstracto de constitucionalidadpor las razones que se reiteran a continuación:
En primer lugar, el Decreto 2067 de 1991 no contempla la prejudicialidad,de ahí que esta figura no sea expresamente aplicable en los procesosde control constitucional.
En segundo lugar el proceso de control constitucional tiene un carácterautónomo frente a otros procesos judiciales, y esta autonomía radica enel objeto y la naturaleza del control abstracto de la constitucionalidad delas disposiciones jurídicas, proceso que no pretende establecer responsabilidadespenales o disciplinarias por la infracción de la normatividadvigente, sino un pronunciamiento con efectos erga omnes sobre la constitucionalidadde una disposición sometida a examen constitucional.
La Corte Constitucional ejerce un control concentrado sobre los actosnormativos enunciados en el artículo 241 constitucional y en el ejerciciode esta competencia no pueden interferir otras corporaciones judiciales.
Los breves plazos del proceso de control constitucional también sonun argumento en contra de la prejudicialidad, porque, de admitirse ésta,resultaría afectada la economía y celeridad procesal.
En todas las providencias se concluye que “[l]o anterior no significaque los elementos probatorios recabados en otras actuaciones judiciales,administrativas o de otra índole o las providencias proferidas por otrasautoridades judiciales no sean relevantes en el examen de las leyes sometidasal estudio de esta Corporación, la cual valorará su implicaciónen el asunto objeto de decisión, dentro de la autonomía propia para elejercicio de sus competencias en el marco de un proceso de control deconstitucionalidad”7.
4 Sentencia C-551 de 2003, F. J. 2.
5 Auto 001 de 20 de enero de 2003.
6 Autos 296 y 303 de 2009.
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