Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia: Aproximación al Diagnóstico

Localización de los Humedales Interiores en Colombia

Colombia esta situada en el extremo norte y occidental de América del Sur en la faja intertropical del mundo, con una extensión de 1.141.738 Km2 enmarcados dentro de los 12°26’46” de latitud norte, 4°13’30” de latitud sur, y los 66°50’54” y 79°02’33” de longitud oeste.

En su territorio se destaca la presencia de la cadena montañosa de los Andes que atraviesa el territorio de sur a norte. De acuerdo a esta característica, Colombia se puede dividir en dos grandes regiones : la montañosa al occidente y una región plana al oriente y norte del País, (Humboldt, 1998). Este sistema orográfico está compuesto principalmente por tres cadenas montañosas (cordilleras Occidental, Central y Oriental), producto de orogenias diferentes y están separadas por los Ríos Magdalena (cordillera Central y Oriental) y Cauca (cordillera Central y Occidental), (IGAC, 1992).

Este complejo orográfico da lugar a cuatro vertientes hidrográficas: Pacífico, Caribe, Orinoco y Río Amazonas. La vertiente del Pacífico se caracteriza por su gran humedad; sus principales ríos son el Mira, Patía, San Juan de Micay, San Juan y Baudó. En la vertiente del Caribe sobresalen los ríos Magdalena, Cauca, Atrato, Sinú, San Jorge y Catatumbo. Por su parte, la vertiente del Orinoco ocupa casi la cuarta parte del territorio continental del país y sus principales ríos son el Arauca, Meta, Tomo, Vichada, Guaviare y Atabapo. La vertiente del Amazonas también ocupa una extensa zona del país, siendo sus ríos más importantes el Guainia, Vaupés, Caquetá y Putumayo. A todos estos sistemas se encuentran asociados diversos tipos de humedales.

De acuerdo con el concepto de humedal, se puede decir que en Colombia, el área total de estos ecosistemas es de 20.252.500 hectáreas, representados por lagos, pantanos y turberas, ciénagas, llanuras y bosques inundados (Ministerio del Medio Ambiente, 1999). En total, entre ciénagas y otros cuerpos de agua similares existen 5.622.750 ha, las cuales se encuentran principalmente en los departamentos de Bolívar y Magdalena. Las lagunas representan cerca de 22.950 ha y las sabanas inundables cubren una superficie total aproximada 9.255.475 ha, ubicadas en los departamentos del Amazonas, Guainia y Guaviare. Los bosques inundables representan aproximadamente 5.351.325 millones de ha y se localizan en la Orinoquía, Amazonia, Bajo Magdalena y en menos medida en la zona pacífica (Ministerio del Medio Ambiente, 1999) (Ver Mapa No. 1).

Buscando una escala de caracterización preliminar de los principales humedales colombianos en la cual se representara la diversidad biogeográfica, tipológica y funcional se han identificado 27 complejos de humedales continentales, de acuerdo con las condiciones topográficas e hidrográficas (Ministerio del Medio Ambiente – Instituto Alexander Von Humboldt, 1999) (Cuadro No. 3).

Mapa No. 1 – Localización de los Humedales de Colombia

De acuerdo a las cinco grandes regiones naturales del país (Caribe, Pacífica, Andina, Orinoquia y Amazonia), la región Caribe es de gran importancia por la presencia del 71% de humedales de carácter permanente o semipermanente, destacándose en orden de importancia el Complejo de la Depresión Momposina, el del Magdalena Medio y el del Río Atrato (Ibídem), (Mapa No. 1, Cuadro No. 3).

Cuadro No. 3 – Complejos de Humedales Continentales a 1:1.500.000.

Modificado de Naranjo 1997a. Los números son las unidades o sitios de humedales identificados pero no mapeados

Cuadro No. 4 –  Complejos de Humedales Continentales  a 1:1.500.000 (Continuación)

Factores de Afectación de los Humedales Colombianos

Por su naturaleza misma, los humedales son ecosistemas altamente dinámicos, sujetos a una amplia gama de factores naturales que determinan su modificación en el tiempo aún en ausencia de factores de perturbación. Sus atributos físicos, principalmente hidrográficos, topográficos y edáficos son constantemente moldeados por procesos endógenos tales como la sedimentación y la desecación y por fenómenos de naturaleza principalmente exógena, tales como avalanchas, el deslizamiento de tierras, las tormentas y vendavales, la actividad volcánica y las inundaciones tanto estacionales como ocasionales.

De igual forma, propiedades químicas y biológicas pueden variar a través del tiempo de manera natural, bien sea a través de la evolución biocenótica de cada humedal o mediante procesos originados en otros puntos de la zona de captación cuyos efectos se expresan en la dinámica del humedal; es éste el caso de la acumulación de material orgánico, los procesos de eutroficación y acidificación y la invasión de especies que atraviesan barreras biogeográficas de manera accidental o introducidas por el hombre.

Todos estos procesos naturales determinan en buena medida las funciones de los humedales y, por supuesto, condicionan la derivación de valores y servicios a partir de los mismos. Por otra parte, estos factores de cambio tienen como resultado una larga secuencia de modificaciones que solamente pueden rastrearse en períodos prolongados, equivalentes al menos a los procesos sucesionales de ecosistemas terrestres. Desde el punto de vista ecológico y para una verdadera proyección en el tiempo de las acciones de preservación y manejo de humedales, se hace necesario un buen entendimiento de estos procesos naturales.

Es evidente que la corta pero significativa historia de cambios negativos de los humedales colombianos se han debido directa o indirectamente a los patrones de distribución de los asentamientos humanos en el país. El cambio de una economía basada en la agricultura extensiva y el pastoreo de ganado vacuno a un sistema dominado por la agricultura de monocultivo y a la concentración de las poblaciones urbanas durante las últimas décadas, ha sido responsable por la completa destrucción de vastos sistemas acuáticos tales como los del altiplano Cundiboyacense y el Valle del Cauca (Naranjo et al 1996).

Los procesos de afectación humana en los humedales, no son independientes de la dinámica natural de estos sistemas (Carpenter & Cottingham 1998). Esta debe verse como una perturbación que actúa sobre la dinámica natural del sistema, y cuyo efecto depende de la magnitud, intensidad y tasa de recurrencia de la misma (aspectos externos), como también del estado del sistema y de su capacidad de retornar al estado de pre- perturbación o resiliencia (aspectos internos). En este sentido, los conflictos entre las actividades humanas y la conservación o uso sustentable de humedales se presentan en varios ordenes de magnitud, jerárquicamente organizados (Wayne-Nelson & Séller 1984).

En este contexto, a través de un ejercicio preliminar realizado por el Instituto Alexander Von Humboldt – Ministerio del Medio Ambiente, 1999, para la identificación de los factores de cambio en los humedales interiores colombianos, especialmente por impacto antrópico se encontró que la Transformación Total, y la Perturbación Severa son los que generan mayor impacto sobre estos sistemas, y consecuentemente serán atendidos con carácter prioritario en esta Política.

Transformación total (Orden de Magnitud 1)

La Transformación Total de un humedal, se trata de los procesos que determinan la desaparición total o el cambio fundamental de las características del sistema, de tal suerte que deja de considerarse humedal, según las definiciones usadas. Los cambios pueden ser en los atributos físicos, químicos o biológicos. Entre las actividades humanas que presentan un conflicto de este tipo se encuentran:

* Reclamación de tierras con fines agrícolas o ganaderos e implica la apropiación de espacios públicos y la expedición de títulos de propiedad, previa alteración de los niveles de agua o desplazamiento de los límites. Esta situación se presenta con el drenaje para fines agrícolas en el Alto Río Cauca, responsable de la destrucción a mediana y gran escala de complejos enteros de humedales (Restrepo & Naranjo, 1987), Altiplano Cundiboyacense, Bajo y Alto Magdalena y Bajo Sinú.

* Modificación completa de regímenes hidráulicos y Reclamación del espacio físico del humedal: El primero se produce en el ámbito de las cuencas de captación de las aguas que alimentan los humedales alterando su dinámica natural por la construcción y operación de obras civiles de regulación hídrica en algunos casos, o por cambios de cobertura vegetal que aumentan la carga de sedimentos o alteran la capacidad de retención de las aguas. Este tipo de cambios se han generalizado en la cuenca regulada del Alto Cauca, Magdalena y cuenca del Sinú. El segundo, se origina para darle un uso diferente al humedal y es una forma frecuente de impacto contundente sobre los humedales especialmente en aquellos situados en las áreas urbanas o suburbanas y realizadas con el fin de ampliar el espacio para el desarrollo de infraestructura urbana, industrial o de recreación. El caso de los humedales de Bogotá (La Conejera, Tibabuyes), así como los de Soacha (Neuta y Tierra Blanca) ilustran con bastante claridad estos procesos.

* Introducción o transplante de especies invasoras. Con el fin de mejorar la oferta de proteína a través del cultivo de estanques o con fines de manejo (aumento en la retención de nutrientes o especies herbívoras para controlar “malezas acuáticas”), se han introducido o transplantado especies invasoras que terminan liberándose al medio natural. Este tipo de situaciones representan un cambio en la estructura de las comunidades biológicas, lo cual puede conllevar eventualmente a cambios en las funciones ecológicas y los valores de los humedales.

Perturbación Severa (Orden de Magnitud 2)

Se refiere a las perturbaciones que se producen por cambios en los atributos físicos, químicos o biológicos de los sitios de humedales particulares, pero en magnitud, duración y frecuencia tal que el sistema sigue funcionando como un humedal, pero cambian algunas de sus funciones ambientales o valores sociales. Entre las actividades humanas que desencadenan estos cambios están:

* Control de inundaciones. Se trata de perturbaciones que cambian los ciclos hidrológicos en el humedal (caudal, pulso, ritmo y frecuencia) produciendo alteraciones en los ciclos biogeoquímicos y biológicos. Se producen mediante la construcción de obras civiles para la contención, conducción o evacuación de las aguas. Los cambios son en la cantidad y estacionalidad de las aguas, y se producen por la creación de obras civiles de “protección” de las áreas frente a las crecientes, tales como canales, diques o jarillones o terraplenes construidos a través de humedales para habilitar vías de comunicación. Este tipo de situaciones han sido muy comunes en el país y han producido la alteración severa de humedales como la Ciénaga de Lorica, en Córdoba y Ciénaga de la Virgen en Cartagena, entre otros.

* Contaminación. Ocasiona cambios severos en la calidad de las aguas (química o por cargas de sólidos), lo cual desencadena cambios biológicos. Esta situación es frecuente en todos los procesos de “eutroficación” que se han registrado en numerosos cuerpos de agua naturales y artificiales, tanto en las llanuras de inundación de los ríos Sinú, San Jorge, Cauca y Magdalena, y altiplano Cundiboyacense, entre otros.

* Canalizaciones. Son alteraciones de los flujos superficiales de agua en los humedales, y su conducción a los cauces principales o secundarios, alterando entonces la topografía y el régimen hídrico del humedal. Esta alteración se presenta en todos los humedales de la zona andina (altiplano Cundiboyacense y Sibundoy) y en las cuencas del Cauca y Magdalena. Recientemente se ha extendido a la Orinoquía, especialmente en las cuencas de los ríos Meta y Casanare.

* Urbanización. En una alteración severa de humedales por el desarrollo urbano, industrial y de infraestructura de recreación, pues si bien en muchas ocasiones se presenta sin la afectación total del espacio físico del humedal, si se produce el cambio del uso de la tierra en partes críticas para el funcionamiento del humedal, tal como en la vegetación riparia o en la transición con los sistemas terrestres. Este tipo de perturbaciones son muy frecuentes en humedales forestales y costeros, debido al atractivo de estos sitios para la recreación de centros de recreación y turismo (Ciénaga de Guarinocito, represas de Guatapé, Prado, Tibabuyes en Bogotá, Ciénaga de la Virgen).

* Remoción de sedimentos o vegetación. Puede ocasionar cambios severos en el funcionamiento hidrológico y la biocenosis de humedales, si se produce en la mayoría del área del humedal, en aras del mantenimiento de algunos valores como por ejemplo la navegabilidad o para la extracción de materiales en los mismos (actividades mineras). Esta situación es dominante en el sistema de humedales del Canal del Dique en Bolívar.

* Sobreexplotación de recursos biológicos. Se produce por el exceso de uso de especies de fauna mediante la caza o la pesca, la recolección de nidos, la extracción de materiales para usos domésticos, industrial locales (artesanías) o para el autoconsumo (leña o materiales de construcción). Esta situación es común en todos los complejos de humedales de las tierras bajas y notoria en el caso de las pesquerías continentales.

* Represamiento o inundación permanente. Es una perturbación frecuente, en la cual cambia la estructura y funcionamiento del humedal, produciéndose nuevos procesos ecológicos, pero todavía clasificables dentro del tipo de procesos típicos de humedales. Son frecuentes en actividades de fomento piscícola, como la construcción de estanques para acuicultura, el represamiento de los flujos de agua en los pantanos para la creación de lagos con los mismos fines de recreación. Como algunos ejemplos se tienen la laguna Los Lagartos y el lago Sochagota en el altiplano Cundiboyacense, los cuales se crearon mediante el represamiento de los flujos de agua en los pantanos.

Finalmente, uno de los factores que ha contribuido al deterioro progresivo de los humedales interiores del país es la ausencia de una política y normatividad específica que permita un marco de gestión amplio para los mismos.

Los anteriores aspectos son fundamentales para la formulación de la Política Nacional de Humedales, puesto que la magnitud de las perturbaciones y la capacidad de resiliencia de los mismos, están inversamente ligadas con las oportunidades de conservación, manejo y restauración. Por lo tanto, a cada situación deben corresponder objetivos de política acordes.

Estado de los Humedales Colombianos

De acuerdo con el Instituto Humboldt – Ministerio del Medio Ambiente, 1999, a pesar del aumento de conciencia ciudadana reciente sobre las funciones y valores de los humedales, la tendencia general está lejos de presentar una estabilización de su área y antes, por el contrario, puede preverse en el futuro inmediato la reducción inevitable de extensas zonas permanentes y estacionales. Esto como consecuencia en parte de acciones privadas, y principalmente por las políticas gubernamentales de regulación de ríos y adecuación de tierras, particularmente mediante drenaje y canalización para facilitar el monocultivo del área emergida resultante de estos procedimientos.

Una valoración tentativa (Instituto Humboldt – Ministerio del Medio Ambiente, 1999), de cada uno de los factores de cambio mencionados con anterioridad para 58 humedales naturales interiores del país permitió identificar que los complejos más seriamente afectados por los distintos procesos de modificación, así como por otros tensores son los humedales del Sinú, Alto Río Cauca y Magdalena Oriental, seguidos por los del Magdalena Medio, Canal del Dique, Depresión Momposina y Bajo Magdalena. Complejos con conflictos menores son algunos de la llanura oriental Amazónica y Orinocense.

Así mismo, en cuanto a tensores ambientales a partir de la identificación y cualificación preliminar de los factores de perturbación que afectan los atributos, funciones y productos de los humedales se encontró, que si la definición de prioridades se hace sobre la base de cualidades prístinas o poco alteradas, los humedales de los complejos pertenecientes a las regiones Montañosa, Pacífica, Amazónica y Orinocense deberían ser tenidos en cuenta antes que los de la Región Caribe.

Si el criterio de selección es el inverso, esto es, el reconocimiento de elevados niveles de presión antropogénica sobre los ambientes considerados, con excepción de los humedales del Río Atrato todos los complejos de la Región Caribe son de alta prioridad para el desarrollo de estrategias de conservación. Aunque es indudable, la gran prioridad de acciones conservacionistas para los humedales de la Orinoquia por las oportunidades que representan, también lo es emprender acciones a corto plazo para los humedales caribeños, hoy muy afectados por los factores de perturbación identificados. Las acciones de restauración en cambio, son vigentes en general para los complejos de humedales interiores del alto Valle del Cauca, Andino Oriental (Altiplano Cundiboyacense) y Macizo colombiano (Valle del Sibundoy).

Por otra parte, a pesar que a través del Sistema Nacional de Areas Protegidas, se han conservado importantes muestras de ecosistemas del país, solamente el 3.9% de humedales se encuentran bajo alguna figura de protección, son manejados de manera insostenible y se desconoce su potencial biológico o hidrológico.

A lo anterior, se suma el creciente aumento poblacional y sus requerimientos de utilización de tierras, incrementándose entonces las amenazas para estos ecosistemas.

Una síntesis más completa del estado de algunos humedales particulares del país, se encuentra en el documento “Humedales Interiores de Colombia: Bases Técnicas para su Conservación y Desarrollo Sostenible” (Ministerio del Medio Ambiente-Instituto Alexander Von Humboldt, 1999).

Aspectos Jurídicos e Institucionales

En Colombia hay disposiciones relacionadas con los humedales fraccionadas y dispersas en las diferentes partes del Código de los Recursos Naturales Renovables y en distintos textos legales, como aquellos que se refieren a las aguas no marítimas, a los mares, a la fauna, etc. El término humedal aparece en la legislación ambiental colombiana con la Ley 357 de 1997, referente a la aprobación de la Convención de Ramsar, la cual precisa los ecosistemas que quedan incluidos bajo tal denominación. Esta Ley es la única norma que de manera específica y concreta impone obligaciones al Estado colombiano para la conservación y protección de los humedales, considerados en su acepción genérica.

La tradición jurídica ambiental reciente del país se concibe para la administración de recursos naturales de manera aislada, lo cual impide de una manera eficaz el tratamiento jurídico de los humedales. En este mismo sentido, son pocos los antecedentes de jurisprudencia, que permitan aclarar la noción de humedal y los tratamientos específicos para algunos tipos de estos ecosistemas. Si bien la ley prevé la existencia de una zona de “ronda” en los cuerpos y cursos de agua, ésta es definida de manera insuficiente para el mantenimiento de los procesos que sustentan las funciones y valores de los humedales asociados.

Este tipo de acciones deben quedar enmarcadas en los procesos de ordenamiento territorial. De acuerdo con las competencias de las entidades territoriales en esta materia, son los municipios y los distritos los responsables de la elaboración de los planes y esquemas de ordenamiento territorial, los cuales se aprobaron en diciembre de 2000, fecha en la cual venció el plazo previsto en la Ley 388. Los municipios y distritos al realizar dichos planes deben, entre otras cosas, localizar las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística e identificar los ecosistemas de importancia ambiental. También corresponde a los municipios y distritos, clasificar los suelos en urbanos, rurales o de expansión. Dentro de cualquiera de estas tres clases puede existir lo que se define como suelo de protección.

La función principal de los departamentos en materia de ordenamiento territorial, es elaborar directrices y orientaciones para la totalidad o parte de su territorio, con el fin de establecer, entre otras cosas, escenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencial óptimo del ambiente. A las Corporaciones Autónomas Regional y las de Desarrollo Sostenible, la Ley 388, les confiere una doble función. Por una parte, establecen determinantes ambientales que son de obligatorio cumplimiento para los municipios y distritos, porque por disposición expresa de la ley éstas constituyen normas de superior jerarquía, y por la otra, aprobar los planes y esquemas de ordenamiento de los municipios de su jurisdicción, en sus aspectos ambientales.

En relación con el tema de los incentivos para la conservación, es de anotar que éstos se encuentran en normas aisladas, por lo cual es necesaria también una unificación, haciendo uso de la facultad contenida en la Ley 99 de 1993 (literal g, artículo 116) que autorizó al Presidente de la República para “establecer un régimen de incentivos, que incluya incentivos económicos, para el adecuado uso y aprovechamiento del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y para la recuperación y conservación de ecosistemas por parte de propietarios privados.” La expedición de este reglamento permitirá agrupar en un sólo texto varios incentivos inspirados en unos mismos propósitos, que respondan a unos objetivos armónicos y que apunten a un fin común.

Un tema esencial en este sentido, es además el desmonte de los incentivos perversos, con las respectivas modificaciones jurídicas. Un ejemplo de esto es el texto del articulo 158 del Estatuto Tributario que consagra la deducción por amortización en el sector agropecuario, según el cual “serán gastos deducibles del impuesto sobre la renta, en sus coeficientes de amortización, entre otros, los desmontes, obras de riego y de desecación … y demás inversiones en la fundación, ampliación y mejoramiento de fincas rurales”. Esta norma de la legislación tributaria coincide con las previsiones de las antiguas disposiciones de la legislación agraria, que exigían como requisito para la adjudicación de baldíos, que el interesado demostrara la realización de “mejoras”, término dentro del cual, se incluían las acciones previstas en el artículo 158 citado.

Aspectos Administrativos

Íntimamente relacionado con el fraccionamiento jurídico anotado, de igual manera se presentan las funciones y competencias de las instituciones relacionadas con el manejo de estos ecosistemas. En el marco del Sistema Nacional Ambiental – SINA – el problema se presenta cuando uno de estos ecosistemas se encuentra ubicado en la jurisdicción de dos o más autoridades ambientales cuyas jurisdicciones no corresponden con los limites funcionales de los ecosistemas. Frente a estos posibles desacuerdos, en la ley 99 (parágrafo 3, artículo 33) se prevé que para el manejo de ecosistemas compartidos por dos o más corporaciones, el gobierno nacional expedirá una reglamentación, con base en la cual, estas entidades conformarán una comisión conjunta encargada de concertar y definir políticas armónicas para su manejo, lo cual, en muchos casos no se da en la práctica.

Por otra parte, otra de las causas de deterioro de los humedales tiene que ver con la existencia de una gran cantidad de jurisdicciones de instituciones que confluyen en los espacios ecosistémicos de los mismos, lo cual, produce una gestión y administración fragmentadas en temas sectoriales.