Modelo de Desarrollo de Protección a la Producción Agropecuaria

El modelo de desarrollo es un instrumento de planificación que delinea el rumbo que tomará la sociedad en el largo plazo, con el fin de garantizar una dinámica de desarrollo y proveer soluciones a las limitantes socioeconómicas que lo entorpecen.

Específicamente, el modelo de desarrollo propone la forma organizativa a través de la cual la nación intenta resolver, por lo menos parcialmente y en un plazo prudencial de tiempo, los problemas de desempleo, ingreso, salud, vivienda, recreación y, en general, de todos los aspectos relevantes para el disfrute de una vida digna por todos los ciudadanos.

En el sentido denotado, esta herramienta programática contiene la filosofía, los propósitos y las estrategias generales que organizan socio-jurídica y económicamente a la sociedad, para que supere los problemas de bienestar que aquejan a la población.

Por tratarse de una decisión social, que afecta la suerte de la población y la involucra en su conjunto, el modelo de desarrollo es el resultado de una confrontación democrática entre los intereses de los diferentes sectores económicos, sociales, políticos e intelectuales constitutivos de la sociedad, los cuales lo refrendan por mayoría a través de un evento electoral, un referéndum, una asamblea nacional constituyente o cualquier otro mecanismo de consulta social.

En este capítulo se presenta un breve resumen de los lineamientos generales que explican el modelo de Apertura económica o de Liberación de los mercados, que se viene implementado en Colombia desde finales de los años ochenta, en reemplazo del modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) o modelo Cepalino de desarrollo, y que constituye la base de las políticas ac­tuales de desarrollo, tanto global como sectorial, del país.

1 .1. Antecedentes del modelo de desarrollo

Las estrategias intervencionistas imple­mentadas en Colombia a partir de la segunda postguerra, como alternativa a la escasa potencia del enfoque neoclásico para la formulación de políticas, entraron en crisis a finales de los años sesenta des­pués de evidenciarse que la intervención estatal selectiva, sin consideraciones de costos, originaba crecientes limitaciones al desarrollo nacional.

El modelo en cuestión se sustentaba en un volcamiento forzado de la mayor parte de los recursos públicos y privados hacia ciertos sectores industriales considerados “estratégicos”, por medio de subsidios, exenciones, crédito preferencial, al igual que otras ventajas concedidas a través del Estado, el que oficiaba como árbitro central de la economía, en una clara subvaloración de las señales del mercado.

Bajo este modelo, las instituciones económicas básicas habían sido moldeadas para facilitar una intervención estatal que impulsara selectivamente los referidos sectores, esperando con ello un crecimiento más acelerado, tasas de desempleo menores y una mejor distribución del ingreso.

No obstante, los resultados obtenidos hasta finales de los años sesenta eran realmente decepcionantes: se evidenciaba una utilización ineficiente del ca­pital, razón por la cual se mantuvieron las brechas interna y externa de la economía; el desempleo continuó creciendo; y la distribución del ingreso no mejoró en las proporciones esperadas. Estos resultados despertaron un intenso debate entre los principales analistas de la época.

De un lado, la Cepal sostenía que, si bien las exportaciones crecían muy len­tamente, el incremento de las importaciones reforzaba la dependencia externa y la desigualdad en la distribución del ingreso se profundizaba, el modelo de ISI constituía la única alternativa viable ante las difíciles circunstancias que se vivían en el comercio internacional.

Según su parecer, los escasos resultados obtenidos eran producto no tanto del modelo en sí como de equivocaciones en la aplicación de la política; de la discriminación en contra de las exporta­ciones regionales; y de características estructurales de la economía y la so­ciedad latinoamericana.

Para los neoliberales, en cambio, el modelo de ISI constituía un error de perspectiva histórica y económica, pues no solo confundía industrialización con desarrollo y agricultura con pobreza sino que con ello, al impedir el libre funciona­miento del mercado, no permitía explotar las ventajas comparativas naturales y de comercio con que contaba el país.

Los problemas de la industrialización, por lo tanto, no se debían a equivocaciones de políticas o a factores sociales y políticos estructurales internos sino a problemas propios de la naturaleza del modelo.

1. 2. La configuración de un nuevo modelo

Durante la década siguiente, la del se­tenta, el debate se agudizó considerab­lemente y, aunque no se advertía un claro vencedor en el mismo, la persistencia de los pobres resultados durante la segunda mitad de esos años selló definitivamente la suerte del modelo ISI.

Para la gran mayoría de los analistas y políticos del país el intervencionismo ya no era capaz de superar las limitaciones que acosaban al ritmo de desarrollo na­cional. Sus argumentaciones se susten­taban básicamente en el hecho de que dicho tipo de organización económica y social presentaba las limitaciones que a continuación se describen:

1. No permitía realizar una asignación de los recursos que condujera a la eficiencia productiva requerida para superar las restricciones existentes en el sector externo de la economía.
2. Impedía el ritmo de cambio técnico necesario, al limitar significativamente la competencia entre sectores y entre productores, reduciendo así las po­sibilidades de un crecimiento más eficiente y sostenible, soportado en avances de la productividad.
3. Elevaba los costos a los sectores de la economía no considerados estra­tégicos por el Estado y a importantes grupos de la población, socavando el apoyo social requerido para su sostenibilidad.
4. Desestimaba la promoción del uso racional de los recursos naturales, haciendo insostenible la estrategia de desarrollo en el largo plazo.
5. Hacía incompatible la promoción del desarrollo con los objetivos de estabilidad macroeconómica, al generar unos elevados costos fiscales. El es­tado aumentaba progresivamente su papel de inversionista directo, y se convertía en juez y parte de las deci­siones económicas.

De conformidad con este análisis, toda vez que la asignación forzada de re­cursos no resultaba eficiente, socialmente equitativa, ecológicamente sostenible, ni macro-económicamente consistente, se hacía necesario identificar nuevos conceptos, modalidades e instrumentos de acción que permitieran obtener un im­pacto más general, eficiente y equitativo en el crecimiento de la economía.

Para la gran mayoría de analistas el nuevo modelo de desarrollo tendría que centrarse en las siguientes premisas:

1. Eliminación progresiva de la protec­ción a las industrias sustitutivas de importaciones, operando una ma­yor apertura para que las señales del mercado orientaran la asignación de los recursos y generaran la eficiencia productiva requerida.
2. Orientación del desarrollo en función del mercado mundial que permitiera el despegue y el crecimiento de la eco­nomía a unas tasas altas, tal como lo habían experimentado Corea y Taiwan
3. Diversificación de las exportaciones, impulsando principalmente las no tra­dicionales, por ser precio elásticas e intensivas de trabajo, permitiendo un ritmo de crecimiento más rápido tanto de ellas como del empleo.
4. Especialización y ganancia en efi­ciencia a partir del aprovechamiento de las ventajas comparativas que tiene el país en recursos naturales y en mano de obra, como recursos abundantes y, por tanto, más acce­sibles.
5. Reorientación del papel del Estado hacia la garantía de la tranquilidad social, la generación de economías externas y la provisión de algunos in­sumos que el capital privado necesita, estimulando la tributación, el crédito, el ahorro y la inversión privada, na­cional y extranjera.

1.3. La apertura económica definitiva

A pesar de los avances descritos, durante toda la década de los setenta Colombia estuvo más cerca de la teoría que de la práctica aperturista; desarrollando un im­portante cierre de su economía, al mejor estilo de los Cepalinos.

En efecto, los resultados del comercio exterior fueron deficientes, experimentándose un débil crecimiento tanto de las exportaciones como de las importaciones.

Entre 1971 y 1974 la política de apertura comer­cial operó solo a medias y luego, en la segunda mitad de los años setenta, se retornó a un cierre paulatino de la economía.

Pero a partir de los años ochenta; los diferentes grupos económicos, sociales, políticos y académicos abogaron por una apertura real de la economía; y por la instauración de un modelo efectiva­mente exportador.

El modelo exportador, diseñado inicialmente bajo la égida de Alfonso López Michelsen; fue entonces incrementado con los aportes de las nue­vas teorías del desarrollo e implementado jurídico-políticamente bajo el gobierno de César Gaviria.

En primer término, se incorporó definit­ivamente el criterio de que si bien existen problemas de mal funcionamiento de los mercados o de ausencia de competencia en los mismos; este hecho no conduce a la necesidad de mantener una plani­ficación centralizada de la economía.

Por el contrario, con frecuencia estos problemas se originan precisamente en la interferencia estatal o en la inoperancia del Estado frente a las causas reales del problema.

De hecho, entre más compe­titivas son las economías más eficientes resultan y mayor crecimiento y equidad generan, gracias a una asignación más eficiente de los recursos.

Por lo tanto, promover la apertura eco­nómica; remover las restricciones al comercio e impulsar la movilidad de los factores productivos; constituyen las mejores estrategias para impulsar el cambio técnico y la inversión y, en consecuencia, para acelerar el desarrollo económico y social de la nación.

El nuevo modelo de desarrollo incluye, por tanto, la reducción progresiva de los meca­nismos de protección a la producción y al comercio; especialmente en el sector externo de la economía.

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En segundo lugar, una vez aceptado que la economía debe tener un fun­cionamiento más libre; es importante clarificar el nuevo papel del Estado y su órbita de intervención que resulta válida.

En este nuevo marco, en vez de sustituir el mecanismo de mercado, el Estado debe ayudar a corregir sus distorsiones y complementarlo.

Desde luego, no se descarta que puedan hacerse necesarias algunas intervenciones temporales; eficientes y restringidas en las áreas en donde ellas resulten compatibles con los nuevos pro­pósitos del desarrollo económico.

En el modelo anterior la intervención estatal era selectiva en cuanto a sectores eco­nómicos pero demasiado general en cuanto a renglones protegidos en los mismos; en el nuevo modelo, por el contrario, el Estado es más selectivo en cuanto a promoción de renglones, pero capaz de lograr un impacto más generalizado dentro de los mismos.

La dispersión de la inversión pública en un número creciente de actividades resulta muy costosa y poco productiva.

En tercer lugar; se reconoce que otro de los orígenes de fallas en algunos mercados es la dificultad de sus agentes para reconocer la magnitud real de los beneficios o costos que; más allá de la empresa, pueden generar sus acciones o inacciones.

Por este motivo, la in­capacidad empresarial para actuar de conjunto, en muchos casos, debe ser subsanada mediante la intervención estatal en los casos específico de:

a) el mercado de los bienes públicos; tales como la seguridad o las vías que, ge­neralmente, no son construidas ni con­sumidas de manera individual por sus agentes

b) la producción de bienes con externalidades positivas, como es el caso de la educación o las campañas ambientales; cuya generación produce utilidades o productividad adicionales a muchos agentes.

En efecto, evaluaciones recientes de­muestran la relevancia del papel des­empeñado por este tipo de bienes en los procesos de desarrollo económico; el cual resulta más destacado que el que inicialmente les fuera asignado por los teóricos de los factores primarios:

Trabajo, tierra y capital. Así mismo, se ha evidenciado que la intervención estatal directa y restrictiva sobre los mercados de bienes; es menos eficiente que una intervención dirigida a mejorar el funcionamiento de los mercados de los factores productivos.

Por tanto, en el nuevo modelo de desa­rrollo, la acción estatal se orienta a:

1. Centralizar la inversión pública en acciones que: generen importantes externalidades positivas; (educación, investigación en ciencia y tecnología, campañas sanitarias, riego agrícola, entre otros); eviten externalidades negativas (impactos negativos sobre la salud y el ambiente); e induzcan retornos crecientes a la actividad privada (infraestructura física y de transporte).
2. Identificar y aprovechar las com­plementariedades que se presenten entre las acciones públicas y las privadas.

En otros términos, en el nuevo modelo la intervención estatal se orienta básicamente a la creación de las condiciones necesarias; para que se presente un funcionamiento más eficiente de los mercados tanto de factores primarios (trabajo, tierra y capital); como de otros tipo de factores; ( capital humano, infra­estructura de transporte, adecuación de tierras, capacidad tecnológica, protección de la salud humana y los recursos ambientales, entre otros); que contribuyen a elevar tanto la productividad potencial de aquellos como la de toda la economía.

Finalmente, la redefinición de las áreas de intervención económica del Estado obliga a que a la vez se redefina su esfera de intervención social.

En este campo, de conformidad con el nuevo modelo, antes que desarrollar acciones compensatorias de índole general (asistencialismo); el Estado debe crear condiciones que mejoren la capacidad generadora de ingresos de los grupos sociales mas desfavorecidos; así en términos populares “enseñar a pescar en vez de regalar el pescado”.

En este sentido, además de crear mejores oportunidades de trabajo; el Estado deberá impulsar la capacitación necesaria para las mismas puedan ser aprovechadas convenientemente por la población.

Análisis recientes han demostrado que un factor fundamental en la dinamización del crecimiento es el desarrollo del capital humano.

De igual manera; que la forma más expedita de garantizar la equidad en la distribución del ingreso consiste en mejorar la equidad en la dis­tribución del conocimiento; el aumento y la redistribución de la educación, la salud y la nutrición son factores gene­radores de equidad social y crecimiento económico.

De esta manera, junto con las externalidades asociadas a un mayor desarrollo del capital humano; se ob­tiene una intervención estatal compatible con la eficiencia y la equidad.

En resumen; los complementos de úl­tima generación al modelo de desarrollo propuesto en los años setenta; y que se implementó finalmente desde los inicios de los años noventa; bajo el auspicio de César Gaviria, se sintetizan en los siguientes puntos:

1. En vez de ser displicente con el mercado; el Estado debe contribuir a fortalecerlo promoviendo la compe­tencia interna y externa para lograr una asignación más eficiente de los recursos.
2. Debe utilizar instrumentos de im­pacto directo como los impuestos, en vez de regulaciones como los controles y los racionamientos.
3. Ser muy selectivo en la definición del tipo de mercados en que interviene, privilegiando el de los bienes públicos y generadores de externalidades; en vez de realizar una acción económica y social universal e indiscriminada.
4. Centrar su acción en el apoyo a las personas que requieren especial consideración, es decir, a los ciuda­danos más necesitados y de menores recursos.
5. No desestimar ni la bondad de los usos alternativos de los recursos públicos; ni la necesidad de que haya consistencia macroeconómica para poder generar los mismos; en lugar de confiar en la financiación automática de sus actos y de ignorar sus costos.

Tanto las propuestas de los años setenta; como las adiciones antes referenciadas conforman la estructura básica que explica el nuevo modelo de desarrollo imperante en Colombia; el cual sirve de sustento a la formulación de políticas más aplicadas tanto a sectores económicos como geográficos.