Marco de Políticas para el Desarrollo y la Internacionalización del Sector Agropecuario

Como se señaló en el capítulo anterior, la nueva filosofía para el desarrollo nacional la constituye la orientación de la producción fundamentalmente hacia el mercado externo, gracias a una libe­ración creciente de los mercados tanto de bienes como de factores productivos, primarios y complementarios.

La concre­ción de esta filosofía, al igual que de los propósitos y de las estrategias generales contenidas en el nuevo modelo de desarrollo nacional, se realiza a través de lineamientos de acción aplicados, referidos a áreas más definidas de la economía y/o a períodos de tiempo más cortos, socio-políticamente más manejables.

Dichas aplicaciones del modelo de de­sarrollo se conocen generalmente como Planes de Desarrollo, bien se trate de expresiones globales (Plan Nacional de Desarrollo), de aplicaciones sectorizadas (Plan Sectorial de Desarrollo) o de pro­gramaciones espaciales (Plan Regional de Desarrollo).

En todos los casos, estas expresiones programáticas se encuentran diseñadas para horizontes temporales me­nores a los considerados en el modelo de desarrollo nacional; hasta hace muy poco, un período presidencial.

No obstante, para superar inestabilida­des que obstaculizan la aplicación de la perspectiva de largo plazo de la sociedad, derivadas de los cambios políticos compro­metidos en cada nueva égida presidencial, en la práctica los propósitos de desarrollo abarcan períodos mucho más largos.

En efecto, los Planes de desarrollo nacional de los últimos gobiernos resultan bastante simi­lares en sus propósitos fundamentales, así se diferencien en el énfasis que cada uno de ellos hace en determinadas estrategias o en algunos aspectos formales.

En este capítulo, se presenta una breve síntesis de los principales componentes de la política sectorial llevada aplicada, con pequeñas diferencias de matiz o gra­do, por los tres últimos gobiernos.

Se des­criben los principales objetivos, criterios, estrategias e instrumentos de las políticas de modernización e internacionalización, con las cuales se busca vincular al sector con las nuevas tendencias de la economía internacional y con los nuevos propó­sitos de desarrollo nacional.

Así mismo, se tornan explícitos los lineamientos que delimitan, en última instancia, las res­ponsabilidades, competencias y espacios propios de la protección a la producción agropecuaria.

2.1. Problemática para el desarrollo nacional

La desaceleración del ritmo de creci­miento promedio experimentado por la economía mundial en las décadas del 70 y el 80, comúnmente denominada la última como la “década perdida en América Latina”, presionó en la dirigencia mundial la decisión de buscar fuentes de crecimiento más allá de los regulados mercados nacionales, generalizando una política de apertura, más conocida como “globalización” de la economía.

De producciones orientadas a satisfacer fundamentalmente mercados internos altamente protegidos, los países transitaron rápidamente hacia los mer­cados internacionales, en los cuales es posible participar sólo si se dispone de una importante competitividad real.

En este nuevo marco, la rapidez de la vinculación y el aprovechamiento de los mercados internacionales, como fuente de crecimiento económico para los paí­ses, depende de la velocidad con que se produzca el ajuste de su estructura productiva, cambiaria, fiscal y tributaria a las condiciones de la competencia internacional.

En el caso colombiano, la profundiza­ción de la apertura económica operada desde la administración Gaviria, encontró un sector agropecuario retrasado y poco competitivo, tanto en términos de precio como de tipo y calidad de productos, con uso subóptimo de los recursos productivos y con baja capacidad de competencia por los mismos.

Adicionalmente, la mayor liberación del mercado de capitales realizada durante el mismo período, enfrentó al sector agropecuario colombiano a condiciones macroeconómicas adversas, tales como una rápida valorización del peso, un fuerte incremento de la inflación, una importante elevación de las tasas de interés y una considerable caída de los precios internacionales agropecuarios, factores desfavorables para alcanzar los mercados internacionales, porque reducían aún más la competitividad de sus productos.

De hecho, el país se vio rápidamente inundado de importaciones agropecuarias que reemplazaron, como nunca en la historia, la producción na­cional golpeándola significativamente.

El sector agropecuario, que durante el decenio 1.971-80 había crecido a 4.6% al año, tan solo lo hizo a 3.1% a.a en los años ochenta y cayó definitivamente a 1.3% a.a en la década del noventa, en la cual presentó inclusive tasas ne­gativas en los años 1992 (-1.8%) y 1997 (-0.6%), como lo muestra la gráfica siguiente.

En efecto, en las últimas dos décadas el sector ha tenido que enfrentar limitantes que retardan su integración al mercado internacional, tales como la agudización de la competencia internacional, resul­tante del proceso de globalización de la economía mundial; las tendencias rece­sivas, que incitan acciones proteccionistas en nichos importantes del mercado; los ajustes macroeconómicos, resultante de la apertura económica; y la falta de pertinencia y eficiencia de la economía nacional, heredada del modelo protec­cionista de desarrollo nacional.

Para superar dichos obstáculos, las autoridades respectivas han diseñado una política orientada a especializar la economía sectorial, reestructurándola y reconvirtiéndola, para ponerla a tono con los requerimientos del mercado in­ternacional.

2.2. Objetivos del desarrollo nacional

General

Contribuir a la recuperación del em­pleo, a la disminución de la pobreza y a mejorar la calidad de vida de la población rural colombiana, a través del aumento y la diversificación de las exportaciones de bienes y servicios agropecuarios y la dis­minución competitiva de las importaciones nacionales del mismo género.

Específicos

1. Ampliar la gama de productos agro­pecuarios y agroindustriales compe­titivos, capaces de lograr una mayor generación de valor y una más rápida integración del sector al mercado in­ternacional.
2. También ampliar la gama de productos agro­pecuarios y agroindustriales compe­titivos, capaces de lograr una más eficiente y enriquecedora satisfacción nativa de la demanda interna.
3. Ampliar la gama de productos com­petitivos de la economía campesina, capaces de contribuir al aumento de las exportaciones y a la satisfacción competitiva de la demanda interna.

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2.3. Criterios

Entre los criterios que rigen para la bús­queda de los objetivos de la política agropecuaria, coherentes con el modelo de desarrollo nacional que impera en el país, se destacan los siguientes:

1. Se preparará al campo para que enfrente con éxito los requerimientos y efectos socioeconómicos y ambien­tales de la competencia interna­cional.
2. El crecimiento del sector será el re­sultado de una actividad agropecua­ria competitiva, capaz de generar una mayor oferta exportable y satisfacer competitivamente el mercado interno, disminuyendo los volúmenes actual­mente importados.
3. La competitividad agropecuaria pro­cederá de una libertad creciente en el accionar de los mercados, que incre­mente la productividad y la calidad de su producción, y reduzca sus costos. En este marco, el Estado jugará el papel de promotor, facilitador, nego­ciador y regulador de un entorno apropiado a la competitividad, gene­rador de externalidades y garante de reglas de juego claras y estables para los agentes económicos.
4. La productividad y la eficiencia agro­pecuarias serán obtenidas en el marco de un desarrollo equitativo y sostenible del campo, que aproveche sus ventajas comparativas, especialmente la abundancia de mano de obra, y aplique esquemas innovadores de gestión que optimicen el uso de los recursos.
5. La aplicación de la política, respetará el principio de equidad, aportando significativamente al mejoramiento de las condiciones de vida de todos los sectores de la sociedad.
6. El concepto de competitividad incluirá necesariamente las características de inocuidad y bajo impacto ambiental de los productos agropecuarios. La política sectorial propugnará por la conservación y preservación de las condiciones ambientales, tanto en el sentido económico como en el social.
7. Existirá completa armonía entre los instrumentos de política propuestos y los compromisos internacionales suscritos por el país.
8. El desarrollo del sector se sustentará igualmente, en la profundización de su proceso de descentralización, aprovechando las ventajas compe­titivas que ofrezcan las localidades y regionalizando la oferta exportable.

2. 4. Estratégias para el desarrollo nacional

El logro de la competitividad necesaria para el aumento y diversificación de las exportaciones y la disminución compe­titiva de las importaciones, se obtendrá gracias a la aplicación de las siguientes estrategias:

1. Orientación de los recursos y demás esfuerzos del sector hacia la produc­ción de renglones agropecuarios y/o agroindustriales, que presenten ven­tajas comparativas y competitivas, potencial de desempeño y perspectivas de exportación, y que se encuentran en franco crecimiento, tales como los cultivos permanentes, las frutas, las hortalizas, los aceites, las carnes, los lácteos, los productos pesqueros y la agroforestería.
2. Fortalecimiento del proceso de rees­tructuración de la producción agro­pecuaria, mejorando su eficiencia a través de la especialización y la conformación de cadenas produc­tivas agregadoras de valor, trans­formación productiva que deberá ser sostenible, a partir de polos de desarrollo descentralizados capaces de obtener competitividad.
3. Impulso a la celebración y el desarrollo de acuerdos de competitividad como herramienta para la estructuración y el fortalecimiento de cadenas productivas específicas, gracias a la concertación entre los agentes económicos y el Es­tado en el diseño y la evaluación con­junta de las políticas de productividad, generación de economías de escala y agregación de valor en el sector.
4. Focalización regional de los recursos sectoriales, orientándolos a la conso­lidación de núcleos productivos espe­cíficos, que presenten especialización en unos pocos renglones específicos, potencial de mercado, disponibilidad de tecnología, organización empre­sarial, habilidad gerencial e infraes­tructura productiva instalada, apro­vechando las ventajas comparativas y competitivas locales.
5. Búsqueda de un equilibrio compatible entre la dinamización y la protección de la producción agropecuaria, respe­tando los acuerdos de libre comercio firmados a nivel internacional.
6. Incremento de la eficiencia en el uso de los recursos públicos, asociándolos con los recursos del sector privado y orientado su inversión hacia acciones que generen externalidades y retornos crecientes a las firmas.
7. Substitución de la intervención directa del estado por la gestión privada en el proceso de comercialización de la producción agropecuaria, con el fin de mejorar la eficiencia en sus dife­rentes etapas.
8. Ampliación del recurso financiero para la producción agropecuaria, forestal y piscícola y facilitación del acceso de los inversionistas al mismo, especialmente de las organizaciones asociativas de pequeños produc­tores.
9. Establecimiento de incentivos tribu­tarios que favorezcan la adopción de herramientas tecnológicas ge­neradoras de competitividad en la producción agropecuaria.
10. Apoyo organizativo y financiero al desarrollo tecnológico destinado a la modernización del campo y la gene­ración de competitividad en el mismo, especialmente en los campos de la producción orgánica y ecológica y del desarrollo biotecnológico, y a la transferencia de resultados.
11. Impulso a un desarrollo más integral y conservacionista de las áreas de bosques, mediante el fomento de la agroforestería y el silvopastoreo.
12. Modernización de la economía cam­pesina a través de la adjudicación de tierras aptas, la capacitación técnica y administrativa, el mejoramiento de la vivienda campesina y su saneamiento básico, y el fortalecimiento de los in­gresos y la integración social de las mujeres microempresarias y cabeza de familias rurales
13. Incremento significativo de la inver­sión pública en ciencia y tecnología agropecuaria, para hacer más com­petitivo y sostenible el funcionamiento del sector.
14. Ajuste y coordinación de la acción Institucional, estableciendo una es­trategia transectorial que integre los sectores industrial y de servicios al sector rural, como estrategia de de­sarrollo y bienestar.

La nueva institucionalidad deberá estar en correspondencia con las condiciones y exigencias del entorno, promoviendo una mayor y más activa participación del sector privado en la definición de políticas y acciones en materia de desarrollo.

• Generación de procesos auto-soste­nidos de cambio social, ampliando el acceso de los pequeños productores a las oportunidades económicas, a los recursos productivos y a los servicios sociales básicos y fortaleciendo su capacidad técnica y empresarial, a través de su asociación con los me­dianos.

2. 5. Instrumentos para el desarrollo nacional

Para poner en marcha las estrategias descritas, se hará uso de los siguientes tipos de instrumentos:

2.5.1. Instrumentos para la generación y el aprovechamiento de ventajas competitivas

Proyectos productivos competitivos

Se dará apoyo preferencial a la ejecu­ción de proyectos de inversión privada, pública y mixta, que tengan visión de cadena, potencial competitivo; sean intensivos de mano de obra, adelan­tados por asociaciones de pequeños y medianos productores; que tengan sec­tores empresariales o solidarios como socios y que tengan viabilidad econó­mica, social y ambiental.

Especialmente en renglones directamente ligados con las cadenas productivas, tales como al­godón, palma de aceite, maíz, soya; yuca industrial, cacao, café, hortalizas y frutales, bovinos, porcinos, aves, peces, silvopastoreo y agroforestería.

Cadenas productivas

Se apoyará el eslabonamiento productivo de naturaleza vertical; propiciador de re­laciones secuenciales entre las diferentes etapas de un proceso generador de eco­nomías de escala en la obtención de bie­nes finales específicos; competitivos y agregadores de valor; procesos que abarcan desde la explotación de bienes primarios hasta la distribución y comer­cialización de bienes terminados.

Específicamente, se apoyarán financiera, tributaria, tecnológica e institucionalmen­te las cadenas de algodón-textiles-con­fecciones; palma-aceite; alimentos ba­lanceados para la avicultura, la porcicul­tura y la piscicultura y su transformación; cacao-chocolatería; hortofruticultura; agroforestería y silvopastoreo; cárnica y láctea. Con el mismo fin, se adelantará la recuperación de 500 mil hectáreas de la antigua frontera agrícola dedicadas a la producción de las materias primas des­tinadas a las cadenas mencionadas

Acuerdos Sectoriales de Competitividad

Para propiciar la estructuración de nue­vas cadenas productivas agropecuarias, se propiciará la celebración de nuevos acuerdos de competitividad, la particip­ación de sus actores en la concertación de políticas públicas de índole sectorial y regional; su incorporación como criterio de orientación para la inversión pública; su acceso prioritario al ICR, CIF, FAG y a los programas de adecuación de tierras, adquisición de tecnología, acceso al ca­pital de riesgo, desarrollo alternativo y plan Colombia; se fortalecerá el sistema de agricultura por contrato y el empleo de pólizas de cumplimiento

Clusters

Se proveerá apoyo a la organización productiva de naturaleza horizontal; que permita la concentración geográfica de empresas , con características econó­micas, sociales y productivas comunes, que basen su éxito en la construcción y mutuo aprovechamiento de ventajas competitivas colectivas, procedentes de su capacidad innovativa.

Este instrumento permite, así mismo, obtener ventajas competitivas mediante las economías obtenidas de la compra a escala de servicios, combustibles y materiales

Distritos Industriales

Se impulsará la concentración inducida de empresas, con actividad productiva relacionada y con características in­tangibles comunes, donde agentes no industriales son relacionados a través de redes formales y/o informales.

El im­pulso de los núcleos productivos deberá terminar necesariamente en versaderos distritos industriales

Alianzas Estratégicas

Se impulsarán las Alianzas Estratégicas como instrumento de concertación, a través del cual se aprovechen complementariamente las ventajas competitivas que presentan diferentes agentes económicos. Igualmente, se busca aclimatar alianzas sociales, que contribuyan al desarrollo nacional sostenible del campo colombiano.

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2.5.2. Instrumentos para incentivar la inversión orientada a modernizar el Sector Agropecuario

Agilización y democretización del Cré­dito Rural

Se mejorará el acceso de los inversionistas rurales, especialmente de los pequeños productores, al crédito y otros instru­mentos de política sectorial; facilitando sistemas de garantía o fianzas solidarias, y ampliando el seguro de cosecha para disminuir riesgos.

Disponibilidad de Capital Riesgo

Se mantendrá Finagro como banco de segundo piso y se creará en él el Fondo de capital de riesgo

Fortalecimiento y ampliación del acceso al Incentivo a la Capitalización Rural – ICR

Busca facilitar la adquisición de maqui­naria y equipos para reponer los obso­letos; apoyar la inversión en cultivos de tardío rendimiento con potencialidad exportadora; modernizar las cadenas productivas; mejorar genéticamente la ganadería nacional y promover la co­rrección de los suelos ácidos.

Fortalecimiento y ampliación del acceso al Certificado de Incentivo Forestal – CIF

Con el fin de financiar el establecimiento de nuevas plantaciones forestales comerciales; en aquellas áreas que presentan ventajas para la consolidación de Núcleos Forestales Competitivos; en términos económicos, tecnológicos, ambientales y de infraestructura. Especí­ficamente se trata de favorecer 475.000 hectáreas de bosques de 50.000 fami­lias

Ampliación de la cobertura del Fondo Agropecuario de Garantías – FAG

Para que el gobierno respalde significati­vamente los créditos solicitados por los productores agropecuarios.

Establecimiento de Crédito Asociativo

Orientado a promover la integración de los productores entre sí, al igual que con el sector privado o público, bajo mecanismos de agricultura por contrato o alianzas productivas; brindándoles ac­ceso a tecnologías de punta, reducción de los costos de producción, disminución del riesgo y garantía en la comercializa­ción de la producción.

Concesión de incentivos tributarios

Se trata de conceder exenciones a cul­tivos de tardío rendimiento; aumentar los créditos tributarios a inversiones en ellos y la exención de impuesto predial a tierra arrendada o cedida en comodato para los mismos; la exención del IVA y aran­celes a importaciones de maquinaria agrícola y agroindustrial; la exención a empresas asociativas que conformen bancos de maquinaria agrícola y agroin­dustrial; y a empresas de base agrobiotec­nológica para el mejor aprovechamiento de los recursos genéricos.

Modernización de la Economía Campesina

Este instrumento tiene por objeto vincular a los pequeños productores en procesos competitivos capaces de aumentar su nivel de ingresos; generar empleo y con­tribuir a mejorar su nivel de vida.

Además se busca integrar los productores campesinos a las cadenas productivas para garantizar la sostenibilidad de su economía; también asegu­rando su acceso a los activos productivos y a los mercados, en condiciones de sostenibilidad y competitividad.

Los principales componentes de este instrumento son los siguientes:

– Fomento de Alianzas Productivas

Para adelantar sub-proyectos produc­tivos que viabilicen la cimentación y construcción de relaciones económicas y sociales duraderas entre pequeños productores; agroindustriales y co­mercializadores, a través del establec­imiento de compromisos para com­partir riesgos asociados a la actividad productiva.

– Reforma agraria

Se trata de adjudicar a empresas asociativas tierras aptas y económic­amente viables, 100% libres de costo; combinando para ello la extinción de dominio con la expropiación admi­nistrativa de tierras; y la adquisición a la banca de tierras entregadas en dación de pago; también la adopción de modalidades de comodato y arren­damiento de tierras de largo plazo; además la aplicación de gravámenes prediales diferenciales para tierras en produc­ción y tierras ociosas; y la adecuación y rehabilitación de tierras.

– Apoyo Integral a la Economía Cam­pesina

Orientado a generar en los pequeños productores el conocimiento y la capacidad técnica necesaria para alcanzar la modernización agro­pecuaria; de manera que puedan acceder a otros instrumentos tales como el financiamiento, el desarrollo tecnológico y canales modernos de comercialización.

– Vivienda rural

Se incluye el mejoramiento de 200.000 viviendas campesinas y su saneamiento básico; destinando inmuebles del Ministerio para la construcción de nuevas viviendas.

– Apoyo a la Mujer Rural

Se dará asistencia a las mujeres microe­mpresarias y cabezas de familia rurales en aspectos como capacitación, iden­tificación de negocios, formulación y evaluación de proyectos para acceder al crédito, financiamiento y garantías. Así mismo, aportes en servicios, por parte del Sena, ICBF, IFI, Proexport y otras entidades, a programas de mujer rural; adscripción de estos programas al Idear.

2.5.3. Instrumentos financieros y orga­nizativos para la generación y transferencia de tecnología agropecuaria

Incluye la creación del Fondo de Cien­cia y tecnología; la integración de la academia, organizaciones privadas y fondos parafiscales a través de alianzas y relaciones contractuales; la sujeción de los fondos parafiscales al plan nacional de ciencia y tecnología; el desarrollo de la agricultura orgánica y ecológica; la reglamentación de la importación, producción y empleo de los OGM; la promoción de asociaciones de munici­pios que, en sustitución de las Umata, contraten asistencia técnica integral, agrobanca de inversión y capacitación gerencial.

2.5.4. Instrumentos dinamizadores del Desarrollo Rural

Programa de Oferta Agropecuaria – Proagro

Con este instrumento se busca, crear la institucionalidad necesaria para incre­mentar los niveles de producción agropecuaria; mejorar la competitividad de las cadenas agroindustriales y generar un impacto importante en el desempeño sectorial tanto en el mercado interno como en el externo.

En este sentido, el Proagro constituye un importante mecanismo para integrar y fo­calizar todos sus instrumentos alrededor de las cadenas productivas promisorias; reactivando de paso la agricultura co­lombiana.

2.5.5 Instrumentos para el desarrollo de la comercialización

Se refiere al fortalecimiento de los fondos de estabilización; la compensación de los costos de almacenamiento y transporte en zonas estratégicas carentes de infraes­tructura, la concertación de la importa­ciones; también el empleo óptimo de herramientas de protección en el marco de los acuer­dos comerciales suscritos; además la búsqueda de la supresión de los “draw back’s” en la CAN, el fortalecimiento de la información comercial y la inteligencia de mercados y la promoción de la oferta exportable.

2.5.6 Instrumentos para el ajuste Insti­tucional

Además, se procederá a la creación del Instituto de Desarrollo Rural, IDEAR, mediante la fusion del Incora, el Inat, el Dri y el Inpa; responsabilizándolo de la ejecución de los programas agropecuarios de desa­rrollo alternativo.

Así mismo se delegará la ejecución estatal de los programas de adecuación, riego, drenajes y con­trol de inundaciones a organizaciones solidarias de sus usuarios; entregando subsidios progresivos y favoreciendo a las agrupaciones de predios de menor tamaño.