El Proyecto de Ley de Reparación

Un Nuevo Aire para las Víctimas de la Violencia

Santos se aparta de Uribe y propone una ley integralpara las víctimas. A quiénes se aplicaría la ley, cuáles sonsus derechos y cuáles son los deberes del Estado según elproyecto y según el Derecho Internacional1.

José Gregorio Hernández Galindo2

Un gesto significativo

Ha comenzado en el Congreso eltrámite de aprobación del proyectode ley sobre reparación a las víctimasde la violencia.

El 27 de septiembre, el presidenteSantos acudió en persona al CapitolioNacional y presentó la iniciativa. Noes usual que así ocurra, ya que, segúnla Constitución, los ministros son losvoceros del gobierno ante el Congreso,y son ellos quienes presentan los proyectosde ley y de acto legislativo (artículos200 y 208). Por eso, a mi juicio,el gesto del mandatario tuvo una granimportancia, dado que refleja el compromisopresidencial con los objetivosperseguidos, y señala el derrotero dela política de la nueva administraciónen lo que concierne a la reparación quemerecen las personas y familias quehan sufrido el doloroso impacto delconflicto armado en Colombia.

Los antecedentes inmediatos

No olvidemos que el año anterior, cuando un proyecto similar habíapasado por los debates reglamentarios y cuando las comisiones de conciliacióndel texto habían acogido la versión aprobada en el Senado, elentonces presidente, alegando altos costos financieros de la reparación(con cifras que en un solo día variaron tres veces), impartió la orden dehundir la iniciativa, y así ocurrió: el propio Senado, cuyo texto se habíaacogido, negó su aprobación y enterró el proyecto.

El pasado gobierno consideraba que mediante unas exiguas cantidadesrepartidas con bombos y platillos, a título de reparación administrativa, sehacía justicia a las víctimas y se acallaba la conciencia del Estado, dejandoa la vez tranquila a la comunidad internacional.

También entendía el presidente de ese entonces que las víctimas debíanser discriminadas, según los victimarios, pues -a su juicio- cobijarcon la ley de reparación a las víctimas de agentes del Estado implicabaequiparar a la fuerza pública con la delincuencia guerrillera y paramilitar.

Una inferencia aventurada e injusta que desconocía la realidad y queen el fondo era susceptible de ser interpretada, y así lo fue por muchos,como una forma de aprobación -o de terca negación- de actos criminalescometidos por ellos.

A pesar de la supuesta filiación legítima del gobierno de Santos respectodel de Uribe, debe reconocerse que en esta materia las directrices de unoy otro no solamente son distintas sino opuestas. Lo que se espera es quela nueva política se mantenga.

Dos proyectos complementarios

Ahora bien, dentro de esa nueva política la denominada “Ley de víctimas”se complementa con la “Ley de tierras”, que también ha presentadoel gobierno por conducto del ministro de Agricultura. En ella se busca primordialmenteque las grandes extensiones de las cuales fueron despojadasmiles de familias regresen a poder de sus legítimos propietarios.

Si se aprueban con las características originales, estos dos proyectos,que han sido criticados por sectores retardatarios pero que hasta ahorahan sido bien recibidos por la mayoría de los partidos, harán mucho porla recuperación de la paz en nuestro territorio.

¿Quién es una víctima?

Resumamos entonces los elementos sobresalientes que deben sertenidos en cuenta por el Congreso al examinar el proyecto.

En primer lugar será necesario que en el texto de la ley quede claramentedefinido lo que se entiende por “víctima”. La certidumbre al respecto permitirá que no se queden por fuera personas o familias afectadas, quepor una redacción deficiente puedan resultar arbitrariamente excluidas, y ala vez que personas realmente no perjudicadas accedan a los beneficios.

En este sentido, los estudios que se han adelantado sobre el particularse han ocupado de delimitar el concepto. Se estima que corresponden a lacategoría de “víctimas” todas aquellas personas que de manera individualo colectiva hayan sufrido los daños ocasionados por la violencia propia delconflicto armado y quienes hayan perdido a sus seres queridos (padres,hermanos, esposo o esposa, compañero o compañera permanente, hijos)en el curso de actos violentos. La condición de víctima incluye, entonces,al cónyuge, compañero o compañera permanente o pareja del mismo sexo,y al familiar en primer grado de consanguinidad, tanto por muerte comopor desaparición forzada.

Igualmente son víctimas quienes en razón de esa misma violencia hanvisto vulnerados sus derechos fundamentales; y quienes hayan sufridolesiones transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidadfísica, psíquica o sensorial, sufrimiento emocional, pérdida de lalibertad, reclutamiento forzado de menores, pérdida económica, pérdidade tierras y desplazamiento forzado como consecuencia de violacionesmanifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos o infraccionesal Derecho Internacional Humanitario.

Hoja de ruta

En su discurso, al presentar el proyecto de ley, el presidente Santosexpresó: “No discriminaremos a ninguna víctima… Lo importante acá noes quiénes son los victimarios, sino reconocer el derecho de las víctimas-vengan de donde vengan- a una reparación y una vida más digna. Inclusonuestros militares y policías también podrán postularse como víctimas paraacceder a los beneficios de la ley, en los casos en que no sean cubiertospor sus regímenes especiales”.

El Jefe del Estado destacó expresamente que el proyecto de Ley buscaque las víctimas no tengan que esperar un fallo judicial para acceder ala indemnización: “La condición de víctima, para efectos de la Ley, sedeterminará de la siguiente manera: todas las solicitudes, sin importar elvictimario, serán estudiadas y decididas por un Comité Jurídico de ReparacionesAdministrativas, integrado por cinco juristas, que deberán tenerlas mismas calidades de un magistrado de la Corte Suprema”.

“Este Comité -que obrará con un procedimiento expedito que garanticeel derecho al debido proceso- deberá establecer la condición de víctimasde los solicitantes, pero no al victimario. Esta iniciativa, una vez aprobada,será el punto de partida para un periodo de transición de 15 años. ¡Serála hoja de ruta para ejecutar una reparación integral a las víctimas endicho período!”.

“En ese lapso -agregó Santos- esperamos reparar social, económica,sicológica y simbólicamente a cerca de 4 millones de desplazadosy víctimas de otros delitos derivados de la violencia. El propósitofundamental que tenemos es que las víctimas reconstruyan susproyectos de vida”3.

Los que sí y los que no

El Ministerio del Interior y Justicia resumió así los contenidos sobresalientesdel proyecto:

“Reconocerá a las víctimas independientemente de quién sea elresponsable de los delitos;

“Se reconocerá a las víctimas sin distinción de sexo, raza, condiciónsocial, profesión, origen nacional o familiar, lengua, credo religioso,opinión política o filosófica; y ofrecerá especiales garantías ymedidas de protección a los grupos expuestos a mayor riesgo deviolaciones de sus derechos humanos tales como mujeres, niños yniñas, líderes sociales, defensores de derechos humanos y víctimasde desplazamiento forzado.

“Los niños, niñas y adolescentes víctimas gozarán de todos losderechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales, con elcarácter de preferente.

“Los miembros de los grupos armados organizados al margen de la leyno serán considerados como víctimas. Tampoco serán consideradoscomo víctimas los cónyuges o compañeros permanentes o losfamiliares en primer grado de consanguinidad de los miembros degrupos armados organizados al margen de la ley.

No podrán acogerse como víctimas quienes hayan sufrido delitoscomunes que no se enmarquen en el contexto transicional.

“Las víctimas tendrán derecho a la verdad, justicia y reparación.

“Se les brindarán a las víctimas las condiciones adecuadas para llevaruna vida digna y así garantizar su incorporación a la vida social,económica y política.

“Las víctimas de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques,y masacres, recibirán ayuda humanitaria, cubriendo las necesidadesde alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensiliosde cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transportede emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas, en elmomento de la violación de los derechos.

“Las víctimas tendrán derecho a la justicia y es deber del Estadoadelantar la investigación efectiva que conduzca a la identificación,captura, juicio y sanción de las personas responsables.

“Las víctimas, sus familiares y la sociedad conocerán la verdad de losmotivos y las circunstancias en que se cometieron las violaciones delos Derechos Humanos, y en caso de fallecimiento o desaparición, sesabrá la suerte que corrió la víctima.

“En caso de violencia sexual, la víctima tendrá un tratamiento especialy se establecerán unas directrices para evitar que se afirme que lavíctima propició o aceptó la violencia sexual.

“Las declaraciones de las víctimas se podrán llevar a cabo a puertacerrada en presencia sólo del fiscal, de la defensa, del MinisterioPúblico y del propio juez. Así mismo se recibirán testimonios orales opor medio de audio o video; el testimonio, también podrá ser recibidocon acompañamiento de personal experto en situaciones traumáticasy se podrán solicitar medidas para proteger la intimidad.

“Se adoptarán medidas de protección a las víctimas, cuando ello seanecesario según el nivel de riesgo.

“Se garantizará el acceso y la exclusión de todo tipo de costosacadémicos en los establecimientos educativos oficiales en los niveles de preescolar.

“El SENA dará prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultosvíctimas, a sus programas de formación y capacitación técnica.

“El Sistema General de Seguridad Social en Salud ampliará la coberturade la asistencia en salud a las víctimas.

“Se diseñará un sistema de registro y control de víctimas o dedestinatarios de eventuales reparaciones con el fin de diseñar unapolítica integral de atención a las víctimas.

“Se creará una estructura organizacional que asumirá la implementaciónde esta Ley, la cual estará conformada por el Sistema Nacional deAtención y Reparación Integral a las Víctimas, la cual formulará yejecutará los planes, programas, proyectos y acciones específicos,tendientes a la atención y reparación integral de las víctimas; poruna Dependencia Especial para la Atención y Reparación a lasVíctimas, creada al interior de la Agencia Presidencial para la AcciónSocial y la Cooperación Internacional y un Comité Interinstitucionalconsultivo el cual brindará apoyo especializado al Vicepresidente dela República, director del Sistema Nacional de Atención y Reparacióna las Víctimas.

“El Gobierno Nacional diseñará el Plan Nacional para la Atención yReparación Integral a las Víctimas, el cual será adoptado mediantedocumento CONPES.

“La Ley tendrá una vigencia por 15 años”4.

Se busca que la legislación establezca un marco dentro del cual tengalugar la actividad del Estado, con miras a una reparación integral de las víctimas de la violencia.

Derecho internacional y papel del Estado

A partir de la experiencia que se ha adquirido en otros conflictos, enel plano internacional se ha ido conformando un conjunto de criterios enrelación con el papel de los Estados frente a la reparación, en situacionestan graves como las que ha tenido que enfrentar el pueblo colombiano enlas últimas décadas.

Las siguientes serían las obligaciones del Estado:

Respetar y hacer respetar la dignidad de todas las personas residentesen su territorio, como lo predican los artículos 1, 2 y 5 de la Constitución,y respetar y hacer respetar los Derechos Humanos, así como las reglas delDerecho Internacional Humanitario.

Cuando los daños no se han podido evitar -es decir, cuando los hechosse han consumado-, el Estado tiene la obligación de preservar los derechosde las víctimas, de quienes directa o indirectamente han sufrido encarne propia o en la de sus seres cercanos los efectos de la violencia. EnColombia, esa violencia puede provenir de la actividad de las organizacionesguerrilleras, paramilitares, narcotraficantes, agentes estatales y/omiembros de la fuerza pública.

Investigar violaciones de los Derechos Humanos que hayan tenido lugardentro de su ámbito territorial, y adelantar con oportunidad y hasta susatisfactoria culminación los procesos judiciales correspondientes, conel fin de sancionar a los autores materiales e intelectuales, partícipes, patrocinadoresy promotores de los crímenes. Es decir, tienen la obligaciónde hacer justicia.

Esclarecer la verdad sobre lo acontecido. Esa verdad se tiene queestablecer y divulgar de manera completa, con señalamiento de los responsables.

En cuanto a la reparación a las víctimas, el Estado tiene obligacionessin perjuicio de las que existen en cabeza de los autores, coautores y partícipesen las conductas criminales.

Jurisprudencia internacional y derechos de las víctimas

La jurisprudencia internacional ha establecido que las víctimas, sin discriminaciónentre ellas, tienen derecho a solicitar y obtener una reparaciónintegral y eficaz. Ese concepto comprende la restitución, rehabilitación,indemnización, satisfacción y garantías de no repetición.

La restitución implica volver, hasta donde sea materialmente posible,las cosas a su estado anterior. Se trata de procurar que se restablezca parala víctima la situación en que se encontraba antes de que ocurrieran loshechos violentos que la afectaron: normalidad en la vida familiar, trabajo,libertad, propiedad, el libre ejercicio de sus derechos fundamentales,políticos, sociales, económicos y culturales.

La rehabilitación busca la recuperación de las personas -en especial losmenores, pero también los mayores-, quienes necesariamente han sufridoun impacto que ha trastornado el curso normal de su ciclo vital, reflejadoen daños a la salud física y mental y en la integridad personal. Tambiénaquí es menester recordar que es uncometido cuyo logro depende encada caso de las características de los daños sufridos, ya que muchos deellos son irreversibles. Pero sí es posible al Estado brindar a las personasservicios de salud, terapias, atención psicológica, educación general oespecializada, o apoyo jurídico.

La indemnización implica resarcimiento económico: compensaciónpor los perjuicios resultantes de las conductas criminales. Comprende,de acuerdo con los principios generales, tanto el daño emergente como el lucro cesante. Debe ser proporcional, y debe considerar la real situaciónde las personas afectadas y de sus familias. No puede quedarse en lopuramente simbólico.

La satisfacción lleva a que las víctimas reciban un trato y una respuestaadecuada sobre los hechos, y está unida a la garantía de no repetición, lacual implica la adopción de medidas adecuadas con el objeto de que esaspersonas no volverán a ser afectadas por violaciones de su dignidad ysus derechos. Como lo expresó un grupo de investigadores en el No. 3 deElementos de Juicio, en la doctrina y en las sentencias hasta ahora proferidaspor los tribunales internacionales figuran las siguientes medidas: “Lacesación de las violaciones; la verificación de los hechos y la publicidad dela verdad; la declaración oficial o la decisión judicial de reparación de ladignidad, de la reputación y de otros derechos de las víctimas; la disculpay el reconocimiento público de los hechos y de las responsabilidades; lasconmemoraciones y los homenajes a las víctimas; la enseñanza y la difusiónde la verdad histórica.

Y garantía de la no repetición. “La garantía de no repetición ‒añadenlos investigadores en el mismo artículo- está identificada con la adopciónde las medidas necesarias para evitar que las víctimas sean afectadas conla comisión de nuevos crímenes del mismo género. De esta forma de lareparación hacen parte medidas para prevenir la perpetración de conductascriminosas mediante diversas acciones. Entre las medidas de prevenciónse encuentran: la disolución de grupos armados no oficiales vinculadosdirecta o indirectamente al Estado o de grupos para-estatales; la derogaciónde leyes y jurisdicciones de excepción; y las medidas administrativas o de otra índole relativas a los agentes de Estado implicados en violacionesgraves de los derechos humanos.

Complementarias, no excluyentes

“Con este objetivo -continúa el artículo-, para la evaluación de la actuaciónde los agentes estatales, se tendrán en cuenta: sus antecedentesen materia de derechos humanos; su no implicación en actos de corrupción;su competencia profesional; y su aptitud para promover el procesode paz o de democratización. En estos casos las medidas que podránimponerse son:

“La inhabilitación para ciertas funciones, la suspensión, el trasladoo cambio de destino, la retrogradación, la jubilación anticipada o ladestitución;

“El control efectivo de las fuerzas armadas y de seguridad;

“El fortalecimiento de la independencia del poder judicial;

“La limitación de la jurisdicción penal militar para delitosespecíficamente militares, cometidos por militares;

“La protección de la profesión jurídica y de los defensores de derechoshumanos;

“La capacitación en derechos humanos a toda la sociedad y enparticular a la fuerza pública.

“Cabe añadir que en los instrumentos internacionales las formasde reparación son complementarias y no excluyentes unas deotras, dependiendo de las circunstancias específicas de cada casoen particular. En este marco se inserta la noción de la reparaciónintegral.

Sobre la reparación

“Para hacer efectivo el derecho de las víctimas a obtener reparación«sigue el artículo» deben tomarse en cuenta las reglas previstas porlos instrumentos internacionales que establecen varios principiosfundamentales. Estos principios son:

“Que la reparación debe ser suficiente, efectiva, rápida y proporcionala la gravedad de las violaciones y a la entidad del daño sufrido.

“Cuando el responsable de la violación no pueda o no quiera cumplircon sus obligaciones, los Estados deben esforzarse por resarcir a lavíctima.

“Cuando el Estado haya resarcido a la víctima por una violaciónque no le sea imputable, quien la haya cometido deberá resarcir alEstado.

“El Estado debe garantizar la ejecución de las sentencias nacionalese internacionales que impongan reparación a personas o entidadesprivadas responsables de violaciones5.

Ahora, respecto de la responsabilidad por los hechos violatorios deDerechos Humanos, en mi columna de prensa publicada en el periódico LaRepública, dije el 1 de octubre: “La posición del gobierno es significativapor su visión humanitaria, y ello merece reconocimiento de los colombianosy de la comunidad internacional. Mediante este proyecto, que ha debidotramitarse hace mucho tiempo pues las víctimas de la violencia no acabande aparecer, el Estado colombiano asume una responsabilidad en lo quea él respecta, que se tiene sin perjuicio de la responsabilidad principal enmateria de reparación, la cual recae sin duda sobre los victimarios.

El Estado hará todos sus esfuerzos, con gran sacrificio económico,para no permitir que las víctimas del conflicto continúen en el desamparoen que se encuentran, pero ello no implica que los autores materiales eintelectuales de los muchos crímenes cometidos queden liberados de lasobligaciones provenientes del delito, una de las fuentes más importantesde las mismas, según inveterada regla de Derecho.

Aunque estos conceptos no son nuevos, vale la pena reiterarlos, paraque nadie se llame a engaño, y en particular para que los victimariosqueden notificados acerca de que su responsabilidad subsiste y debe serasumida por ellos. Hemos conocido un reciente documento elaboradopor la oficina de la alta comisionada de las Naciones Unidas para losDerechos Humanos, LouiseArbour, en el cual se subrayan los aspectossobresalientes en torno a la participación de los Estados en los programasde reparación de víctimas.

Más allá de la cuantía…

En el estudio correspondiente se subrayan las características de laspolíticas de reparación trazadas por los Estados, y se dice que deben serjustas, viables y sostenibles. Esto significa que, para alcanzar los propósitosconsiguientes, y si bien en la mayoría de los casos hay bienes jurídicoscuya afectación es de tal magnitud que el daño causado es irreparable-por ejemplo, ninguna suma de dinero es suficiente para resarcir por lamuerte violenta de un ser querido-, el Estado debe hacer lo posible por dara la víctima un trato acorde con el principio de justicia material y con sudignidad. Pero -claro está-, los recursos estatales son limitados, de modoque una política realista de reparación exige considerar las disponibilidadesexistentes y la capacidad del erario.

Ahora bien, como lo dice Naciones Unidas, la cuantía de las reparacionesno garantiza por sí sola su éxito, pues muchos otros factores deben serexaminados: la justicia, la verdad, el apoyo psicológico, la unidad familiar,el equilibrado desarrollo de los menores, entre otros.

De suerte que el Congreso tiene a cargo un gran desafío, para ponderaren esta ley los distintos elementos en juego y lograr quizá un estatutoequilibrado que concilie la justicia con las posibilidades reales de las arcasestatales6.

Paso adelante

En todo caso, este es un paso adelante, de suma importancia, en elcamino del restablecimiento de unas condiciones de vida de muchos colombianosacorralados y destruidos por la interminable ola de violenciaen que nos hemos visto envueltos. Las causas son históricas y las conocemosa cabalidad. Pero, a pesar de los esfuerzos de varios gobiernos, nohemos sido capaces de contrarrestar sus efectos. Esperemos que ahorasí podamos hacerlo.

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1 Escrito aparecido en www.razonpublica.com el 4 de octubre de 2010.
2 Ex magistrado de la Corte Constitucional. Profesor universitario. Director de las revistasjurídicas JURIS DICTIO y ELEMENTOS DE JUICIO.
3 Página web de la Presidencia de la República, Colombia, www.presidencia.gov.co, consultadael 1 de octubre de 2010.
4 Página web del Ministerio del Interior y Justicia de Colombia, www.mij.gov.co, consultadael 2 de octubre de 2010.
5 HUERTAS DÍAZ, Omar; MEDINA, Roberto; CHACÓN TRIANA, Natalia; CÁCERESTOVAR, Víctor Manuel: “El derecho a la reparación de las víctimas de violaciones a losDerechos Humanos”. Artículo publicado en “ELEMENTOS DE JUICIO, Revista de temasconstitucionales”. Bogotá, D.C., Número 3. Octubre- Diciembre de 2006. Págs. 157 ysiguientes.
6 HERNÁNDEZ GALINDO, José Gregorio: “La ley de reparación a las víctimas”. Columnapublicada en LA REPÚBLICA. Bogotá, D.C., 1 de octubre de 2010.