Consideraciones y Fundamentos de La Decisión

Jurisprudencia Constitucional

Sentencia C-141/10

Referencia: expediente CRF-003

Revisión de constitucionalidad de la Ley 1354 de2009 “Por medio de la cual se convoca a un referendoconstitucional y se somete a consideración delpueblo un proyecto de reforma constitucional”.

Magistrado Sustanciador:

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mildiez (2010).

Competencia y naturaleza del control ejercido por la Corte sobre la Ley 1354 de 2009

La Corte debe determinar el alcance del control que, según las previsionesconstitucionales, le corresponde adelantar respecto de una ley que,como la 1354 de 2009, convoca a un referendo y somete a la consideracióndel pueblo un proyecto de reforma constitucional, por cuya virtud se autorizauna segunda reelección presidencial.

Dado que el referendo constitucional cuya convocación se buscamediante la ley que ahora se examina es de iniciativa popular, resultaindispensable establecer las implicaciones de esa participación, a fin dedeterminar si constituye una manifestación del pueblo en ejercicio deuna soberanía no sometida a límites jurídicos o si, por el contrario, setrata de un pronunciamiento ciudadano que está sometido a los caucescontemplados en el ordenamiento jurídico para producir una reformaconstitucional.

Con la finalidad de resolver la cuestión así planteada es necesario revisarlas nociones de poder constituyente originario y derivado, precisar elpapel que le atañe al pueblo en la adopción de la Constitución, así comoel que le corresponde una vez la Constitución ha sido dictada y decidir, deacuerdo con las conclusiones obtenidas del análisis propuesto, cuál es la condición del referendo constitucional convocado y, de conformidad conesa condición, hasta dónde puede extenderse el control de la Corte.

El poder constituyente originario y derivado

En numerosas oportunidades la Corporación se ha ocupado del poderconstituyente y de la distinción entre el originario y el derivado. Para losefectos que ahora interesan, es menester destacar lo que al respecto fueexpuesto en la Sentencia C-551 de 2003, en la cual se examinó la constitucionalidadde un referendo de iniciativa gubernamental.

En esa ocasión la Corte indicó que el poder constituyente originariotiene por objetivo el establecimiento de una Constitución, está radicado enel pueblo y comporta “un ejercicio pleno del poder político”, lo que explicaque sus actos “son fundacionales, pues por medio de ellos se establece elorden jurídico y por ello dichos actos escapan al control jurisdiccional”,como lo reconoció la Corporación en la sentencia C-554 de 1992, alseñalar que no era competente para decidir de fondo una demanda deinconstitucionalidad presentada en contra de algunos artículos de laConstitución de 1991.

A diferencia del poder constituyente originario, el derivado, secundarioo de reforma se refiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estadopara  “modificar una Constitución existente, pero dentro de los caucesdeterminados por la Constitución misma” 1, de donde se desprende “quese trata de un poder establecido por la Constitución y que se ejerce bajolas condiciones fijadas por ella misma”2, de manera que, aunque es poderconstituyente, “se encuentra instituido por la Constitución misma, y es porello derivado y limitado”3, así como sujeto a controles.

El papel del pueblo una vez dictada la Constitucióny la reforma constitucional

En la sentencia que sirve de marco a estas consideraciones la Corte planteóque uno de los problemas más complejos en la teoría y en la prácticaconstitucional consiste en establecer cuál es el papel del pueblo una vezha dictado la Constitución. La respuesta proporcionada a esta preguntaapunta a precisar que el pueblo, si bien es depositario de la soberanía,debe actuar dentro del marco institucional plasmado en la Constituciónque él mismo ha adoptado y, por ello, el artículo 3º de la Carta de 1991radica la soberanía “exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poderpúblico”, pero de inmediato proclama que el pueblo ejerce esa soberanía“en forma directa o por medio de sus representantes, en los términos quela Constitución establece”.

En la sentencia C-551 de 2003, la Corporación enfatizó que, tantoel problema suscitado por el papel del pueblo después de expedida laConstitución, como su respuesta, se proyectan “al campo de los mecanismos de reforma constitucional” y recordó que, al tenor de lo dispuestoen el artículo 374 superior, la Constitución puede ser reformada “porel Congreso, por una asamblea constituyente o por el pueblo mediantereferendo”.

Aunque los respectivos procedimientos implican la intervención de lasramas del poder público e incluso de la ciudadanía, a juicio de la Corte“la coexistencia de tres mecanismos de reforma plantea ineludiblementela cuestión de cuál es el titular del poder de reforma en cada caso y, porconsiguiente, cuál es el ámbito de competencia de cada uno, en sí mismoconsiderado y en relación con los demás órganos que participan en laconfiguración, desarrollo y materialización de determinada reforma constitucional”.

De conformidad con lo anterior, el titular del poder de reforma mediante Acto Legislativo es el Congreso, mientras que el titular del poder de reformamediante referendo es el pueblo, mas como quiera que, según el artículo378 de la Carta, el referendo puede ser de iniciativa gubernamental o deiniciativa popular, la titularidad del pueblo radica en la posibilidad quetiene de votar la propuesta, dado que “el referendo será presentado de maneraque los electores puedan escoger libremente en el temario o articuladoqué votan positivamente y qué votan negativamente” y la aprobación de lareforma “requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes,y que el número de estos exceda de la cuarta parte del total de ciudadanosque integran el censo electoral”.

Así pues, el pueblo es el titular del poder de reforma constitucionaladelantada por vía de referendo, trátese del convocado por iniciativa delgobierno o del que tiene lugar por iniciativa “de los ciudadanos en lascondiciones del artículo 155” de la Constitución, ya que en ambos casosla decisión final acerca de la reforma se le atribuye a él y se le otorga laposibilidad de expresarse conforme los requerimientos destacados en elpárrafo anterior.

Importa precisar que cuando existe iniciativa popular el grupo deciudadanos que la apoyan no puede convocar directamente el referendo,dado que se trata de un acto complejo y, como también sucede cuando lainiciativa es del gobierno, la propuesta requiere el debate y la aprobacióndel Congreso, que es el órgano por excelencia de la representación política,y además, la ley que autoriza convocar al pueblo debe ser sometida alcontrol automático de constitucionalidad, tal y como está previsto en elnumeral 2º del artículo 241 de la Carta.

En relación con la intervención de la ciudadanía, la Carta distingueentre el momento de la iniciativa autorizada a “un número de ciudadanosigual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecharespectiva”, tal como lo establece el artículo 155 superior, y un momentoposterior en el que, habiendo sido superado el paso por el Congreso de laRepública y el control confiado a la Corte Constitucional, la propuesta essometida a la consideración del electorado.

En atención a lo expuesto, es este segundo momento el que el Constituyentetuvo en cuenta al indicar, en el artículo 374 superior, que el puebloes el titular del poder de reforma constitucional cuando se efectúa mediantereferendo. A esta definición se atuvo la Corte en la Sentencia C-551de 2003 para puntualizar que todos los mecanismos de reforma, aún losque contemplan como parte de su trámite “la consulta a la ciudadanía”,son manifestaciones del poder constituyente derivado, pues, conforme loafirmó, el acto legislativo, el referendo y la asamblea constituyente son“mecanismos de reforma constitucional” y “no duda la Corte que en taleseventos se está frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo,limitado por la propia Constitución”.

En el caso del referendo, la Corporación fue clara al sostener que “elpoder de revisión, incluso si se recurre a un mecanismo de referendo,no es obra del poder constituyente originario ni del pueblo soberano,sino que es expresión de una competencia jurídicamente organizadapor la propia Constitución”, a lo cual añadió que “la Carta, al establecerel referendo como mecanismo de reforma constitucional, no pretendióconsagrar un mecanismo de democracia directa pura, sin controlesjudiciales, y que estuviera totalmente desvinculado de las instancias derepresentación”, sino que, por el contrario, “el artículo 378 superiorbusca una articulación entre la democracia representativa, la participacióndirecta del pueblo y la garantía judicial de la supremacía dela Carta”.

1 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 29.
2 Ibidem.
3 Ibidem.