La Iniciativa Ciudadana en el Caso del Referendo para reformar la Constitución

Algunos aseveran que existe diferencia entre el referendo analizado enla Sentencia C-551 de 2003 y el que ahora ocupa la atención de la Cortey que esa diferencia estriba en que el primero fue de iniciativa gubernamental,mientras que el actual es de iniciativa popular, circunstancia estaúltima que, en su criterio, implicaría la intervención del constituyenteprimario y traería como consecuencia que la Sentencia C-551 no fueraprecedente aplicable.

En concordancia con las consideraciones hechas, la Corte advierteque el referendo como mecanismo de reforma constitucional es, siempre,manifestación del poder constituyente derivado y que ni siquiera la intervencióndel electorado para votar la propuesta, después de haber sidotramitada en el Congreso y revisada por la Corte Constitucional, tiene lafuerza jurídica suficiente para transformar el referendo en acto constituyentefundacional, primario u originario.

En las condiciones anotadas, la existencia de iniciativa ciudadanatampoco trastoca la índole del referendo en cuanto expresión del constituyentesecundario, como surge de lo que hasta aquí se ha expuesto yde una consideración adicional relativa al objeto perseguido por los ciudadanosque promueven una iniciativa de referendo y de la competenciacon la cual actúan.

La ciudadanía que promueve un referendo constitucional, el objetode su actuación y su competencia

En efecto, durante la etapa inicial, el objeto o la finalidad que mueve ala ciudadanía consiste en acreditar los requisitos que les permitan inscribirla iniciativa e iniciar el proceso de recolección de apoyos en la cantidady condiciones constitucionalmente establecidas. En esta etapa los ciudadanosno tienen poder para decidir si aprueban o no el contenido de lareforma, ni tienen facultad para decidir si adoptan la ley que incorpora eltexto que luego se someterá al electorado, para que tome una decisión alrespecto y, de acuerdo con la regulación vigente, tampoco eligen al comitéde promotores ni al vocero como representante de la voluntad del grupoque promueve la iniciativa y menos aún le otorgan al comité o al voceroun mandato que les permita avalar o rechazar las posibles reformas quepuedan surgir durante el trámite legislativo.

El proceso de recolección de firmas para la inscripción de la iniciativa,la conformación del comité y la búsqueda de apoyos para presentarla iniciativa al Congreso, corresponde a una intención distinta, tal comoreconoció la Corte en la Sentencia SU-1122 de 2001, al resolver una acciónde tutela impetrada por varios miembros de un comité de promotores delreferendo contra la corrupción, quienes consideraban que su derecho aparticipar y a ejercer un control político resultaba vulnerado, porque laorganización electoral se negaba a considerar como apoyos válidos para lapresentación de la iniciativa al Congreso aquellos que se habían recolectadopara la inscripción de la iniciativa y del Comité Promotor.

Los peticionarios alegaron que ni el artículo 375 de la Constitución,ni la Ley 134 de 1994, sobre mecanismos de participación ciudadana,impedían que pudieran sumarse los apoyos recolectados en las distintasetapas del proceso de convocación a un referendo. En esa ocasión la Corteestimó que la interpretación de los actores le quitaba toda importancia alas condiciones fijadas normativamente para la validez de toda participacióndemocrática, con tal de asegurar “que exista una decisión ‘popular’con efectos normativos”.

La Corporación reiteró que el proceso tiene varias etapas y que lainscripción comporta la recolección de firmas “para que los promotorespuedan presentar e inscribir la solicitud de referendo”, con lo cual seimpone que deba “existir identificación plena del objeto sobre el cual elciudadano expresa su acuerdo”, para que no exista confusión respectode lo que cada ciudadano apoya y, con base en estas consideraciones, laCorte concluyó:

“En este orden de ideas, si bien existe identidad teleológica, en cuantoambos procedimientos o momentos buscan la realización del acto complejo,en este caso la solicitud al Congreso de la República para que convoquea un referendo, también ha de tenerse en cuenta que el legislador quisoque cada uno de los momentos estuviera apoyado popularmente”. Elloimplica que en cada etapa el ciudadano brinda su apoyo para propósitosdistintos: en la primera se apoya fundamentalmente un promotor y unos lineamientos generales; en la segunda un texto concreto. De ahí que si seentiende que el apoyo es manifestación de la libertad individual (comolo es el voto) y representación de su individualidad (C. P. art. 12) al adicionarselos apoyos logrados en uno y otro momento se confunden, pordecir lo menos, voluntades expresas con objetivos distintos. Es decir, semenosprecia la intención popular (se apoya la inscripción o la solicitud dereferendo), aduciendo que en últimas conducen a lo mismo”.

De lo anterior surge que, tanto el objetivo buscado por los ciudadanosque promueven una iniciativa de referendo durante la etapa de recolecciónde firmas para apoyar la iniciativa, como la competencia que con talfinalidad tienen, se inscriben dentro de la realización de un acto complejoque conduce a la convocación de un referendo para que el pueblo decidasi reforma o no la Constitución en el sentido que se le propone y, por lotanto, hacen parte de un proceso de manifestación del poder constituyenteconstituido.

En este sentido, la Sentencia C-180 de 2007 señala que cuando la ciudadaníaparticipa en la convocatoria de un referendo actúa como órganoconstituido y, por ende, con poder limitado, porque “una es la situacióncuando el pueblo, en un acto de afirmación y por fuera de todo cauce normativo,decide reformar la Constitución o darse una nueva” y otra distinta“aquella en la cual a la luz de las previsiones constitucionales, el pueblo esconvocado para que decida si convoca una asamblea nacional constituyente”o para que “exprese su afirmación o su negación a una propuesta dereforma a la Constitución”, pues “en el primer caso el pueblo actúa comoconstituyente primario” y en el segundo “obra en el ámbito de los poderesconstituidos”.

De conformidad con lo precedente, “no resulta de recibo, a la luz dela jurisprudencia constitucional, la pretensión conforme a la cual cuandoel pueblo se expresa por la vía del referendo constitucional previsto en elartículo 378 de la Constitución, obra como poder constituyente primario yen tal virtud sus decisiones quedan revestidas de una especial intangibilidadfrente a los restantes mecanismos de reforma constitucional previstos enel Título XIII de la Carta”.

A modo de conclusión procede sostener que en la etapa de formaciónde la iniciativa ciudadana para convocar un referendo constitucional, losciudadanos que apoyan la iniciativa ejercen su derecho a participar a travésde uno de los mecanismos constitucionales de participación democrática,pero no adoptan ninguna decisión referente a la materia del referendo.

La ciudadanía que promueve un referendo para reformar la Constitucióny el pluralismo constitucional

A las razones que se dejan consignadas cabe agregar que la actuaciónde quienes promueven un referendo para reformar la Constitución, aunsiendo expresión de un mecanismo de participación ciudadana, tampocorefleja en forma completa el pluralismo que es propio del modelo democráticoplasmado en la Constitución de 1991, como quiera que en esta etapa inicial un grupo de ciudadanos, incluso grande, prefija la agendasobre la cual se podrá pronunciar después el electorado y, frente a esaagenda no existe la posibilidad de adelantar un debate plural, sino sólo laposibilidad de dar una respuesta positiva o negativa a la agenda prefijadapor el grupo que promueve la iniciativa.

La idea de pueblo soberano es un concepto constitucional límite estrechamenterelacionado con las ideas de soberanía, democracia liberaly democracia constitucional. La visión histórica y conceptual típica delestado liberal de derecho que predominó desde el siglo XVIII, propugnóuna noción de soberanía enmarcada dentro del concepto de nación comounidad homogénea. A partir de la Segunda Guerra Mundial esa nocióndecimonónica ha evolucionado hacia una visión pluralista, de acuerdocon la cual es menester garantizar tanto la posición de la mayoría comolas voces de las minorías y ya no es posible que un único grupo deciudadanos, por numeroso y respetable que sea, se atribuya la voz delpueblo soberano.En este orden de ideas, la noción de pueblo que acompaña la concepciónde democracia liberal constitucional no puede ser ajena a la noción depluralismo e implica la coexistencia de diferentes ideas, razas, géneros,orígenes, religiones, instituciones o grupos sociales. El pueblo de tan heterogéneacomposición al escoger un modelo de democracia constitucionalacepta que todo poder debe tener límites y, por lo tanto, como pueblosoberano acuerda constituirse y autolimitarse de conformidad con esemodelo democrático e instituye cauces a través de los cuales pueda expresarsecon todo y su diversidad.

La idea de democracia de base pluralista cuestiona el hecho de que cualquierapueda erigirse en representante de los intereses de todos e invitaa generar mecanismos adecuados para que diferentes intereses y visionessean tenidos en cuenta al adoptar las decisiones que a todos atañen. Por ello,en los estados contemporáneos la voz del pueblo no puede ser apropiadapor un solo grupo de ciudadanos, así sea mayoritario, sino que surge de losprocedimientos que garantizan una manifestación de esa pluralidad.

Bajo la concepción contemporánea que se ha descrito, la actuaciónlegítima del poder constituyente debe reflejar el pluralismo y, en consecuencia,ha de manifestarse en un escenario deliberativo que garantice laconcurrencia del pueblo soberano en su diversidad para que, a través decualquiera de los cauces de reforma de la Carta que ha previsto al autolimitarse,actúe como poder constituido y exprese su voluntad de variar elpacto constitucional. Cada uno de los mecanismo de reforma constitucionalprevistos en la Constitución de 1991 permite, en mayor o menor grado,una expresión plural del poder constituyente derivado y, desde luego,también el referendo que requiere del cumplimiento de todas las etapasconstitucionalmente establecidas, hasta llegar a la manifestación final delelectorado que es el llamado a decidir sobre la propuesta inicialmentetramitada por un grupo de ciudadanos, inscrita, aprobada por el Congresode la República y sometida al control de la Corte Constitucional que juzgasu constitucionalidad.

Ahora bien, de lo explicado se deduce que la Sentencia C-551 de2003 es un precedente aplicable al caso que ahora decide la Corte, puesel pueblo, actuando como poder constituido, igualmente funge comotitular del poder de reforma constitucional, por cuanto también debeser convocado para que dé su veredicto final en las urnas. La diferenciaradica en que, teniendo origen gubernamental, la agenda la prefijael gobierno, pero, tal como sucede cuando la agenda es prefijada porun grupo de ciudadanos, la etapa inicial no refleja en su totalidad elpluralismo que sólo tiene cabal expresión cuando la cuestión es sometidaal pueblo para que la vote y decida si aprueba o no la reformapropuesta.En las condiciones anotadas y como más adelante se precisará, no es derecibo la tesis según la cual como por primera vez la Corte se pronuncia respectode la convocación a un referendo de iniciativa ciudadana, la sentenciaC-551 de 2003 no es precedente aplicable, porque en ella la Corporaciónse pronunció sobre un referendo de iniciativa gubernamental.

En apoyo de lo anterior y en términos generales, es de interés destacarque en la citada sentencia la Corte Constitucional analizó tres problemasbásicos, a saber: su competencia para examinar actos reformatorios dela Carta, el alcance del control que ejerce sobre actos reformatorios dela Carta a partir de la expresión “sólo por vicios de procedimiento en suformación” y las especificidades del trámite legislativo en el caso de losreferendos de iniciativa gubernamental.El análisis de la primera cuestión fue de carácter general, pues noestuvo restringido a los referendos constitucionales de origen gubernamentaly lo propio cabe afirmar del segundo problema abordado, ya quelo relacionado con el alcance del control se trató de tal manera que cobijaa todos los mecanismos de reforma constitucional, incluido el referendoconstitucional de origen ciudadano. El examen de la tercera cuestión,en cambio, sí aparece limitado al referendo que en esa ocasión ocupó laatención de la Corte.

En conclusión, la ratio que surge del análisis de los dos primerosproblemas es precedente directamente aplicable al caso del referendode iniciativa ciudadana, porque la Corte examinó su competencia,fijada en el artículo 242-2 superior respecto de todos los mecanismosde reforma establecidos en el Título XIII de la Constitución, así comoel alcance de esa competencia y lo hizo de modo general, sin que considerararelevante distinguir si la iniciativa del referendo era ciudadana ogubernamental.

La ratio que surge del tercer problema es específica del referendoconcretamente analizado por la Corte, esto es, de un referendo de iniciativagubernamental y, si bien las subreglas utilizadas para resolverlo noson un precedente directamente aplicable al referendo ahora examinado,tampoco se puede desconocer que constituyen jurisprudencia relevantepara estudiar las especificidades del trámite legislativo de los referendosconstitucionales de iniciativa ciudadana.