El Sistema de Gobierno y el Presidente

Como lo expresa Garcia Pelayo, en directa referencia a la evolución delmodelo presidencial de los Estados Unidos, el Presidente representa “alfactor personal, la persona concreta a quien el pueblo americano, en losmomentos cruciales o difíciles, le pide o espera de él que tome las decisionesadecuadas” y en ese sentido, “su función jurídico-política rebasa ampliamentela mera titularidad y ejercicio de unas competencias políticas”118.

Y es que el carácter unipersonal del ejecutivo ubica en el primer planola figura del Presidente, quien en Colombia y a semejanza de lo que ocurreen cualquier sistema presidencial, goza de una base popular exclusiva yde una legitimidad propia, a consecuencia de su elección en comicios diferentesde los que se llevan a cabo para elegir a los miembros del Congreso,tal como surge del artículo 190 de la Carta, que se refiere a la elección deljefe del Estado por los votos de los ciudadanos, depositados “de manerasecreta y directa (…) en la fecha y con las formalidades que determine laley” y, cabe agregar, de conformidad con las mayorías exigidas en primerao en segunda vuelta, si la hay.

Empero, aunque el Presidente “representa mucho más que una titularidadde competencias”, que “el centro de un haz de poderes o que unmecanismo en la máquina constitucional”119, las atribuciones constitucionalmenteasignadas a él constituyen un factor objetivo y, en la dinámicadel régimen político, pretenden encauzar el predominio surgido de larelación inmediata del jefe del Estado con el pueblo, para lograr mantenerel liderazgo presidencial dentro de los límites de carácter jurídico que laConstitución establece.

En virtud de lo expuesto, ese liderazgo es inherente al sistema presidencialy, considerado en sí mismo, no se revela contrario a la Constituciónque instituye un sistema de tal clase, pues, según la explicación de GarciaPelayo, encuentra las posibilidades de expresarse en los propios textos constitucionales y “son, precisamente, las decisiones de los Presidentes,tomadas en virtud de una interpretación más o menos laxa de tales preceptos,las que han dado vida y hecho realidad a las competencias de queel Presidente está investido, que de otro modo se habrían anquilosado oserían algo tan inerme e irreal como los poderes formales de tantos Jefesde Estado”120.

Viniendo al caso de Colombia, lo anterior explica que, sin perjuiciodel principio de separación de poderes y de las medidas adoptadas conla finalidad de asegurar su efectiva vigencia, el propio Constituyente de1991 haya establecido en el artículo 189 de la Constitución un ampliorepertorio de atribuciones asignadas al Presidente de la República “comoJefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa” yque, en el artículo 188 de la misma Codificación Superior, se haya señaladoque el Presidente de la República “simboliza la unidad nacional”.

El vasto conjunto de atribuciones que se le asignan hace posible la actuacióndel Presidente de conformidad con las varias calidades reunidasen él y, adicionalmente, le permite establecer relaciones con las restantesramas del poder público. Así por ejemplo, los numerales 8º, 9º y 10º delcitado artículo 189 superior, lo habilitan, en su orden, para “instalar yclausurar las sesiones del Congreso”, sancionar las leyes y promulgarlas,obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento, fuera de lo cual losartículos 200 y 201, respectivamente, contemplan las funciones que elgobierno cumple “en relación con el Congreso” y aquellas que le atañen“en relación con la Rama Judicial”.

Del esquema brevemente descrito se desprende que la separaciónde poderes prohijada en la Carta no obedece a una concepción rígidae inflexible, sino que admite la colaboración armónica de los distintosórganos, pertenecientes a diversas ramas, para la realización de los finesestatales, tal como lo demuestran las relaciones que, de acuerdo con laConstitución, el Presidente mantiene con las ramas legislativa y judicial.La colaboración en el cumplimiento de los cometidos del Estado es, sinembargo, una de las formas de relación entre los poderes, ya que vínculosdistintos también surgen entre ellos cuando se trata de ejercer el controlrecíproco, encomendado a cada una de las ramas respecto del desarrollode las funciones confiadas a las otras.

El Presidente de la República y el control de su actuación

En un sistema presidencial, dada la especial posición que le correspondeal Presidente, los controles adquieren particular relevancia siempre quese trata de la actuación del ejecutivo, pues tiene una mayor tendenciaa concentrar poder y a desbordarse en detrimento de las competenciasasignadas a las ramas legislativa y judicial.

Conforme se ha visto, en Colombia el Constituyente de 1991 moderólas facultades atribuidas al poder ejecutivo y complementó esta medidamediante el consiguiente fortalecimiento de las otras ramas del poder público, con la evidente finalidad de contener la tendencia al desbordamientoque, por motivos fundados en el particular desenvolvimiento de lahistoria nacional y en el no escaso catálogo de sus actuales competenciasconstitucionales, proviene del ejecutivo.

La Constitución de 1991 replanteó, entonces, el equilibrio entre lospoderes del Estado y afinó el sistema de frenos y contrapesos que implicala existencia de controles efectivos sobre la actividad cumplida porel ejecutivo y que, en total concordancia con el principio de separaciónde poderes, busca impedir la invasión de las atribuciones confiadas alos distintos órganos, su suplantación o desplazamiento, así como laacumulación o concentración del poder político en una sola de las instanciasestatales.

En atención al contexto al cual se acaba de aludir, las constitucionesdemocráticas que instauran sistemas presidenciales prestan especialcuidado a la regulación de las competencias de cada una de las ramasdel poder público, así como a la coordinación de las atribuciones, a finde que la estructura surgida de las respectivas previsiones constituya unmecanismo idóneo para hacer efectiva la colaboración de los distintosórganos y, a la vez, tornar operante el control del poder sobre el podermismo.

En este orden de ideas, cualquiera de los aspectos que son objeto detratamiento constitucional, por circunstancial que parezca, hace parte deun mecanismo mayor y su cabal comprensión demanda interpretarlo ala luz de la estructura institucional en la cual ha sido insertado y de losvalores y principios que, de conformidad con la Constitución, inspiraronla elaboración de esa estructura y guían su funcionamiento.

El período del Presidente de la República

Así pues, el establecimiento del período de duración del mandatocorrespondiente al jefe del Estado no es un dato aislado, desprovisto deimportancia o incorporado a la Constitución con la sola intención de queaparezca allí y no tenga consecuencias diferentes a su simple figuraciónen los textos superiores.

Por el contrario, la previsión expresa de un período para el titulardel poder ejecutivo encuentra sustento en relevantes razones de ordenconstitucional, es uno de los elementos que entra en relación con otrosaspectos regulados en la Carta y cumple una función que sólo se entiendecabalmente a partir del análisis sistemático de su papel en la estructurainstitucional diseñada por el Constituyente.

Como se ha indicado, el señalamiento de un período para que el Presidenteelegido popularmente ejerza su mandato es una de las principalescaracterísticas de los sistemas presidenciales, y de su observancia dependeque toda la forma política decidida por el Constituyente se preserve, tal ycomo fue adoptada en la Constitución, o se desfigure a tal grado que, dehecho, deba entenderse sustituida por otra, incluso contraria.

Sin llevar, por ahora, la cuestión más allá del sistema de gobiernopresidencial, procede destacar que la fijación del período constitucionalque corresponde al Presidente comporta, de por sí, una limitación de susexpectativas y del ejercicio efectivo de su poder. De otra parte, la introduccióndel período presidencial en el esquema institucional constituyeun mecanismo de control, por cuanto la demarcación temporal de sumandato le impone al jefe del Estado la obligación de atenerse al tiempopreviamente señalado y de propiciar la sucesión de conformidad con lasreglas establecidas, para evitar la prolongada concentración del poder ensu propia persona y procurar que, conforme a los dictados constitucionales,las instituciones se acomoden a las nuevas realidades originadasen la renovación periódica de la suprema magistratura y conserven así elequilibrio inherente a la separación de poderes y al sistema de frenos ycontrapesos.

El período presidencial y su coordinación con otros períodosconstitucionalmente previstos

Ahora bien, el señalamiento del lapso durante el cual se puede ejercerválidamente la primera magistratura no sólo es importante para el desempeñode la persona que ejerza como Presidente, sino también para laactuación de las principales autoridades, cuyos períodos constitucionales,por lo general, son acordados, en lo referente a su duración y al momentode su inicio o de su terminación, por referencia al período del jefe delEstado, con la finalidad de asegurar la autonomía de los distintos órganos,su adecuada interrelación y la independencia en el ejercicio de susfunciones, más aún si esas funciones implican el control de la actividaddel ejecutivo.

Así las cosas, la coordinación de los períodos de quienes ocupan lasposiciones estatales más destacadas puede estar concebida para que elperíodo de determinada autoridad coincida totalmente con el períodopresidencial o para que no se presente una coincidencia exacta, en formatal que una autoridad comience su período en el mandato de un Presidentey lo culmine con un mandatario distinto, e igualmente para procurar que,cuando el Presidente postule o designe, pueda hacerlo por una sola vezdurante su mandato, evitando que la posibilidad de efectuar más de unapostulación o designación lo ponga en condiciones de dominar organismos,incluso pertenecientes a otras ramas del poder público.

Adicionalmente, la coordinación de los períodos suele actuar a lamanera de un mecanismo orientado a evitar que, con menoscabo de laprotección debida a las minorías, miembros de una sola mayoría controlenla primera magistratura y, además, se hagan al control de distintos organismosencuadrados en diversas ramas del poder, lo que colocaría a esamayoría muy cerca de la posibilidad real de disponer de todo el aparatoestatal o de manejarlo, en su beneficio exclusivo, desde las principalesposiciones de poder.

La Constitución de los Estados Unidos es ejemplo destacado de undiseño institucional inspirado en el propósito de evitar la tiranía de las facciones minoritarias, pero también en el de impedir que una mayoríatome el control del Estado y tiranice a las minorías. A fin de permitirlea la mayoría ejercer el gobierno impidiéndole implantar una tiranía, losconstituyentes norteamericanos idearon mecanismos destinados a evitarla consolidación de mayorías estables y duraderas y, para tal efecto, procuraronque los distintos procesos electorales no coincidieran en una mismafecha y, además, que los períodos comenzaran y culminaran en diversosgobiernos, que no fueran de igual duración y que el origen de los órganosno siempre dependiera de la elección directa.

Las medidas adoptadas para hacer posible el mencionado propósitohacen que la intención de controlar todo el Estado sea muy difícil de alcanzar,pues una mayoría debería dominar durante largo tiempo la Cámaray el Senado, conquistar la presidencia, disponer de todos los estados dela Unión y, simultáneamente, dominar el Tribunal Supremo y el poderjudicial en general.

Aún cuando se ha señalado que la finalidad indicada y las medidasensayadas para lograrla demuestran el temor a que las clases popularespudieran acceder a las posiciones estatales y desarrollar una política favorablea sus intereses121, “lo cierto es que, a lo largo de su larga historia,el sistema de ‘frenos y contrapesos’ ha servido innegablemente a los efectosde racionalizar el uso del poder, contener abusos, y promover una ‘disputacreativa’ entre las diferentes ramas del gobierno”122.

En cualquier caso, la apreciación conjunta de las previsiones constitucionalesrelativas a los períodos de las más altas autoridades, y al quele corresponde al Presidente, permite sostener que el fin último de suincorporación a las constituciones es proporcionar un mecanismo queevite la concentración del poder en unas solas manos y, puesto que en unsistema de carácter presidencial la mayor tendencia a la acumulación depoderes y al desbordamiento la tiene el ejecutivo, respecto del Presidentese torna especialmente relevante la regla según la cual “a mayor poder,menor tiempo para su ejercicio”123.

La duración del período presidencial en Colombia

Precisamente, en la historia constitucional colombiana la Constituciónde 1863 previó un período presidencial de dos años, “el más corto decuantos se han establecido en Colombia” y, según la opinión de POMBO YGUERRA, “este fue un medio a que acudieron los Constituyentes de Rionegropara evitar la perpetuación del General Mosquera en el poder, a másde prohibirse las reelecciones”124, para que así “quedara el ejecutivo totalmentedisminuido en sus atribuciones y con la organización más federal que hayamos tenido”125, cuyo propósito, al decir de CAMACHO ROLDAN,también era “prevenir el exceso de fuerza en el ejecutivo nacional”, querepresentaba un “peligro para la organización republicana por efecto delas costumbres del sistema colonial español y de la concentración de fuerzasque hubo necesidad de desplegar alrededor del ejecutivo durante la luchade la independencia”126.

En la última centuria el período presidencial ha sido de cuatro años ytal duración proviene del Acto Legislativo No. 3 de 1910 que, en su artículo25 dispuso que el Presidente de la República seria “elegido en un mismodía por el voto directo de los ciudadanos que tienen derecho a sufragarpara representantes, y para un período de cuatro años, en la forma quedetermine la ley”, a lo cual añadió, en el artículo 28, que no sería “reelegibleen ningún caso para el período inmediato”127.

Por su parte, el Constituyente de 1991 mantuvo la duración del períodopresidencial en cuatro años y así lo plasmó en el artículo 190 de laCarta, al paso que en el artículo 197 dispuso que no podría “ser elegidoPresidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiereejercido la Presidencia”, salvo en el caso del vicepresidente, “cuando laha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua,durante el cuatrienio”128.

Mediante el Acto Legislativo No. 02 de 2004 el Congreso de la Repúblicareformó el artículo 197 de la Constitución para establecer que “Nadie podráser elegido para ocupar la presidencia de la República por más de dosperíodos” y, en un parágrafo transitorio, señaló que “quien ejerza o hayaejercido la Presidencia de la República antes de la vigencia del presente ActoLegislativo sólo podrá ser elegido para un nuevo período presidencial”.

De esta manera la prohibición de reelección absoluta contenida en laversión original de la Constitución de 1991 fue modificada, a fin de permitirla reelección inmediata del Presidente en ejercicio para un nuevoperíodo, y la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la reformaen Sentencia C-1040 de 2005 al decidir sobre una demanda presentada enejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.

117 Cfr. Alfonso Palacio Rudas, El Congreso en la Constitución de 1991. Del Edificio Fénix alCentro de Convenciones, Bogotá, Thomas Grez&Sons de Colombia – Tercer Mundo Editores,1992.
118 Cfr. Manuel GarciaPelayo, Derecho constitucional comparado, en Obras Completas, TomoI, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991. Págs. 546 y 547.
119 Ibídem. Pág. 545.
120 Ibídem.
121 Así MANUEL GARCIA PELAYO, Derecho… Pág. 500.
122 ROBERTO GARGARELLA (Coordinador), Teoría y Crítica del Derecho Constitucional. TomoI. Democracia, Buenos Aires, AbeledoPerrot, 2009. Pág. 18.
123 Véase JORGE LUIS ORIA, La reelección presidencial y la división de poderes, Buenos Aires,AbeledoPerrot, 1995. Pág. 61.
124 MANUEL ANTONIO POMBO y JOSE JOAQUIN GUERRA, Constituciones de Colombia, TomoIV, Bogotá, 1986. Pág. 121.