Reforma a la Constitución por medio de un referendo

La Ley 1354: No Contiene un Enunciado Normativo

Que Convoque de Manera Expresa al Pueblo a decidir sobre la reforma a la Constitución por medio de un referendo

Algunos intervinientes solicitan la declaratoria de inconstitucionalidadde la Ley 1354 de 2009 porque ésta no prevé, expresamente dentro desu articulado, el llamamiento al pueblo colombiano a participar en unreferendo de reforma a la Constitución. Corresponde por lo tanto a estaCorporación estudiar si la ausencia de esta previsión es constitutiva deun vicio formal o material, o si, por el contrario, no tiene efecto algunosobre la constitucionalidad de la ley.

Para dilucidar la cuestión planteada, el primer paso, es acudir al textofinalmente aprobado por el Congreso y sancionado por el Presidente dela república, cuyo tenor es el siguiente:

Ley  1354 De 2009

(septiembre 8)

Congreso De La República

Por medio de la cual se convoca a un referendo constitucional y se sometea consideración del pueblo un proyecto de reforma constitucional.

El Congreso De Colombia

Decreto:

ARTÍCULO 1o. El inciso 1o del artículo 197 de la Constitución Políticaquedará así:

“Quien haya sido elegido a la Presidencia de la República por dos períodosconstitucionales, podrá ser elegido únicamente para otro período”.

Aprueba usted el anterior inciso.

Sí: ( )
No: ( )
Voto en Blanco: ( )

ARTÍCULO 2o. La presente ley regirá a partir de la fecha de su promulgación.

De la anterior trascripción resulta que la Ley 1354 de 2009 no prevéexpresamente la convocatoria a la ciudadanía para que decida si apoya o nola reforma constitucional propuesta, a diferencia de lo ocurrido con la Ley796 de 2003, cuyo artículo primero estaba redactado en estos términos:

ARTÍCULO 1o. CONVOCATORIA. Convócase al pueblo colombianopara que, en desarrollo de lo previsto en los artículos 374 y 378 de laConstitución Política, mediante referendo, decida si aprueba el siguienteproyecto de acto legislativo.

Un enunciado normativo de contenido similar es el que echan de menoslos intervinientes en la ley objeto de estudio, pues entienden que estellamado debe quedar plasmado en el texto de la ley, para efectos de quepueda realizarse la votación prevista durante el trámite de la reforma.

Frente a esta postura podría objetarse que, en todo caso, el título dela Ley 1354 de 2009 arroja claridad sobre la finalidad que ésta persiguepues expresamente señala: “Por medio de la cual se convoca a un referendoconstitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reformaconstitucional”, en esa medida se podría argumentar que el llamado ala participación popular está contenido en el título antes trascrito, el cualsupliría la ausencia de una convocatoria expresa en el texto de la ley.

No obstante, cabe recordar que la jurisprudencia constitucional ha señaladoque el título de las leyes no tiene eficacia normativa directa. Sobreeste tópico se sostuvo en la sentencia C-821 de 2006:

Esta Corte ha considerado, asimismo, que antes que eficacia jurídicadirecta, el título de una ley constituye un criterio de interpretación de las disposiciones en ella contenidas que puede ayudar a determinar cuál esel alcance del articulado, su finalidad y su ámbito de aplicación. De estemodo, ha señalado que a diferencia de los enunciados normativos de unaley, que contienen proposiciones jurídicas o reglas de conducta en sentido
positivo, el título de una ley no configura una norma jurídica con eficaciajurídica directa, sin que lo anterior signifique que el título de una ley nopueda ser objeto de control constitucional, pues a pesar de carecer de fuerzanormativa, éste sirve como criterio de interpretación de los preceptoscontenidos en el cuerpo normativo, de manera que “un título contrario alos preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico,podría conducir a una interpretación de parte o de toda una ley no conformecon el estatuto superior”57.

De la anterior cita se desprende que el título de una ley tiene utilidadinterpretativa, es decir, es relevante para establecer el sentido de las disposicionescontenidas en el cuerpo normativo mediante el uso del tradicionalcriterio a rúbrica, como bien ha señalado esta Corporación58, empero nopuede ser entendido como una norma de carácter vinculante de la cualse deriven mandatos, prohibiciones o permisiones, para mencionar sóloalgunas de las tipologías normativas más comunes.

Este análisis inicial lleva a concluir que el título de la Ley 1354 de 2009no tiene un contenido normativo autónomo del cual pueda desprenderseun mandato de convocatoria a la votación de un referendo constitucional,en consecuencia el encabezado en cuestión no puede colmar la ausencia,en el cuerpo de la ley, de una previsión en tal sentido.

También se podría defender que el decreto presidencial, contempladoen el artículo 34 de la Ley 134 de 199459, cumple con el propósito de convocaral pueblo a participar en el referendo. Desde esta perspectiva la ausenciade la previsión legal sería colmada mediante la regulación reglamentaria.No obstante, esta postura enfrenta serias objeciones pues, en primer lugar,el decreto expedido por el Gobierno nacional es un acto de trámite o deejecución de la ley, dirigido precisamente a impulsar el procedimiento deconvocatoria y cuya finalidad no es llenar las eventuales lagunas normativasexistentes en el cuerpo de aquella. En segundo lugar, esta posibilidadresulta extraña a la estricta sujeción al principio de legalidad en sentidopositivo que tienen los reglamentos a la ley en el ordenamiento jurídicocolombiano, lo que supone que a los decretos reglamentarios les estávedado complementar o completar la ley, como además ha manifestadode manera reiterada la jurisprudencia de esta Corporación60. Menos aún cuando lo que se pretende introducir mediante la regulación reglamentariaes un contenido que debía estar incluido inicialmente en el texto de ésta.Incluso desde una perspectiva lógica sería cuestionable que el Presidenteesté autorizado para expedir el decreto de convocatoria si la ley no contieneun enunciado normativo en este sentido.

Una vez establecido que la ley objeto de examen carece de un enunciadonormativo que convoque a un referendo constitucional y que estafalencia no puede ser suplida dándole eficacia normativa a su encabezado,ni mediante el decreto presidencial de convocatoria, resta por establecerlas consecuencias que se desprenden de esta falencia.

Podría sostenerse que se trata de una irregularidad, sin repercusionesen la constitucionalidad de la ley, pues la convocatoria popular es unamera formalidad que no tiene efectos jurídicos. Esta postura resultafácilmente rebatible porque el llamado al pueblo a que participe en unreferendo constitucional es un elemento esencial de la ley, pues, por unlado, es la justificación misma del mecanismo de participación popular,es decir, no hay referendo constitucional sin la intervención del pueblo yéste no puede participar si no es convocado por la ley. Por otra parte, laconvocatoria encierra, a su vez, un mandato dirigido al Gobierno Nacionaly a la organización electoral para que adelanten el conjunto de actuacionesmateriales posteriores al examen de constitucionalidad de la ley, queconducirán precisamente a la votación del texto normativo sometido aconsideración de los ciudadanos.

De lo anterior se deduce que la Ley 1354 de 2009 carece de un enunciadonormativo que convoque al pueblo colombiano a participar en unreferendo constitucional, mandato que constituye un elemento esencial dela ley, y cuya ausencia no puede ser suplida ni mediante la interpretacióndel título de la misma, ni mediante el decreto previsto en el artículo 34de la Ley 134 de 1994.

Ahora bien, cuando en el examen de constitucionalidad de una leyla Corte percibe la ausencia de un contenido normativo ordenado por laConstitución, por regla general se acude a una modalidad específica desentencias, las así denominadas sentencias integradoras, mediante lascuales se reparan las omisiones legislativas relativas61. Empero en este caso la laguna normativa afecta un elemento esencial de la ley, sin el cualésta no puede producir efectos jurídicos, en la medida que ni el Presidenteni la organización electoral estarían autorizados a adelantar los actosmateriales que culminan con la votación popular, ni finalmente el puebloestá llamado a participar, por lo tanto la Corte Constitucional no puedeincorporar la prescripción ausente al cuerpo de la ley y la única soluciónposible es la declaratoria de inexequibilidad de la misma.

Tampoco se trata de un vicio subsanable en el procedimiento de formaciónde la ley, porque éstos hacen referencia al trámite legislativo y noal contenido de la misma, como sucede en este caso, razón por la cualresulta improcedente el reenvío al órgano legislativo para que subsanela laguna normativa. En definitiva, se trata de un vicio material debido ala ausencia de un contenido específico en el cuerpo normativo objeto deexamen, cuya consecuencia es la declaratoria de inexequibilidad de la Ley1354 de 2009.

Conclusiones sobre la constitucionalidad del texto de la Ley 1354de 2009

El texto de la Ley 1354 de 2009 introduce la casilla de voto en blanco,previsión que debería ser declarada inconstitucional, no obstante debidoa que todo el estatuto será declarado inexequible la parte resolutiva deesta decisión no contendrá declaratoria específica de inexequibilidad deeste enunciado.

La Ley 1354 de 2009 carece de un enunciado normativo que convoqueal pueblo colombiano a participar en un referendo constitucional, mandatoque constituye un elemento esencial de la ley, y cuya ausencia no puedeser suplida ni mediante la interpretación del título de la misma, ni medianteel decreto previsto en el artículo 34 de la Ley 134 de 1994. Se tratade un vicio material debido a la ausencia de un contenido específico en elcuerpo normativo objeto de examen, cuya consecuencia es su declaratoriade inexequibilidad.

56 Ibídem.
57 Sentencia C-821 de 2006 F. J. 10.
58 En este sentido la sentencia C-152 de 2003.
59 Esta disposición señala: ARTÍCULO 34. CONVOCATORIA DEL REFERENDO. Expedidas lascertificaciones por la Registraduría del Estado Civil correspondiente, sobre el númerode apoyos requerido, así como el fallo de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional,departamental, distrital, municipal o local correspondiente, convocará el referendomediante decreto, en el término de ocho días, y adoptará las demás disposiciones necesariaspara su ejecución.
60 Así lo ha señalado en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional: “La extensiónde la potestad en cabeza del ejecutivo depende de la forma y el detalle con que el propiolegislador haya regulado los temas correspondientes, pueden existir entonces leyes que norequieranreglamentación […] La facultad reglamentaria no es absoluta […] está sujeta aciertos límites, que no son otros que la Constitución y la ley misma, ya que no puede eneste último evento ampliar, restringir o modificar su contenido. Es decir que las normasreglamentarias deben estar subordinadas a la ley respectiva y tener como finalidad exclusivala cabal ejecución de la misma […] cualquier exceso en el uso de la potestad reglamentariapor parte del Ejecutivo se traduce en inconstitucionalidad por extralimitación del ámbitomaterial del reglamento” sentencia C-302-99. En el mismo sentido, la Sentencia C-028-97:“… esta facultad (reglamentaria) no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acciónen la Constitución y en la ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido yespíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración, asícomo tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido esté reservado al legislador”.61 En lo que tiene que ver con la omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado quesi el legislador regula una materia y excluye de forma injustificada supuestos de hechoque precisamente por no ser tenidos en cuenta tienen la virtud de afectar disposicionesconstitucionales, es posible un estudio de constitucionalidad de dichas omisiones. Paraestos efectos, la Corporación, en reiterada jurisprudencia, ha identificado algunos criteriosa partir de los cuales resulta procedente el examen de constitucionalidad de una posible omisión legislativa relativa. Así, en la sentencia C-185 de 2002 afirmó al respecto: “(…) paraefectos de proceder al examen de constitucionalidad de una disposición jurídica, por haberincurrido el Congreso en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesarioel cumplimiento de ciertas condiciones, a saber: (i) que exista una norma sobre la cual sepredique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicasaquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativocuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdocon la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de laCarta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razónsuficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos dela regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparadospor las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimientode un deber específico impuesto por el constituyente al legislador.”