Vicios de Competencia de la Ley Convocatoria a un Referendo Constitucional

El Alcance de la Expresión

“Solo por Vicios del Procedimiento en su Formación” Contenida en el Artículo 241.2 de la Constitución y la Competencia de la Corte Constitucional para Examinar

La tantas veces citada sentencia C-551 de 2003 dio inicio a la líneajurisprudencial sobre la competencia de la Corte Constitucional paraexaminar los así denominados vicios de competencia en el marco de unareforma a la Constitución. Esta tesis ha sido posteriormente desarrolladapor las sentencias C-1200 de 2003; C-572, C-970 y C-971 de 2004; C-1040de 2005; y en fecha más reciente en la sentencia C-588 de 2009, entre otrasdecisiones relevantes sobre la materia.

Empero, aquí es preciso hacer una primera distinción mientras que enla sentencia C-551 de 2003 se examinó una ley convocatoria a un referendoconstitucional37 y por lo tanto se discutía el alcance de la competenciaprevista en el numeral segundo del artículo 241 de la Carta, en las restantesprovidencias esta Corporación se pronunció sobre actos reformatorios a laConstitución, específicamente sobre Actos Legislativos proferidos por elCongreso de la República38, por lo tanto el enunciado normativo aplicableen estos casos era el numeral primero del artículo 241 constitucional.

Esta diferenciación en cuanto al objeto de control fue indicada en lasentencia C-551 de 2003, en esa oportunidad sostuvo la Corte Constitucional que no le correspondía “entrar a analizar los límites del poder dereforma cuando éste es ejercido por vía de acto legislativo o de asambleaconstituyente”, puesto que el proceso que ocupaba su atención estabareferido exclusivamente a una ley que convoca a un referendo, y posteriormente,fue reiterada en la sentencia C-1040 de 2005. En esta últimaoportunidad al examinar el conjunto de decisiones proferidas hasta esemomento se sostuvo, por una parte, que la jurisprudencia había adoptadouna posición más restrictiva del poder de reforma cuando éste se materializamediante un acto legislativo expedido por el Congreso, no mediantereferendo aprobado por el pueblo39.

Si bien las anteriores citas son relevantes para entender que la tesissobre los vicios de competencia puede tener distinto alcance según cualsea el objeto de control de constitucionalidad, o lo que es lo mismo, segúncual sea la vía de reforma constitucional adoptada, en esta oportunidadresulta necesario detenerse en el alcance de la competencia de la CorteConstitucional para examinar los vicios de competencia cuando se trata deuna ley convocatoria a un referendo constitucional de iniciativa popular.Con este propósito se comenzará por describir brevemente la postura deesta Corporación en torno a la prohibición de sustitución a la Constitucióny los vicios de competencia.

En la sentencia C-551 de 2003, tras indicar que la noción de “vicios deprocedimiento” no es “en sí misma evidente”, se sostuvo que la inconstitucionalidadde una reforma no sólo puede configurarse durante el trámiteestablecido, sino que también puede estar presente en un estadio anterioral desarrollo del respectivo procedimiento y afectar al sujeto llamado acumplirlo y, especialmente, a la competencia de ese sujeto para adelantarla reforma40, pues, como lo había puntualizado la Corte, la competencia espresupuesto de la forma, “puesto que a ésta sólo puede acceder el sujeto calificado para verter en ella el contenido que de ese modo cobra significaciónjurídica”41.

En ese sentido se precisó que “el poder de reforma, por ser un poderconstituido, tiene límites materiales, pues la facultad de reformar la Constituciónno contiene la posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en suintegridad”, planteamiento que según la misma providencia “remite a unode los problemas más complejos de la teoría y la práctica constitucionales”,porque implica la necesidad de definir “cual es el papel del pueblo, comopoder constituyente originario y depositario de la soberanía (C.P. art 3º),una vez que éste ha dictado la Constitución”.

Entonces, el punto de partida de la tesis defendida por la Corte en laprovidencia en comento es la clásica distinción entre poder constituyenteoriginario y poder de reforma de la Constitución, el cual, en cuanto quepoder constituido, deriva su competencia de la propia Constitución. Taldiferenciación queda plenamente ilustrada en diferentes apartes de estadecisión:

En el mundo contemporáneo, en desarrollo de los principios democráticosy de la soberanía popular, el poder constituyente está radicado en elpueblo, quien tiene y conserva la potestad de darse una Constitución. Estepoder constituyente originario no está entonces sujeto a límites jurídicos,y comporta, por encima de todo, un ejercicio pleno del poder político delos asociados. Por ello, tanto esta Corte Constitucional, como la CorteSuprema de Justicia durante la vigencia de la Constitución de 1886, hansostenido invariablemente que los actos del poder constituyente originarioson fundacionales, pues por medio de ellos se establece el orden jurídico,y por ello dichos actos escapan al control jurisdiccional.

Por su parte, el poder de reforma, o poder constituyente derivado, serefiere a la capacidad que tienen ciertos órganos del Estado, en ocasionescon la consulta a la ciudadanía, de modificar una Constitución existente,pero dentro de los cauces determinados por la Constitución misma. Elloimplica que se trata de un poder establecido por la Constitución, y quese ejerce bajo las condiciones fijadas por ella misma. Tales condicionescomprenden asuntos de competencia, procedimientos, etc. Se trata por lotanto, de un poder de reforma de la propia Constitución, y en ese sentidoes constituyente; pero se encuentra instituido por la Constitución existente,y es por ello derivado y limitado.

Por ser un poder instituido, el poder de reforma tiene límites y estásujeto a controles. Así, en el caso colombiano, los artículos 374 y siguientesde la Constitución establecen e instituyen ese poder de reforma, puesregulan los modos de reforma de la Carta, que son: acto legislativo, referendoy Asamblea Constituyente. Esas normas fijan además las reglasy los procedimientos a los cuales están sometidos tales mecanismos dereforma constitucional. Así las cosas, no duda la Corte que en tales eventosse está frente al ejercicio de un poder derivado y, por lo mismo, limitadopor la propia Constitución.

De esta manera, los límites al poder de reforma no sólo son los formalesderivados de las reglas procedimentales establecidas por la Constitucióny por las normas legales que regulan la materia, sino también los que sederivan del alcance de su competencia, la cual es reformar la Constitución,al respecto se sostuvo:

“…resulta entonces claro que lo único que la Carta autoriza esque se reforme la Constitución vigente, pero no establece queésta puede ser sustituida por otra Constitución. Al limitar lacompetencia del poder reformatorio a modificar la Constituciónde 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservarsu identidad en su conjunto y desde una perspectiva material,a pesar de las reformas que se le introduzcan. Es decir, que elpoder de reforma puede modificar cualquier disposición deltexto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresiónde la Constitución vigente o su sustitución por una nuevaConstitución. Y es que el título XIII habla de la “reforma” de laConstitución de 1991, pero en ningún caso de su eliminacióno sustitución por otra Constitución distinta, lo cual solo puedeser obra del constituyente originario.”

Agregó la Corte que:

“… aunque la Constitución de 1991 no establece expresamenteninguna cláusula pétrea o inmodificable, esto no significa queel poder de reforma no tenga límites. El poder de reforma,por ser un poder constituido, tiene límites materiales, pues lafacultad de reformar la Constitución no contiene la posibilidadde derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Parasaber si el poder de reforma, incluido el caso del referendo,incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucionaldebe analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para locual es necesario tener en cuenta los principios y valores quela Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque deconstitucionalidad, no para revisar el contenido mismo de lareforma comparando un artículo del texto reformatorio con unaregla, norma o principio constitucional –lo cual equivaldría aejercer un control material.”

Más adelante, la Corte Constitucional sentó los siguientes criterios enrelación con la sustitución de la Constitución:

El poder de reforma definido por la Constitución colombiana está sujetoa límites competenciales.

En virtud de esos límites competenciales el poder de reforma puedereformar la constitución, pero no puede sustituirla por otra integralmentedistinta u opuesta.

Para establecer si una determinada reforma a la Constitución es, en realidad,una sustitución de la misma, es preciso tener en cuenta los principiosy valores del ordenamiento constitucional que le dan su identidad.

La Constitución no contiene cláusulas pétreas ni principios intangibles,por consiguiente, todos sus preceptos son susceptibles de reforma por elprocedimiento previsto para ello.

El poder de reforma no puede, sin embargo, derogar, subvertir o sustituiren su integridad la Constitución.

Sólo el constituyente primario tendría la posibilidad de producir unatal sustitución.

Ahora bien, cabe recordar que, si bien en la sentencia C-551 de 2003 seexaminaba una ley convocatoria a un referendo constitucional, se tratabade una ley de iniciativa gubernamental. En la presente oportunidad elcontrol de constitucionalidad también recae sobre una ley de convocatoriaa un referendo la cual tuvo origen en una iniciativa ciudadana, razón porla cual algunos intervinientes y el Ministerio Público han sostenido queno resulta aplicable la tesis de la sustitución de la Constitución y de losvicios de competencia debido a la participación popular en la iniciativalegislativa, de lo que deducen que el origen de la reforma constitucionales popular y en esa medida el pueblo actúa como poder constituyenteoriginario, sin límites en el ejercicio de su competencia. Sin embargo, ajuicio de esta Corporación esta tesis no puede ser acogida por las razonesque se expresan a continuación.

En primer lugar, cabe señalar que a pesar de tratarse de una ley deiniciativa ciudadana, en todo caso se trata de un cuerpo normativo promulgadodentro de un procedimiento de reforma a la Constitución, según eltenor del artículo 374 de la Carta. Por lo tanto el referendo constitucionalde iniciativa ciudadana no sólo está sujeto a requerimientos procedimentales,sino también a los límites competenciales a los que previamente sehizo alusión. Esta apreciación resulta también del tenor del artículo 3ºconstitucional según el cual “[l]a soberanía reside en el pueblo, del cualemana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por mediode sus representantes, en los términos que la Constitución establece”(negrillas añadidas), de este enunciado se desprende que a pesar de ser eldepositario de la soberanía el pueblo cuando ejerce el poder de reformaconstitucional también debe actuar dentro del marco procedimental y decompetencia fijado por la propia Constitución.

Parafraseando a Elster42 el pueblo también está atado a la Constituciónde 1991 y por lo tanto no puede modificar sus elementos definitorios cuandoactúa en el ejercicio del poder de reforma. Máxime si se tiene en cuentaque a pesar de provenir de una iniciativa ciudadana, como ocurre en elpresente caso, el texto sometido a referendo debe ser aprobado medianteuna ley del Congreso, trámite en el cual puede estar expuesto a distintasvicisitudes que terminen por modificar la propuesta inicial que contó conel apoyo ciudadano, de manera tal que la voluntad popular inicialmentemanifestada no necesariamente ha de coincidir con el texto finalmentesometido a votación, circunstancia que quita todo peso al argumento de que la reforma surgiría exclusivamente de la actuación del pueblo comoconstituyente primario y por lo tanto carece de límites de competencia.

La misma mediación del Congreso y la participación final del puebloque se reduce a aprobar o improbar el texto normativo sometido a suvotación, deja serias dudas sobre su actuación en este caso como constituyenteoriginario, pues las estrictas regulaciones procedimentales a lasque está sujeta la participación popular riñen con la esencia misma deeste concepto el cual doctrinalmente siempre ha sido caracterizado comoilimitado y no sometido a cauces procesales.

Con base en lo anterior, y teniendo en cuenta la jurisprudencia de laCorte Constitucional, es posible aseverar que existe una regla común segúnla cual todos los órganos constituidos tienen un poder de reforma limitado.Situación diferente se presenta cuando ya no se trata de la reforma de laConstitución vigente sino de su cambio, evento en el cual la Corporaciónha reconocido, en la citada sentencia C-551 de 2003, que “la fijación de uncauce al poder constituyente originario es siempre imperfecta, pues el poderconstituyente, por sus propias características, es ‘rebelde a una integracióntotal en el sistema de normas y competencias’, y por ello no admite unainstitucionalización total”.

Sin embargo, la Corte estimó que “la Constitución de 1991 intenta superareste dilema y la tensión entre la soberanía popular y la supremacíaconstitucional por medio de una apertura al poder constituyente originario,previendo un procedimiento agravado de reforma” y en la Sentencia C-1040de 2005 indicó que “el pueblo puede investir a una Asamblea Constituyentede la competencia para expedir una nueva Constitución, posibilidad expresamentepermitida en el artículo 376 de la Carta” y que “sólo por mediode este mecanismo puede ser sustituida la Constitución vigente por unaopuesta o integralmente diferente”.

En esta hipótesis el pueblo, todavía como poder constituido, decide siconvoca o no la Asamblea y, al definir su competencia, puede otorgarla parauna simple reforma, propia del poder constituido, o concederle facultadestan amplias, cuyo ejercicio conduzca al cambio de la Constitución vigentepor otra, siempre que el mismo pueblo, al fijar la respectiva agenda, así lohaya determinado. Este supuesto no hace desaparecer del todo los límites,pues aunque ya no provendrían de lo dispuesto en la constitución sustituida,tendrían su origen en las normas imperativas de derecho internacionaly también en los convenios internacionales de derechos humanos, paracitar apenas dos ejemplos.

Así pues, de los distintos mecanismos contemplados en el artículo 374constitucional el único que no está sujeto a límites de competencia es unaAsamblea Nacional Constituyente, siempre que sea convocada expresamentepara proferir una nueva Carta y, por lo tanto, la vía de referendoconstitucional no es idónea para transformar los principios estructurantesplasmados originalmente en el texto constitucional.

Por las razones antes expuestas esta Corporación es competente paraexaminar si el enunciado normativo contenido en la Ley 1354 de 2009 con figura un vicio de competencia, lo que hace necesario reseñar brevementelos alcances del juicio de sustitución a la Constitución, tal como ha sidoexpuesto en anteriores pronunciamientos.

En las sentencias C-970 y C-971 de 2004 se delineó el método para efectuareste particular examen, el cual fue precisado en la sentencia C-1040 de2005, en los siguientes términos: “el método del juicio de sustitución exigeque la Corte demuestre que un elemento esencial definitorio de la identidadde la Constitución de 1991 fue reemplazado por otro integralmente distinto.Así, para construir la premisa mayor del juicio de sustitución es necesario (i)enunciar con suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir demúltiples referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Cartade 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad dela Constitución integralmente considerada. Solo así se habrá precisado lapremisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es crucial para evitar caeren el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de verificar si (iv) ese elementoesencial definitorio de la Constitución de 1991 es irreductible a un artículode la Constitución, – para así evitar que éste sea transformado por la propiaCorte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe un juicio de contradicciónmaterial- y si (v) la enunciación analítica de dicho elemento esencialdefinitorio no equivale a fijar límites materiales intocables por el poder dereforma, para así evitar que el juicio derive en un control de violación dealgo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte. Una vezcumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar sidicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –nosimplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si elnuevo elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, alpunto que resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidadde la Constitución anterior”43.

Esta última etapa conduce a la segunda manera de distinguir el juiciode sustitución: “El resultado del mismo debe poder llevar a la conclusiónde que, como el elemento esencial definitorio ha sido remplazado por otroopuesto o integralmente diferente, no es posible armonizar la reforma constitucionalcon el resto de normas constitucionales que no fueron modificadaspor ella y que reflejan aspectos claves de lo insustituible”44.

En suma, la sustitución implica la franca oposición entre lo nuevo y loanterior45, en la medida en que, so pretexto de la reforma, la Constituciónes transformada en otra “completamente distinta” que, por ejemplo, sirvade base a una forma de organización política opuesta, como cuando secambia la república por la monarquía, la democracia por la dictadura o elEstado de Derecho por el totalitarismo46.

Ahora bien, conforme lo ha precisado la Corte Constitucional en providenciasque condensan el desarrollo jurisprudencial relativo a la sustitución de la Carta, esa sustitución es total cuando la Constitución “como untodo, es remplazada por otra”47 o parcial, caso este último en el cual “uneje definitorio de la identidad de la Constitución” es “reemplazado por otroopuesto o integralmente diferente”48. Desde otro punto de vista, tambiénse ha señalado que al Congreso de la República le está vedado sustituirla Carta en forma “permanente o transitoria”, dado que el cambio, total oparcial, no puede ser de una magnitud tal que impida “de manera permanenteo transitoria, reconocer en la Constitución los elementos esencialesdefinitorios de su identidad originaria”49.

Esta Corporación también ha diferenciado el juicio de sustitucióndel juicio de intangibilidad y del juicio de violación de un contenidomaterial de la Constitución. Al respecto ha señalado que las diferenciasfundamentales que distinguen al juicio de sustitución de los otros dosmencionados, consisten en que la premisa mayor del juicio de sustituciónno está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución, sinoque es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esencialesque definen su identidad. A esto se añade que el juicio de sustitución notiene por objeto constatar una contradicción entre normas -como sucedetípicamente en el control material ordinario-, ni se verifica si se presentala violación de un principio o regla intocable -como sucede en el juicio deintangibilidad-, sino que mediante el juicio de sustitución (a) se aprecia sila reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) seanaliza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyentey, luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar,no si son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmentediferentes, al punto que resulten incompatibles50.

En fecha más reciente, mediante la sentencia C-588 de 2009, se exploraronlas relaciones existentes entre la sustitución de la Constitución ylos conceptos de destrucción, supresión, quebrantamiento y suspensiónde la misma. Luego de hacer referencia a estas últimas categorías la Corteprecisó que en lo relativo a la destrucción de la Constitución “se tratade un fenómeno distinto del de reforma, pero que tampoco encaja dentrodel concepto de sustitución acuñado por nuestra jurisprudencia, por lasencilla razón de que la destrucción de la Carta implica también la del poderconstituyente que le dio origen, mientras que la sustitución se refiere,fundamentalmente, a un cambio constitucional de gran magnitud, perorealizado por el Constituyente derivado y que no necesariamente desconoceel origen de la Carta sustituida emanada del Constituyente originario quela estableció, aún cuando lo usurpa”51.

Respecto de la supresión de la Constitución, la Corte advirtió que estanoción esta próxima “al concepto de sustitución de la Carta operada mediantereforma, pero en la modalidad de sustitución total. Así pues, la supresión encuadra en el concepto de sustitución que tradicionalmente ha manejadola Corte Constitucional, aún cuando procede aclarar que la jurisprudenciacolombiana ha introducido matices en el concepto de sustitución al aludir ala posibilidad de sustituciones parciales o de sustituciones transitorias queno parecen encuadrar del todo en la categoría de la supresión, tal como laha delineado la doctrina”.

Las conexiones entre la sustitución y el quebrantamiento de la Constituciónfueron objeto de un estudio detallado, que llevó a esta Corporacióna concluir que el quebrantamiento o “rotura” de la Constituciónpuede, en las circunstancias de una situación específica, conducir a lasustitución de la Carta, trátese de sustitución parcial o total, mediantela inclusión de excepciones o restricciones las cuales pueden constituiruna modificación de tal magnitud y trascendencia que resulta evidenteque la Constitución original ha sido reemplazada por una completamentediferente puesto que las enmiendas representan una sustitución total oparcial de la misma52.

En relación con el concepto de suspensión de la Constitución señalóesta Corporación que esta hipótesis puede estar regulada por la propiaCarta en eventos tales como los estados de excepción, pero también puedeproducirse “sin que medie prescripción legal-constitucional alguna queprevea tal hipótesis, que derivaría en una suspensión inconstitucional dela Constitución”53, por ejemplo mediante la utilización de los mecanismosde reforma constitucional y en eventualidades diferentes a aquellasexcepcionales que, según la Constitución, autorizan suspenderla con elcumplimiento riguroso de las condiciones establecidas en el ordenamientosuperior del Estado. Concluyó entonces que “[e]sta última hipótesis permiteinferir, con claridad, que la suspensión producida mediante reformapuede conducir a la sustitución de la Carta y que, por lo tanto, sustitucióny suspensión son conceptos perfectamente conciliables, si bien hay queadvertir que, en los supuestos de suspensión producida por vía de reformaconstitucional, el juicio de sustitución adquiere singular relevancia y ha deser estricto, dadas las connotaciones de la figura comentada.”54

Consignadas las anteriores referencias jurisprudenciales en torno a lasustitución de la Constitución, es menester recalcar que, según lo ha reconocidola propia Corte, no se trata de un concepto completo, acabado odefinitivamente agotado que, por ejemplo, permita identificar el conjuntototal de hipótesis que lo caracterizan, puesto que las situaciones concretasestudiadas por la Corte sólo le han permitido a la Corporación “sentarunas premisas a partir de las cuales la Corte, cuando el caso concretosometido a su consideración así lo exija, deberá avanzar en la difícil tareade precisar los contornos de ese límite competencial al poder de reformaconstitucional”55.

Así las cosas, cabe precisar que “el proceso de elaboración doctrinariasobre la materia se encuentra en curso” y que, “a medida que se le presentencasos diversos a la Corte”, a partir de las premisas que de manera generalse han fijado, “están abiertas algunas opciones interpretativas en torno alos elementos y las condiciones en las cuales cabría predicar la existenciade un vicio competencial debido a una sustitución de la Constitución”56.

Una vez definido el alcance de la competencia de esta Corporación parael examen de una ley convocatoria a referendo constitucional que tuvoorigen en una iniciativa ciudadana, se abordará el control de constitucionalidadde la Ley 1354 de 2009. Para tales efectos se seguirá el siguienteorden expositivo: (i) en primer lugar, se consignarán algunas apreciacionessobre la naturaleza del referendo constitucional especialmente cuandotiene origen en una iniciativa ciudadana, (ii) luego se detendrá esta Corporaciónen el examen del trámite de la iniciativa ciudadana; (iii) se estudiará eltrámite en el Congreso de la Ley 1354 de 2009; (v) finalmente se estudiarási el enunciado normativo contenido en la Ley 1354 de 2009 configurauna sustitución a la Constitución. A medida que se examinen cada una deestas cuestiones se hará referencia a los argumentos expuestos por losintervinentes y por el Ministerio Público.

Empero, antes de iniciar el examen de constitucionalidad es precisointroducir una aclaración previa: si bien, como antes se dijo, la vulneraciónde cualquier disposición constitucional o legal de las constitutivas delparámetro de control en este caso tiene como consecuencia la declaratoriade inconstitucionalidad de la ley objeto de examen, en todo caso estaCorporación hará un examen exhaustivo de todo el trámite de la iniciativaciudadana y del procedimiento legislativo, así encuentre vicios de entidadsuficiente para declarar la inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009desde etapas tempranas de su análisis. Esto en aras de dar cumplimientoal principio de suficiencia argumentativa que debe respetar esta Corporaciónen sus decisiones.

(…)

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35 Al respecto se sostuvo: “La pregunta del voto en bloque de un referendo multitemático, envez de promover una decisión reflexiva de la ciudadanía sobre cada tema y artículo, quees el propósito de un referendo, tiende entonces a favorecer la expresión de manifestacionesglobales de apoyo o rechazo de los proponentes del referendo. El voto en bloque en esascircunstancias es entonces inconstitucional, pues es contrario a la exigencia de lealtad, yaque, en vez de fomentar la decisión libre y autónoma de los ciudadanos, los induce a quedescarguen sus delicadas responsabilidades políticas en los proponentes del referendo. Ental contexto, la defensa del voto en bloque, según la cual el ciudadano no está obligadoa usar ese mecanismo y puede en todo caso votar individualmente cada pregunta, noes de recibo, pues la inconstitucionalidad de esa figura en los referendos multitemáticosderiva de la manera como ella induce al elector a aprobar o rechazar la totalidad delarticulado sometido a su consideración, según la confianza que tenga en su proponente.
Esta pregunta en un referendo multitemático en el fondo está guiada por la siguientelógica: si usted tiene confianza en el proponente del referendo, entonces apoye todasestas reformas disímiles, lo cual desnaturaliza el referendo, que es, como dice la LEMP,la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o rechace un proyecto de normaconstitucional (art. 3º de la Ley 134 de 1994), y no la consulta al pueblo sobre su confianzaen determinado gobernante. Y por esas razones, el voto en bloque de un referendomultitemático de origen presidencial, tiende a convertir la consulta a la ciudadanía en unmecanismo plebiscitario, que no es idóneo para la reforma a la Carta” sentencia C-551de 2003 F. J. 197.
36 Cuando se trata de un referendo constitucional por ser contrario al expreso mandatocontenido en el artículo 378 de la Carta que sólo prevé el voto afirmativo y negativo, puesestablece que los ciudadanos deben poder escoger libremente en el temario o articuladoqué votan positivamente y qué votan negativamente.
37 La Ley 796 de 2003.
38 Así en la sentencia C-1200 de 2003 se estudió una demanda interpuesta contra el ActoLegislativo 03 de 2002, en las sentencias C-572, C-970 y 971 de 2004 el objeto de controlfue el Acto Legislativo 01 de 2003, en la sentencia C-1040 de 2005 se examinó el ActoLegislativo 02 de 2004 y en la sentencia C-588 de 2009 el Acto Legislativo 01 de 2008.
39 Más adelante en la misma sentencia se aborda nuevamente la cuestión en los siguientestérminos: “En la Sentencia C-551 de 2003 la Corte se pronunció en ejercicio de un controlintegral de constitucionalidad sobre la ley mediante la cual se convocaba a un referendoconstitucional. Como premisa para ese control integral, la Corte estableció que puedeexistir un vicio de competencia cuando el poder de reforma, por la vía del procedimientoespecialmente dificultado previsto para ello -en ese caso, la convocatoria a un referendoproduceen realidad, no una reforma sino una sustitución de Constitución. A partir deesa consideración, en la Sentencia C-1200 de 2003, la Corte debió resolver un problemacompletamente distinto, que no se presentó en el proceso que dio lugar a la Sentencia C-551de 2003 y que era, por consiguiente, un asunto constitucional inédito en la jurisprudencianacional, esto es, las condiciones de procedibilidad de una demanda ciudadana deinconstitucionalidad de un Acto Legislativo por sustitución de Constitución. En particular,resultaba necesario que la Corte precisase la diferencia entre un cargo orientado a obtenerun pronunciamiento sobre hipotéticos vicios materiales en la reforma, aspecto para elcual la Corte carece de competencia, y uno orientado a establecer la existencia de un viciocompetencial por sustitución de Constitución. Ello exigía refinar los conceptos enunciadosde manera general en la Sentencia C-551 de 2003 y en particular, precisar si bastaba conseñalar que un determinado principio esencial, contenido en la Constitución, había sidoalterado por la reforma, para entender que se había estructurado un cargo por sustituciónde Constitución, o si, por el contrario, el ámbito de la competencia de la Corte en materiade control de constitucionalidad de los actos reformatorios de la Constitución, hacíanecesario que el demandante mostrase de qué manera la reforma, no simplemente alterabala Constitución anterior, sino que, parcial o totalmente, la sustituía por otra distinta. Loscriterios que en ese proceso se fijaron por la Corte son parámetros obligados de referenciapara posteriores decisiones en las que deba abordarse el examen de cargos por sustituciónde Constitución. Y ello fue lo que ocurrió en las Sentencias C-970 y C- 971 de 2004.”
40 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-551 de 2003.
41 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-546 de 1993.
42 Jon Elster, Ulises desatado: estudios sobre racionalidad, precompromiso y restricciones,Barcelona, Gedisa, 2002.
43 Sentencia C-1040 de 2005 f. j. 7.9.
44 Ibídem.
45 Sentencia C-588 de 2009 f. j. 5.
46 Sentencia C-1200 de 2003.
47 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-757 de 2008.
48 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1040 de 2005.
49 Ibídem.
50 Cfr. Sentencia C-1040 de 2009 f. j. 7.9.
51 Sentencia C-588 de 2009 f. j. 5.5.1.
52 Ibidem.
53 Cfr. María Victoria GARCIA-ATANCE, Reforma…Ob. Cit., página 90.
54 Ibidem.
55 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1040 de 2005.