Informe Especial Paraguay

Capítulo V.- Derechos económicos, sociales y culturales

A. Introducción

Con el transcurso del tiempo se ha ido reconociendo la indivisibilidad e interdependencia entre los derechos económicos, sociales y culturales, y los derechos civiles y políticos.

Teniendo en cuenta esa indivisibilidad de los derechos humanos, la Comisión desea puntualizar que la violación de los derechos económicos, sociales y culturales generalmente trae aparejada una violación de derechos civiles y políticos. En efecto, una persona que no recibe adecuado acceso a la educación puede ver mermada su posibilidad de participación política o su derecho a la libertad de expresión. Una persona con escaso o deficiente acceso al sistema de salud verá disminuido en diferentes niveles, o violado de un todo, su derecho a la vida. Esta situación puede darse en diferentes grados, según la medida de la violación de los derechos económicos, sociales y culturales, pudiendo sostenerse en términos generales que a menor disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, habrá un menor disfrute de los derechos civiles y políticos. En este contexto, una situación de máxima violación de los derechos económicos, sociales y culturales significará una máxima violación de los derechos civiles y políticos. Ello es lo que sucede cuando nos encontramos con una situación de pobreza extrema.

En efecto, una de las situaciones generales de derechos humanos más preocupantes en el hemisferio es la relacionada con la pobreza extrema que afecta a un número cada vez mayor de personas. Lo extenso y complejo del problema, así como la necesidad de buscar soluciones, ha sido reconocido no sólo por algunos Estados y por la sociedad civil, sino inclusive por instituciones y organizaciones internacionales, tales como las Naciones Unidas (ONU), el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros. En el marco de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU se destaca que La extrema pobreza es la denegación de todos los derechos humanos. La extrema pobreza establece por consiguiente un vínculo indivisible entre cada uno de los derechos de la persona. Los Estados tienen la responsabilidad primaria de aplicar el conjunto de derechos de los más pobres.

La pobreza extrema es incompatible con el ejercicio del derecho a un nivel de vida adecuado (artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos) y habida cuenta de que todos los aspectos de la vida son interdependientes, las personas extremadamente pobres están privadas del conjunto de sus derechos. La mayoría de las veces carecen de presencia en la sociedad y por ende son excluidos de la vida económica y social y no pueden ejercer sus derechos, en especial los relativos a sus necesidades más esenciales.

La pobreza extrema constituye, por consiguiente, el ejemplo más ilustrativo del vínculo indivisible que une los distintos derechos humanos[3].

En un informe conjunto preparado por el Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, para la reunión del denominado Grupo de los 8, celebrada en Okinawa, Japón, en julio de 2000, se señala lo siguiente:

La pobreza trasciende la falta de ingreso, e implica dimensiones económicas, sociales y de gobernabilidad. Económicamente, los pobres no sólo están privados de ingresos y recursos, sino también de oportunidades. Los mercados y los empleos son normalmente difíciles de acceder, debido a bajas capacidades y a la exclusión geográfica y social. El acceso limitado a la educación afecta la posibilidad de los pobres de obtener trabajo y de acceder a información que pueda mejorar su calidad de vida. Las deficiencias en la salud debido a nutrición inadecuada, higiene y servicios de salud limitan aún más sus perspectivas de trabajo y de realizar al máximo su potencial físico y mental. Tal situación frágil es exacerbada por la inseguridad. Al vivir en condiciones marginales, sin recursos en que apoyarse, se hace difícil o imposible superar ciertos impactos. La situación se hace peor por la estructura de las sociedades y las instituciones que tienden a excluir a los pobres de participar en el proceso de toma de decisiones respecto al desarrollo social y económico[4].

En relación al derecho internacional de los derechos humanos, la pobreza, especialmente la pobreza extrema, tiene un impacto muy importante en el disfrute de los derechos humanos. Se ha dicho al respecto que “la pobreza es más amplia que la falta de ingresos.

Es una privación en muchas dimensiones. Si el ingreso no es la suma total de la vida humana, la falta de ingreso no puede ser la privación total de la vida humana… La pobreza se define como la privación de las cosas valiosas que una persona puede hacer o ser” y que “los derechos humanos expresan la idea audaz de que todos están facultados para reclamar medidas sociales que los protejan de los peores abusos y privaciones, y que garanticen la libertad para vivir una vida digna”[5].

Los problemas relacionados con la pobreza no se solucionan, ciertamente, con la mera ratificación de tratados internacionales o con la promulgación de leyes a nivel nacional. En el Informe sobre Desarrollo Humano 2000, ya citado, se menciona acertadamente que “la legislación por sí sola no puede garantizar los derechos humanos. Se necesitan además instituciones para apoyar el proceso jurídico, así como una cultura de normas y ética sociales para reforzar, no amenazar, las estructuras jurídicas. También es esencial una atmósfera económica propicia. Pero con una base de pobreza extrema y de ingreso muy bajo es difícil constituir una estructura que baste para garantizar todos los derechos humanos a todos los habitantes”[6].

Se ha señalado que “la pobreza humana es invasiva, afecta a la cuarta parte de la población del mundo en desarrollo. Lo que es peor, las desigualdades están aumentando en muchos casos, no sólo en cuanto a los ingresos y la riqueza, sino también en el acceso a los servicios sociales y los recursos productivos. Esas desigualdades crecientes amenazan con debilitar las libertades civiles y políticas tan arduamente conquistadas, especialmente en América Latina… La pobreza y la desigualdad inhabilitan a las personas, las exponen a la discriminación en muchos aspectos de la vida y a violaciones adicionales a sus derechos”[7].

Un primer paso fundamental es otorgar al grave problema de la pobreza su debida importancia. “La tortura de un solo individuo despierta la indignación de la opinión pública con justa razón. Pero la muerte de más de 30.000 niños por día por causas fundamentalmente prevenibles pasa inadvertida. Por qué? Porque esos niños son invisibles en la pobreza”[8].

En una sentencia reciente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos se señala lo siguiente:

En los últimos años, se han ido deteriorando notoriamente las condiciones de vida de amplios segmentos de la población de los Estados partes de la Convención Americana, y una interpretación del derecho a la vida no puede hacer abstracción de esa realidad.
(…)

El proyecto de vida es consustancial del derecho a la existencia, y requiere para su desarrollo condiciones de vida digna, de seguridad e integridad de la persona humana.
(…)

Una persona que en su infancia vive, como en tantos países de América Latina, en la humillación de la miseria, sin la menor condición siquiera de crear su proyecto de vida, experimenta un estado de padecimiento equivalente a una muerte espiritual; la muerte física que a ésta sigue, en tales circunstancias, es la culminación de la destrucción total del ser humano. Estos agravios hacen víctimas no sólo a quienes los sufren directamente, en su espíritu y en su cuerpo; se proyectan dolorosamente en sus seres queridos, en particular en sus madres, que comúnmente también padecen el estado de abandono.
(…)

El derecho a la vida implica no sólo la obligación negativa de no privar a nadie de la vida arbitrariamente, sino también la obligación positiva de tomar las medidas necesarias para asegurar que no sea violado aquel derecho básico.
(…)

Creemos que hay diversos modos de privar a una persona arbitrariamente de la vida:

cuando es provocada su muerte directamente por el hecho ilícito del homicidio, así como cuando no se evitan las circunstancias que igualmente conducen a la muerte de personas.
(…)

La privación arbitraria de la vida no se limita, pues, al ilícito del homicidio; se extiende igualmente a la privación del derecho de vivir con dignidad. Esta visión conceptualiza el derecho a la vida como perteneciente, al mismo tiempo, al dominio de los derechos civiles y políticos, así como al de los derechos económicos, sociales y culturales, ilustrando así la interrelación e indivisibilidad de todos los derechos humanos [9] .

A menudo se sostiene que lo reducido de los recursos públicos constituye un impedimento para la plena realización de los derechos económicos y sociales. Al respecto debe tenerse en cuenta que es frecuente que los recursos destinados por el Estado para tales rubros sean insuficientes, pero además debe tomarse en cuenta, que no sólo se trata de cuánto se destina a gastos sociales, sino también la manera en que los fondos son utilizados.

En este sentido se señala, en general, que “a escala mundial el gasto público en los derechos económicos y sociales es insuficiente y está mal distribuido… El déficit mundial para lograr la prestación universal de servicios básicos en los países en desarrollo asciende a 80 mil millones de dólares por año. El pacto 20:20 exhorta a que se destine el 20% del presupuesto nacional y el 20% del presupuesto de la ayuda a la satisfacción universal de las necesidades básicas. Pero el gasto suele ser muy inferior, con un promedio del 12 al 14% en treinta países según un estudio reciente… Los donantes bilaterales asignan como promedio sólo el 8,3%”[10]. No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta que “no existe un vínculo automático entre recursos y derechos. Un ingreso elevado no garantiza que los países ricos estén libres de violaciones graves de derechos humanos, así como un ingreso bajo no impide que los países pobres hagan progresos impresionantes… Existe una amplia correlación entre el ingreso y los logros en materia de derechos económicos y sociales.

Pero la variedad es enorme y países con ingresos similares pueden obtener logros totalmente diferentes en lo que respecta a eliminar privaciones básicas como el analfabetismo y la mortalidad evitable de lactantes”[11] .

En el mencionado informe sobre desarrollo humano se señala que “muchas democracias no protegen ni promueven los derechos humanos. Aunque la transición mundial hacia regímenes democráticos es indudablemente un progreso, los problemas relacionados con los derechos humanos no se resuelven sencillamente porque un sistema electoral haya sustituído a un régimen autoritario. La transición hacia un nuevo orden entraña cuestiones complejas de derechos humanos. En casos extremos de democracia mayoritaria no liberal los derechos humanos de diversos grupos se han deteriorado. En otros casos la comunidad mundial ha sido demasiado tolerante con las violaciones de los derechos humanos en el marco de los sistemas democráticos”, y que los países pobres necesitan un crecimiento más rápido para generar los recursos con el fin de financiar la erradicación de la pobreza y la realización de los derechos humanos. Pero el crecimiento económico no basta por sí solo. Necesita ir acompañado de reformas de política que destinen fondos a la erradicación de la pobreza y al desarrollo humano, así como a la formación de instituciones, la formulación de normas y la reforma legislativa para promover los derechos humanos.
(…)

un nivel de vida decoroso, una nutrición adecuada y los logros en materia de atención de salud y otros logros sociales y económicos no son sólo objetivos del desarrollo. Son derechos humanos inherentes a la dignidad y la libertad humana.
(…)

El Estado, como principal responsable, tiene que hacer todo lo posible por eliminar la pobreza mediante la adopción y ejecución de políticas apropiadas. Y es preciso definir el cumplimiento de la responsabilidad del Estado en términos de la ejecución de las políticas[12].

La Comisión Interamericana está consciente de que no todas las variables relacionadas con la lucha contra la pobreza se encuentran bajo dominio del Estado, lo cual no implica disminución de su responsabilidad de hacer lo máximo posible por eliminar la pobreza, a través de medidas políticas y económicas apropiadas. Como bien se ha señalado:

El Estado no puede abandonar su responsabilidad de adoptar políticas para erradicar la pobreza. Pero no puede ser el único responsable de ese deber. En una economía de mercado y sociedad abierta el progreso socioeconómico que conduce a la erradicación de la pobreza depende de las acciones de los agentes privados, de las actividades empresariales y la sociedad civil, a saber, las comunidades, las familias, los sindicatos, los empleadores, las organizaciones no gubernamentales, los grupos religiosos y otros.
(…)

Y en la medida en que avanza la integración económica mundial disminuye la autonomía del Estado en la formulación de políticas, limitada por acuerdos multilaterales, por la necesidad de mantener economías competitivas en el mercado mundial y, para muchos países pobres dependientes de la financiación externa, por acuerdos con los acreedores.

Los actores mundiales -y los Estados que actúan colectivamente en las instituciones mundiales- tienen hoy mayores responsabilidades en lo que respecta a ayudar a que los pobres de los países tanto ricos como pobres puedan gozar de sus derechos económicos y sociales[13].

En las políticas económicas debe tenerse en cuenta que el crecimiento económico debe beneficiar a toda la población, tanto ricos como pobres. Como se ha apuntado, “el crecimiento por sí solo no basta. Puede ser despiadado, dejando a los perdedores en la pobreza abyecta. Sin trabajo, creando pocos empleos. Sin voz, sin garantizar la participación de las personas. Sin futuro, destruyendo el medio ambiente para las generaciones futuras. Y desarraigado, destruyendo las tradiciones culturales y la historia”[14] .

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos considera que la pobreza extrema constituye una violación generalizada a todos los derechos humanos, tanto civiles y políticos como sociales, económicos y culturales. Los requerimientos del derecho humano a una vida digna trascienden los contenidos igualmente fundamentales del derecho a no ser ejecutado arbitrariamente, del derecho a la integridad personal, del derecho a la libertad personal, de los derechos relacionados con el sistema de democracia representativa y de los demás derechos civiles y políticos. Además de destinar recursos públicos por un monto suficiente para los derechos sociales y económicos, los Estados deben velar por el uso apropiado de tales recursos. La experiencia demuestra que la pobreza extrema puede afectar seriamente la institucionalidad democrática, pues constituye una desnaturalización de la democracia y hace ilusoria la participación ciudadana, el acceso a la justicia y el disfrute efectivo, en general, de los derechos humanos.

C. Vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales en Paraguay

En relación con la pobreza se ha indicado que Paraguay “figura entre los países de peor distribución de la riqueza, donde el 20% más rico concentra el 62,4% del ingreso y el 10% más pobre apenas el 0,7%… Se estima que entre 1995 y 1998 la pobreza total, a nivel nacional, aumentó de 30 a 32% y la pobreza extrema de 14 a 17% (…). El problema de la pobreza absoluta rural entre los campesinos no propietarios y semipropietarios es crítico para la sociedad paraguaya. Ello sobre todo en razón de su magnitud entre 600.000 y 700.000 personas- y porque es un factor de expulsión de la población de las zonas rurales a las zonas urbanas marginales, de donde aparece una ola de inmigrantes buscando trabajo, sin poder encontrar más que la vinculación con la economía informal”[20].

Algunos de los parámetros que pueden tenerse en cuenta para medir los resultados obtenidos por Paraguay con respecto a los derechos económicos, sociales y culturales durante estos últimos años, son losÍndices de Desarrollo Humano (HDI o Human Development Index [21]) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) [22] y los índices de desarrollo publicados anualmente por el Banco Mundial en su “World Development Report”[23]. Con base en dichos parámetros, puede sostenerse en términos generales que durante los últimos años no se han producido avances significativos en Paraguay, en lo relativo a los derechos económicos, sociales y culturales.

Lo dicho queda en evidencia al analizar algunos datos concretos. Así, del análisis de losÍndices de Desarrollo Humano del PNUD puede concluirse que entre los años 1990 y 1998, el nivel de desarrollo humano de Paraguay aumentó solamente un 0.024%[24]. Estos índices señalan que en 1990 Paraguay ocupaba el lugar 84, con un HDI de 0,706, mientras que en 1998 pasó a ocupar el lugar 81 entre los 174 países del mundo estudiados por dicho Programa, con un HDI de 0,736. Lo anterior refleja un adelanto mínimo, teniendo en cuenta la diferencia de años transcurrida entre la primera y la segunda cifra.

El análisis de losÍndices de Desarrollo elaborados anualmente por el Banco Mundial en su Reporte sobre el Desarrollo Mundial (World Development Report) muestra cifras que representan situaciones positivas en algunos aspectos y negativas en otros. Un aspecto que refleja resultados positivos se refiere a que entre los períodos comprendidos entre 1970-1975 y 1995-2000 el promedio de vida ha aumentado, pasando de 65 a 69 años[25].

Por otra parte, existen aspectos negativos que indican retrocesos, tales como las cifras que indican aumento en la tasa de mortalidad infantil. Así, mientras entre 1980-1996 habían 59 niños muertos por cada mil nacimientos, en 1992-1997 la cifra aumentó a 61 niños muertos por cada mil nacimientos.

D Situación de la población campesina

La población campesina del Paraguay, que como se mencionó anteriormente comprende aproximadamente el 50% de la población total del país, sufre con mucho rigor la crisis económica que afecta al Paraguay. Al respecto, se ha mencionado que existe un creciente deterioro de las condiciones de vida de la población rural, llegando a impactar significativamente en su capacidad de autosostenimiento alimenticio, especialmente de los estratos campesinos con menos de 3 hectáreas (minifundios), donde la incidencia de pobreza extrema alcanzó el 62%. La abrupta pérdida de la capacidad para cubrir las necesidades alimenticias de este estrato de agricultores semi asalariados, en su mayor parte dedicados a tareas agrícolas en la misma zona, estaría asociada con la pérdida de fuentes de trabajo a raíz de la crisis del algodón, junto a las limitaciones en la disponibilidad de tierra y capital para restaurar sus rubros de subsistencia[26].

Entre las causas fundamentales del empobrecimiento de la población campesina del Paraguay se menciona la relativa a la falta de acceso a la tierra. Al respecto, se señala que: Los estratos campesinos se vieron enfrascados de nuevo, en las puertas del siglo XXI, en un atávico proceso de minifundización como consecuencia de la presión demográfica sobre la tierra. Este proceso consiste en las sucesivas subdivisiones de las pequeñas parcelas originales para dar cabida a las nuevas familias que se desprenden de la casa paterna.
(…)

Hay una estrecha correspondencia entre minifundio y extrema pobreza rural, de donde el proceso revela que el empobrecimiento está relacionado, de forma determinante, con la falta de acceso a la tierra.
(…)

El 1.5% de las explotaciones rurales, constituido por latifundios dedicados a ganadería extensiva controla el 79% de las superficies productivas; en el otro extremo, sin embargo, cerca del 88% de las explotaciones rurales del país, en manos de familias campesinas, sólo ocupa el 8% de las superficies. Este patrón de distribución de la tierra coloca al país entre los que poseen la más alta e injusta concentración de la propiedad entre los países del mundo, situación que se agrava teniendo en cuenta que Paraguay es el país con mayor proporción de población campesina de América Latina.
(…)

En la mala distribución de la tierra se concreta el principal mecanismo de exclusión social, que arroja a las grandes mayorías del campo a una vida de privaciones. La reforma agraria sigue siendo un derecho no concretado para más de la de la mitad de la población rural del país[27].

33. A lo anterior se agregan los fundados señalamientos conforme a los cuales, además de aspectos relativos a un sistema apropiado de acceso a la tierra, se requiere que “el Estado impulse políticas efectivas orientadas a la transformación productiva del sector campesino, a través de medidas macro económicas favorables, así como de políticas de recuperación socio productiva que contemplen inversiones en infraestructura y fortalezcan las posibilidades de desarrollo micro-económico de la explotación familiar”, con miras a “recuperar la integridad y la vitalidad de la sociedad campesina, y dotarla de capacidad para afrontar en forma autónoma su ingreso pleno a la modernidad, empezando por romper las relaciones políticas clientelísticas que la someten en la disociación y en la inmovilidad”[28].

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