Impacto de los Organismos de Promoción de Exportaciones

V. Impacto de los organismos de promoción de exportaciones: metodologías, estudios y resultados 

Roberto Urmeneta¹⁰⁷

A. Introducción

1. Contexto del estudio

En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe se promueven las exportaciones en términos de aumentar su valor y de incrementar su grado de diversificación. Es decir ampliar el número de empresas, de productos y de destinos. En particular, se busca acrecentar la participación de las pequeñas y medianas empresas. Ya que enfrentan mayores dificultades para su internacionalización. Los Organismos de Promoción de Exportaciones (OPE), con sus respectivos programas. Son uno de los instrumentos para lograr estos objetivos.

Con el fin de apoyar el proceso exportador, en las últimas décadas se observa un aumento de los presupuestos gubernamentales destinados a este propósito. El cual también se ha trasformado en parte de las acciones de los organismos internacionales (Lederman, Olarreaga y Zavala, 2015; Schmidt y Ferreira, 2015). En la región es posible encontrar indicios de creación de los OPE desde mediados del siglo pasado, aunque estas entidades se han masificado con el actual proceso de globalización¹⁰⁸.

Un desarrollo paralelo exhibe los aspectos conceptuales, metodológicos y estadísticos, destinados a evaluar la acción de los OPE. La discusión sobre sus efectos e impactos, sobre la base de estudios empíricos, ha enriquecido el debate y ha generado modificaciones en la acción de estas entidades. Lo que es muy importante considerando que los recursos públicos son escasos y requieren los máximos esfuerzos para una mejor eficiencia en la asignación.

No obstante, para evaluar adecuadamente la acción y los programas de los OPE es necesario considerar que las estrategias microeconómicas, destinadas a mejorar la competitividad en los mercados, los sectores y las empresas. Deben ser paralelas con otros tipos de políticas, es decir, aquellas que aseguren las condiciones macroeconómicas adecuadas. Tales como una reducción de las vulnerabilidades a las crisis, especialmente en las naciones vecinas y en los mercados de destino. (Recomendamos leer: Cómo la Tasa de Cambio Impacta tus Exportaciones y Negocios Internacionales)

La volatilidad cambiaria:

Por ejemplo, desempeña un papel importante en obstaculizar las perspectivas de desarrollo de la gran mayoría de los sectores exportadores. En los países en que se ha producido esta volatilidad aparecen en el corto plazo ventanas de oportunidades para la exportación temporal, que tienden a desaparecer sin dejar rastro una vez que las condiciones cambian.

Esta dimensión puede tener mucho más impacto que la acción de los OPE. Especialmente si los países vecinos son grandes mercados. Esto ocurrió en Uruguay en 2002, especialmente con las empresas exportadoras de vino y de ranas (Snoeck y otros 2009). También se produjo en 2016, de manera más dramática, con las empresas colombianas ligadas a los alimentos y la demanda de sus vecinos venezolanos. Y podría ocurrir con las empresas mexicanas que exportan a Estados Unidos, con los cambios en la política comercial anunciados por el actual gobierno.

La modificación en los escenarios hace difícil evaluar el impacto real de la acción de los OPE.

Los estudios internacionales sobre la materia tienen su inicio en la década de 1970, adquiriendo mayor relevancia desde fines de la década de 1990, como consecuencia, en alguna medida, por la crisis de 1998.

Algo similar ocurrió con la crisis del año 2009 cuando el optimismo sobre las posibilidades de crecimiento de las exportaciones, y el positivo efecto de los OPE en ello, abrió paso a un mayor cuestionamiento. Ya no basta declarar que se apoya a las exportaciones. Sino que se necesita demostrar que las políticas y programas han sido eficientes y eficaces.

De cierta forma, en la actualidad se configura una etapa más exigente para la evaluación de los resultados de los organismos de promoción. Debido al estancamiento del comercio mundial (2013-2016), a raíz de lo cual no solo decrecen las exportaciones y las importaciones (CEPAL 2016), sino que también se estanca el número de empresas exportadoras de América Latina, salvo aquellas cuyos mercados de destino se encuentran en Asia (Urmeneta, 2016a).

(Lea También: Los organismos de Promoción de Exportaciones en América Latina y el Caribe)

2. Metodología y límites de la investigación 

Lo que no se mide no existe y lo que no se evalúa positivamente no tiene presupuesto. En los últimos años se ha desarrollado una serie de estudios, metodologías e indicadores para analizar el impacto de la acción realizada por las políticas y los organismos públicos (Cohen y Franco, 2005; Aedo, 2005; Dipres 2009a, Coneval, 2010; Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo, 2011; Porta y otros, 2014, e IAIA, 2015, entre otros). También ha sido medido el impacto de la promoción comercial.

En este informe se recopila una gran cantidad de información sobre el impacto de los OPE, pero no pretende ser exhaustivo. Su eje son las metodologías generales y los distintos estudios realizados para medir el impacto de las actividades de promoción exportadora. Se revisaron los estudios de evaluación disponibles tanto en las páginas web de los OPE de la región como en los principales organismos internacionales (ITC, BID, Banco Mundial, OMC, CEPAL). S

e examinó parte de los estudios existentes en algunas de las principales revistas económicas, que incluyen trabajos sobre la región109; en algunas de las escuelas de Economía de las principales universidades de la región (Universidad Autónoma, de Chile, de la Plata, de la República, entre otras); en los ministerios  de Hacienda o instituciones de control presupuestario de la región y los disponibles en la biblioteca de la CEPAL.

El informe no cubre una serie de temas relevantes para analizar las mejores practices de los programas relacionados con el comercio exterior, pues no se vinculan directamente con los OPE y sus programas110.

3. El objetivo y la estructura del texto 

El objetivo de este trabajo es caracterizar las metodologías para evaluar el impacto de los OPE y de algunos programas asociados a ellos, analizar sus resultados y proponer algunas metodologías que permitan realizar una adecuada evaluación.

Por ello, en la sección B se efectúa una sintética caracterización de los OPE de la región; en particular, su dependencia institucional, su tamaño y los programas o servicios que prestan a las empresas exportadoras.

En la sección C se analiza la importancia y la utilidad de las evaluaciones de impacto. Se presenta, de manera muy general, la lógica que implica este tipo de evaluaciones y las preguntas que busca responder, junto con los desafíos que implica realizarlas.

En la sección D son expuestas las metodologías de evaluación que pueden ser utilizadas para medir el desempeño y el impacto de los OPE, con una descripción de sus fortalezas y debilidades. En la sección E se examina los estudios internacionales de evaluación de impacto de los OPE y los realizados en la región, agrupados conforme a las metodologías presentadas, destacando sus fortalezas y debilidades, así como sus principales aportes. La sección F expone las conclusiones del estudio y algunas recomendaciones.

• 107 Economista, consultor de la CEPAL.

• 108 Por ejemplo, en 1937 se creó en México el Banco Comercial de Comercio Exterior para promover las exportaciones no petroleras; y entre 1941 y 1946 se creó en Argentina, por iniciativa presidencial, la Corporación para la Promoción del Intercambio y las Exportaciones no Tradicionales, como parte del Plan de Reactivación Nacional de esa época.

• 109 Se efectuó una búsqueda sobre la evaluación de la promoción exportadora en Econ papers; de los 180.748 artículos recopilados en revistas especializadas solo se revisó el 0,17% de ellos. Algo similar se realizó con Proquest, con un total de 129 mil artículos, y en Tandfonline, con un total de 58.048 artículos.

• 110 Se intenta analizar la evidencia sobre el impacto de los OPE de la región, por lo que no fueron consideradas las evaluaciones de impacto de las políticas macro de fomento exportador (Hibbert 2007), como los TLC (Baier y Bergstrand, 2009), así como tampoco las evaluaciones de impacto de zonas francas, sobre clústeres vinculados a la exportación y sobre las campañas de promoción de la imagen país en el exterior. Se analizó solo parte de la abundante bibliografía sobre el impacto de los programas de apoyo a la pyme, referidos a la acción de los OPE.