Seguridad, Autoridad y Orden para la Libertad

A. Defensa Nacional, seguridad ciudadana y colaboración ciudadana

El logro de la equidad a partir de la legalidad y del emprendimiento demanda un Estado capaz de garantizar la seguridad y la convivencia pacífica. Ambas condiciones son indispensables para la eficacia de la ley. El orden democrático y los derechos de los colombianos. Así como para la generación de riqueza y el crecimiento económico con beneficios sociales para todos.

Para enfrentar con éxito las amenazas y los desafíos que se presentan a la seguridad de los ciudadanos y a los intereses nacionales. Se requiere una visión multidimensional de la seguridad que trascienda el componente militar y policial y que se asuma integralmente como una tarea del conjunto de instituciones estatales y de la sociedad para garantizar los derechos civiles, económicos, sociales, culturales y los ligados al medio ambiente.

La legalidad, el emprendimiento y la equidad generan cohesión social, factor fundamental para tramitar pacíficamente los conflictos, procurar la convivencia y para que la sociedad esté unida ante las amenazas externas. La defensa de la independencia e integridad del territorio y de los intereses nacionales. Particularmente. De las riquezas de la nación y de los activos estratégicos con los cuales Colombia se proyectará en el resto del siglo XXI.

El Gobierno se sustenta en el círculo virtuoso de la seguridad, la legalidad, el emprendimiento y la equidad. Cuyo centro es la transformación estratégica de la defensa y la seguridad (gráfica I-1).

Transformación estratégica de la defensa y la seguridad, Orden para la Libertad

En el marco de la política del sector de la defensa y la seguridad:

Se buscará una transformación estratégica que permita retomar la iniciativa y dar el salto decisivo para garantizar la primacía de la dignidad humana. La protección de la población y el territorio, la vigencia de las instituciones del Estado, la promoción del bienestar y el aseguramiento del imperio del orden jurídico y la democracia en el país. Para lo cual, es necesario desarticular y neutralizar definitivamente todo tipo de las amenazas a la seguridad.

Es indispensable superar la tradicional estrategia de control militar del territorio basada, con pocas excepciones. En el despliegue de unidades militares y de policía. Sin el acompañamiento estratégico de las entidades públicas, privadas y las organizaciones de la sociedad civil.

La estabilidad de zonas afectadas por la criminalidad no solo se traduce en la vigencia de la ley. El fortalecimiento de la legitimidad estatal, el respeto y garantía de los derechos de la población y un ambiente que permite el emprendimiento y el funcionamiento de la economía de mercado que genere equidad. Sino que también requiere una política de seguridad integral e interinstitucional y unidad de esfuerzo del Estado como un todo.

Es necesario adoptar una visión multidimensional de la seguridad que implique la comprensión de las amenazas al Estado y a la población como fenómenos articulados que tienen incidencia en los campos económico, político, social y medioambiental. Y, por tanto, es necesario generar respuestas articuladas de Estado para enfrentarlas.

El agua, la biodiversidad y el medio ambiente son el interés nacional principal y prevalente desde la óptica de la seguridad nacional y un activo estratégico del país, en un contexto de futura escasez y de eventuales conflictos por su control.

El sector de la defensa impulsará

Adicionalmente, el sector de la defensa impulsará acciones que faciliten continuar su proceso de transformación y modernización, en aras de implementar mejores prácticas que le permitan ser más eficiente, transparente y sostenible. Además, buscará que las empresas del sector de la defensa sean más competitivas y modernas para apoyar a la Fuerza Pública e incursionar en nuevos mercados con mejores condiciones.

Se fortalecerá el bienestar y el reconocimiento de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Así como de sus familias. Con el fin de motivarlos y elevar su moral y afrontar los retos en materia de seguridad y defensa de forma decisiva y contundente.

Adicionalmente, se implementarán programas para el mejoramiento de las condiciones de seguridad jurídica de los miembros de la Fuerza Pública, y la defensa jurídica del sector de la defensa.

Finalmente, el Gobierno nacional adelantará acciones para el fortalecimiento de las capacidades de inteligencia y contrainteligencia, que permitan contrarrestar las amenazas que puedan afectar la seguridad nacional, y tomar decisiones basadas en información oportuna y de calidad.

1. Diagnóstico

Colombia ha alcanzado importantes avances en materia de seguridad, pero continúa enfrentando numerosos y graves desafíos derivados de la mutación y capacidad de adaptación de las organizaciones criminales y el mantenimiento de condiciones propicias para su multiplicación y fortalecimiento.

En el plano externo, las amenazas a la seguridad se han agudizado para Colombia. Entre ellas, están las organizaciones delictivas transnacionales que aprovechan la extensión y porosidad de las fronteras para cometer delitos como la trata de personas, el tráfico ilícito de migrantes, armas, municiones y explosivos, drogas ilícitas y pesca ilegal.

Otras amenazas externas emergentes son la migración masiva irregular, el terrorismo internacional y el patrocinio y tolerancia de algunos estados con organizaciones terroristas.

También existen complejas amenazas externas relacionadas con la defensa nacional. Tales como la intención de otros países de afectar la integridad territorial de Colombia, o la inestabilidad en países vecinos y la injerencia de potencias extrahemisféricas en la región.

Por último, los riesgos y amenazas al Estado en el ciberespacio representan una nueva preocupación. Dado que pueden provenir de diferentes actores que buscan lograr objetivos asociados a fenómenos como la criminalidad, el espionaje y el sabotaje, entre otros.

Otras amenazas se derivan de la posibilidad de pandemias, la erosión de la cohesión social. El terrorismo internacional y la proliferación de armas de destrucción masiva. En todas estas se requiere criterio de anticipación y adaptación del Estado colombiano para evitar que afecten los intereses nacionales, el bienestar de los ciudadanos y la seguridad nacional.

(Lea También: Violencia contra Personas y Comunidades en Riesgo)

a. Capacidad de control institucional e intervención integral de los territorios con vacíos de institucionalidad, afectados por economías ilegales y la presencia de Grupos Armados Organizados (GAO)

La ausencia de instituciones estatales o su frágil presencia en zonas del territorio genera espacios vacíos de autoridad y Estado de derecho. Dando lugar a la marginalidad social, política y económica de sus habitantes, que es aprovechada por los grupos criminales.

Tales vacíos constituyen la principal amenaza a la seguridad, por ser donde se desarrollan las diversas manifestaciones de delincuencia y violencia.

En algunas regiones del país, las economías ilícitas han dado lugar al imperio de la ilegalidad y a que el Estado no cumpla con las garantías de seguridad, justicia y convivencia. Más aún, se han desarrollado estrategias de movilización delictiva en defensa de las economías ilícitas y con el objetivo de impedir el cumplimiento de la misión de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional y la administración de justicia.

Esa combinación de pérdida de legitimidad institucional y de cierto grado de control de los actores de la ilegalidad, constituyen una grave amenaza a la seguridad.

Coincidiendo en su mayoría con esos espacios:

Se mantiene la presencia de Grupos Armados Organizados (GAO)1, cuyo nivel de organización y de hostilidad les confiere la capacidad de amenazar la seguridad nacional y afectar gravemente los derechos de la población en diferentes regiones del país. De acuerdo con datos del Sector de la defensa y la Seguridad, los GAO residuales superan ya los 3.000 integrantes, entre individuos en armas y redes de apoyo, conocidas como milicias y que tienen capacidad de acción violenta.

En el último año el ELN creció en cerca de 1.000 miembros vinculados a estructuras violentas. Llegando a ser más de 4.000 sus miembros, y el Clan del Golfo conserva más de 1.600 hombres en armas, junto a un número superior de personas vinculadas a redes criminales. Adicionalmente, se registran 23 Grupos de Delincuencia Organizada (GDO) cuya actividad criminal tiene alcance regional y 2.417 bandas que afectan ciudades y municipios.

La desarticulación inicial de la mayoría de las estructuras armadas de las FARC coincidió en diferentes zonas. Donde predominan circuitos de economía criminal, con la constitución de nuevos grupos delincuenciales, la llegada o continuidad de otros. Con el fin de controlar la riqueza ilícita proveniente, fundamentalmente, del narcotráfico y de la extracción ilícita de minerales (mapa I-1).

Convergencia entre economías ilícitas y Grupos Armados Organizados, julio de 2018

 El acelerado crecimiento sin antecedentes de cultivos ilícitos, especialmente de coca, y la extracción ilícita de minerales sin control, otorgan a los GAO una fuente de financiación y de riqueza criminal que les ha permitido mantenerse y multiplicarse. Durante los últimos años. Tales estructuras se han desplegado en zonas donde el control de los recursos naturales o de actividades relacionadas con el narcotráfico les aseguran nuevos ingresos y capacidades.

El desmantelamiento de la política contra esos cultivos y la adopción de un discurso de justificación, sumados a equivocadas medidas de política pública, incrementaron en cinco años las hectáreas de coca pasando de cerca de 50.000 a más de 200.000.

La Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC) señala que, a 31 de diciembre de 2017 el número de hectáreas fue de 171.000, mientras que el Departamento de Estado de los Estados Unidos fijó la cifra en 209.000, lo que representaría un potencial de producción de cocaína de 1.300 toneladas para el 2017, según esta fuente (gráficas I-2 y I-3).

El Consejo de Seguridad Nacional, en julio de 2018, clasificó en esta categoría al autodenominado Ejército de Liberación Nacional (ELN), el Clan del Golfo, Los Pelusos, Los Puntilleros y los GAO Residuales.

Cultivos de coca SIMCI / UNODC vs. Departamento de Estado

Potencial de producción de cocaína SIMCI Vs Departamento de Estado de EE. UU.

Por otro lado, es notoria la progresiva participación de Grupos Armados Organizados en la extracción ilícita de minerales y su posterior comercialización, actividades que generan ingresos similares a los producidos por el narcotráfico y que, al igual que los cultivos de coca, son los factores principales de daño a los recursos hídricos, los parques naturales, los páramos y, en general, a los recursos naturales del país, los cuales representan en su conjunto el más importante activo estratégico de la Nación.

La consecuencia es el fortalecimiento de esas organizaciones criminales, la dificultad de garantizar la seguridad y la convivencia en las zonas afectadas, la degradación acelerada del medio ambiente y la creación de condiciones que propician la prolongación indefinida de la violencia y la criminalidad e, incluso, su agravamiento.

La ausencia de autoridad, el déficit de control institucional, la multiplicación de los grupos de crimen organizado y de actividades económicas ilícitas. También amenazan los recursos naturales estratégicos de la nación y su desarrollo futuro.

De acuerdo con Parques Nacionales Naturales de Colombia, de 2010 a la fecha se deforestaron más de un millón de hectáreas. Una gran parte para la siembra de cultivos ilícitos, y sólo en el último año la cifra ya superó las 200 mil hectáreas.

De seguir ese ritmo, en 20 años se habrá destruido la totalidad de esos parques. Esa amenaza se agudiza si se tiene en cuenta que los cultivos de coca. Las áreas de procesamiento de drogas y los corredores del narcotráfico se están expandiendo en áreas protegidas.

Para el año 2017, 16 de las 59 áreas protegidas registraban cultivos ilícitos. Un fenómeno similar se está dando con la extracción ilícita de minerales, a lo que se debe sumar la ocupación e invasión ilegal de esos parques, la cacería, pesca, tala de árboles, quemas, construcción de carreteras y de infraestructura, en contra de las prohibiciones señaladas en el ordenamiento jurídico.

A eso se debe sumar que la insuficiente respuesta del Estado para ocupar institucionalmente los espacios geográficos en los que delinquían estructuras desmovilizadas de las FARC facilitó la incursión y el mantenimiento de diversos aparatos armados, configurándose hoy en día como uno de los principales obstáculos para lograr el imperio de la ley, el orden democrático y el ejercicio de los derechos de los ciudadanos.

Tales condiciones no pueden ser intervenidas integralmente si el conjunto de las instituciones no llega o lo hace de forma insuficiente y si se deja a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional sola en el territorio, como si fuera su responsabilidad exclusiva.

El imperio de la ley y el orden, el empoderamiento y la participación del ciudadano, la transformación social, política y económica de los territorios. Así como la protección de los activos estratégicos de la nación, son elementos centrales en la nueva visión de seguridad.

No se trata sólo de desplegar más soldados y policías, sino de movilizar a todas las instituciones del Estado para asegurar la prestación de los servicios sociales. Sustituir las economías ilícitas y propiciar la construcción de legalidad y legitimidad democrática.

Otro de los principales focos de acción será el desmantelamiento de las economías ilícitas para afectar la cadena de valor y todas las actividades con ella relacionadas. Al igual que los bienes y riquezas acumuladas producto del delito. La disrupción del delito supone la fragmentación y disolución del negocio ilícito. Con el fin de afectar directamente la cohesión de los GAO, los GDO y las bandas delincuenciales.

Esto implica que dichas organizaciones deban ser enfrentadas buscando siempre su desarticulación y la imposibilidad de que vuelvan a constituirse o que su lugar sea ocupado por nuevas estructuras criminales. La disrupción de los negocios ilícitos trascenderá la tradicional forma de enfrentar dichos fenómenos. Que se concentra en capturar las cabezas de los aparatos delincuenciales y deja intacta la infraestructura y redes que soportan la continuidad de tales actividades.

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b. Otras economías ilegales

Entre las otras economías ilegales, se encuentra el contrabando, la falsificación y adulteración de productos, el lavado de activos, la explotación ilícita de minerales y la trata de personas.

Respecto al contrabando, se debe señalar que para el año 2016, la DIAN determinó que el contrabando técnico y abierto representó 5.109 millones de dólares, cerca al 2% en términos del PIB o el 12% de las importaciones totales de ese año. El contrabando, adicionalmente, puede presentarse en asocio con otras actividades ilegales como el hurto y el desvío de sustancias.

Esta relación se puede establecer al observar algunos de los factores explicativos del aumento del consumo de drogas sintéticas, nuevas sustancias psicoactivas (NSP) y medicamentos en el país.

De acuerdo con el estudio nacional de consumo en población escolar, realizad adolescentes tomaron algún tranquilizante sin prescripción médica durante el año 51-68). La oferta de éxtasis, NSP y medicamentos tranquilizantes es el resultado de complejos procesos ligados al narcotráfico, el contrabando de sustancias, el robo y la desviación de medicamentos. A su vez, tiene un impacto importante en el consumo problemático de drogas en menores de edad.

Finalmente, en cuanto a la falsificación, Colombia se encuentra dentro de los diez países donde más se producen y comercializan medicamentos falsos. De acuerdo con el Instituto Internacional de Investigación contra la Falsificación de Medicamentos (IRACM).

Por su otra parte y en cuanto al lavado de activos:

Según los resultados obtenidos en estimaciones de trabajos académicos, los ingresos totales provenientes de la venta de cocaína en Colombia durante el año 2008 fueron aproximadamente $13.6 billones (2,3% del PIB), con un valor mínimo de $9.4 billones (1,6% de PIB) y un valor máximo de $18 billones (3% del PIB) (Unidad de Información y Análisis Financiero, 2018). El dinero ilícito genera impactos importantes en la economía legal receptora (tabla I-1).

Impactos económicos del lavado de activos en la actividad económica

Cabe señalar que el lavado de activos también se realiza a través de las redes de tráfico de drogas y de microtráfico. Al igual que el consumo de alucinógenos. Así mismo, se manifiesta en la financiación de actos terroristas, el control de economías locales, la corrupción, entre otros aspectos.

Por su parte, la minería ilegal es otro componente de las economías ilegales. Datos del 2012 indican que 86% [de las toneladas de oro producidas en Colombia] fue extraído a partir de las operaciones de mineros artesanales, explotadores informales y organizaciones al margen de la (Dirección Nacional de Inteligencia, 2018).

En correspondencia con lo anterior, un estudio realizado por la Defensoría del Pueblo (2010). Indicó que en el 44% de los municipios del país existe explotación ilegal de carbón, oro u otro mineral. Así mismo, durante la elaboración del Censo Minero Departamental, se identificaron 14.357 unidades de producción minera. De las cuales tan solo el 37% tienen título minero; mientras que el 63% no lo tienen. En este sentido, la cifra resultante asociada a los ingresos criminales por explotación ilegal de yacimientos mineros podría aproximarse a los $10 billones. Lo que representó el 13% del PIB Minero en el año 2012 (Unidad de Información y Análisis Financiero, 2018).

En este sentido, se registra que, para el año 2014, Colombia tenía 78.939 hectáreas distribuidas en 17 de los 32 departamentos del país (UNODC, 2016).

Lo anterior, en su mayoría (79%), se encuentra identificado en los departamentos de Antioquia y Chocó. De igual manera, existe afectación dentro de parques nacionales naturales al interior y en zonas aledañas.

De otro lado, se observa que esta economía ilegal es un sustituto para las economías ilegales como el narcotráfico. Por ello, durante el 2016, el 38% del área minera identificada cuenta con presencia de cultivos ilícitos.

Por otra parte, la financiación de los distintos grupos criminales se adapta a factores exógenos como la tasa de cambio. Los precios de los minerales y los precios internacionales de la cocaína. El DNP ha calculado que las acciones de lucha contra este flagelo. Han significado una pérdida de más de 72 mil millones de pesos en 4 años (DNP, 2018c) para los grupos criminales.

Lo anotado constituye una clara muestra de cómo los grupos criminales diversifican sus fuentes de financiación. Y de cómo controlan a la población y los territorios a partir de la violencia y el miedo, en procura del aumento de sus ganancias.

Además, la extracción y comercialización ilícita de minerales se ha convertido en un factor de deforestación, afectación de fuentes hídricas y daños al medio ambiente. Especialmente en zonas protegidas. Las cuales representan en su conjunto el más importante activo estratégico de la Nación.

Bajo esta misma lógica, los grupos criminales también encuentran en el delito de trata de personas una fuente de financiación importante. En efecto. De acuerdo con las autoridades. Es el tercer negocio ilegal más lucrativo en el mundo, después de las drogas y las armas.

En Colombia, el 82 % de las víctimas de trata de personas son mujeres y niñas. Para el año 2018. El Centro Operativo Antitrata de Personas (COAT) registró 114 víctimas de las cuales 94 eran mujeres y 20 hombre en cuanto al número de víctimas por las principales modalidades. 67 personas fueron víctimas de explotación sexual y 17 de trabajos forzosos.

Cabe resaltar que hay un subregistro importante del número de víctimas por la naturaleza de este delito.

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  • 1 El Consejo de Seguridad Nacional, en julio de 2018, clasificó en esta categoría al autodenominado Ejército de Liberación Nacional (ELN), el Clan del Golfo, Los Pelusos, Los Puntilleros y los GAO Residuales.

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