Imperio de la Ley

B. Imperio de la ley: derechos humanos, justicia accesible, oportuna y en toda Colombia, para todos

Es obligación del Estado respetar y promover los derechos de las personas bajo su jurisdicción. Como garantías jurídicas universales que buscan asegurar la dignidad humana y las libertades individuales y colectivas.

Por ello, este Pacto busca generar y liderar estrategias de gobierno que robustezcan la administración de justicia como un bien público indispensable que permita. A través de la garantía del acceso a la justicia, materializar los derechos de las personas, asegurar el cumplimiento de la ley y castigar sus transgresiones.

Para esto, es fundamental generar una transformación del sistema de justicia desde una perspectiva de digitalización y del acercamiento a las necesidades de la población y de los territorios.

Frente a este panorama, se debe tener una política de derechos humanos con vocación de Estado. Basada en la igualdad y en los principios contenidos en la Constitución Política de 1991. Pues el ser humano es el eje alrededor del cual se concibe el desarrollo.

Por lo tanto, las actividades previstas para el mismo están orientadas a asegurar que las personas puedan gozar de sus derechos de manera sostenible y progresiva.

Barreras de acceso a la justicia

Así mismo, el Estado debe buscar superar las barreras de acceso a la justicia que se generan cuando las comunidades y empresas perciben la justicia alejada de su cotidianidad.

Concebir la oferta desde lo local, teniendo en cuenta particularidades territoriales; y promover e incentivar el uso de métodos de resolución de conflictos que resuelvan necesidades jurídicas de los ciudadanos (sin tener que acudir a la Rama Judicial) permitirán una mejor convivencia y la reconstrucción del tejido social mediante el diálogo y la concertación.

De manera complementaria, deben entablarse esfuerzos para garantizar la coordinación interinstitucional en relación con las funciones jurisdiccionales de las autoridades administrativas. Con el fin de descongestionar y agilizar la resolución de conflictos por parte del Estado.

Por otro lado, las dificultades estructurales de respuesta por parte de la justicia impiden una gestión eficiente, eficaz y efectiva de la misma. Así, se hace evidente la necesidad de una transformación y modernización de la administración de justicia para que su efectividad coadyuve a la convivencia. La seguridad y el bienestar de todos los colombianos, utilizando estrategias de digitalización e innovación pública que apunten a la productividad y equidad del sistema de justicia.

Este objetivo involucra también la óptima defensa jurídica del Estado:

En aquellos casos donde este vea afectados sus intereses jurídicos y patrimoniales. En otras palabras, garantizar el acceso a la justicia y a la seguridad de la población contrarrestará que se acuda a la violencia para tramitar los conflictos sociales y personales.

Parte importante del acceso y administración de justicia comprende la implementación de una política criminal integral que no se centre únicamente en temas coyunturales y de populismo punitivo. Que terminan por obstaculizar un abordaje exhaustivo de los fenómenos delincuenciales que dificultan la convivencia y la protección de los derechos humanos.

Se debe propender por la priorización de la prevención con procedimientos de investigación y judicialización fuertes, garantizando las condiciones dignas de ejecución de la sanción. Así como la resocialización y la justicia restaurativa, tanto en el Sistema Penal como en el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente.

1. Diagnóstico

a. Promoción de los derechos humanos y prevención de su vulneración

Colombia ha venido fortaleciendo su institucionalidad y el marco normativo para garantizar los derechos de las personas y prevenir su vulneración16.

No obstante, de acuerdo con la Encuesta de Cultura Política del DANE, solo un 6% de los entrevistados considera que en Colombia se garantizan los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad, y según el Barómetro de las Américas (LAPOP, 2016), el 76,6% de los encuestados considera que el nivel de protección de los DD. HH. es muy bajo.

Adicionalmente, el 9,6% de las personas entrevistadas no conocía los instrumentos de protección de derechos17, apenas el 21,5% había utilizado alguno de ellos y solo el 34,5% los consideraba efectivos (DANE, 2017).

Todo lo anterior es consecuencia de una débil articulación institucional, tanto intersectorial como entre el nivel nacional y territorial.

Adicionalmente, los planes de acción de las diferentes políticas sectoriales deben fortalecer su enfoque de derechos humanos, incluyendo indicadores que permitan la evaluación de su impacto y seguimiento. La ausencia de información de calidad para la toma de decisiones en la materia impide el diseño de estrategias adecuadas para lograr la apropiación de los derechos y la prevención de su vulneración.

b. Acceso a la justicia local y rural y desarrollo integral de los métodos de resolución de conflictos (MRC)

El desconocimiento de los derechos y deberes, las dificultades geográficas, económicas y culturales; así como la falta de una infraestructura vial, los déficits en la conectividad, la presencia de grupos armados ilegales y criminalidad organizada, entre otros, han impedido que todas las personas puedan hacer uso de los múltiples servicios18 diseñados por el Estado para la resolución de los conflictos.

De acuerdo con la Encuesta de Necesidades Jurídicas del 2016, el 10% de los encuestados manifestó por lo menos una necesidad jurídica que, para el 60% de ellos, no se solucionó.

La débil presencia institucional en los municipios se concentra en las cabeceras municipales, diluyéndose hacia las zonas más apartadas y rurales, lo que dificulta en mayor medida el acceso de estas a los servicios ofrecidos por el Estado, para su empoderamiento legal y la resolución de conflictos. Este vacío institucional ha propiciado que actores no autorizados hayan impuesto históricamente el control en los territorios y sus poblaciones, instaurando una institucionalidad paralela, que le disputa el monopolio y la legitimidad al Estado (Corporación Razón Pública, 2012).

Si bien se evidencian iniciativas interinstitucionales como el Programa Nacional de Casas de Justicia y Convivencia Ciudadana19 y la estrategia de los Sistemas Locales de Justicia,20 que han representado importantes esfuerzos dirigidos a mejorar la oferta de justicia a nivel municipal e, incluso, en unidades territoriales de inferior jerarquía, el país no cuenta aún con una caracterización integral de todos sus municipios para una adecuada formulación de modelos diferenciados de justicia local y rural, a partir de sus especificidades socioeconómicas y las necesidades reales de justicia de los centros poblados y la ruralidad dispersa.

Resolución de conflictos interpersonales

Por otra parte, los individuos, las comunidades y las empresas no perciben aún los beneficios que genera la resolución de conflictos interpersonales de manera rápida y a un menor costo. Así como la contribución que ello tiene en la recomposición de las relaciones sociales y el mejoramiento de la convivencia. Diversos factores contribuyen a esta situación, entre los que se destacan los siguientes: el desconocimiento que tiene la población sobre los MRC; la baja presencia de operadores de MRC en el territorio (Ministerio de Justicia, 2017); y una normatividad dispersa en la materia.

También se presentan problemáticas asociadas con la coordinación y el trabajo en red entre los actores relacionados con la gestión de conflictos a nivel nacional y local. Con la sostenibilidad para el desarrollo de los métodos de resolución de conflictos, con el perfil y la formación de los operadores de los métodos de resolución de conflictos, con el seguimiento y verificación de la operación y desigual desarrollo de los sistemas de información, con el desarrollo desigual de los métodos de resolución de conflictos en el nivel nacional y territorial, y con el comportamiento indebido en el ejercicio de la conciliación. (DNP, 2017b)21.

c. Cobertura y calidad de servicios de justicia ofrecidos por el Ejecutivo

El Estado colombiano ha adoptado una serie de reformas que amplían las funciones jurisdiccionales de las autoridades administrativas.

En la actualidad, aproximadamente 40 instituciones e instancias del Ejecutivo tienen atribuciones relacionadas con la administración de justicia, entre las cuales se cuentan las superintendencias de salud, industria y comercio, de sociedades, y de notariado y registro. Así como las defensorías y comisarías de familia.

Igualmente, desde la normatividad se asignaron funciones de policía judicial de manera temporal a autoridades de tránsito, directores regionales y nacional del INPEC, comisarios de familia, entre otros.

Así, ministerios y entes descentralizados cumplen funciones de administración de justicia sin que exista una norma que obligue la coordinación interinstitucional para garantizar la simetría de la oferta, la óptima ejecución de los recursos públicos, o el monitoreo a esa gestión y resultados.

d. Sistema de justicia pertinente y de fácil acceso con transformación digital

En términos de credibilidad, el sistema judicial colombiano se encuentra afectado por la pérdida de oportunidad y la eficacia en la respuesta por parte de la Justicia22. Igualmente, se han reconocido deficiencias en la inversión de los recursos y en el modelo de gestión y de atención al usuario, inadecuada infraestructura física y tecnológica, falta de apoyo técnico en el proceso y en la decisión judicial, y restringido cumplimiento de las decisiones judiciales (Corporación Excelencia en la Justicia, 2016).

Como resultado, ha aumentado la desconfianza en el sistema judicial, que pasó de 16,7 % en 2014, al 20,8 % en 2016 (Consejo Privado de Competitividad, 2017).

Si bien durante los últimos 10 años se han implementado estrategias encaminadas a fortalecer la capacidad administrativa de acceso a la justicia y de atención del rezago judicial (mapa I-2). Estas han partido de problemáticas aisladas23, sin una visión de justicia como sistema24.

Esto ha dificultado la colaboración armónica de los poderes públicos y de los diferentes sectores administrativos, para afrontar su baja efectividad25.

(Lea También: Imperio de la Ley, Objetivos y Estrategias)

e. Defensa jurídica del Estado

A pesar de que el Estado logró un ahorro de más de $73 billones por la intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) en procesos judiciales y ha obtenido un retorno social de $2,67 por cada peso invertido en esta entidad (Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, 2017), persisten dificultades en la litigiosidad en contra del Estado. En la interpretación judicial, estabilidad del precedente jurisprudencial, vacíos normativos y en el tiempo de resolución de los procesos judiciales.

Lo anterior, a diciembre de 2018, ha generado 398.278 procesos en contra, con pretensiones por $337,9 billones; conflictos y procesos de carácter internacional en contra del Estado y una deuda generada por rezago en el pago de sentencias y conciliaciones de aproximadamente $7,2 billones (Agencia Nacional de Defensa Jurídica, 2017).

Aunado a este contexto, la difícil situación fiscal no ha permitido apropiar los recursos necesarios para cancelar las obligaciones por concepto de sentencias y conciliaciones judiciales. De manera que se ha venido acumulando deuda que causa intereses moratorios27.

f. Política criminal integral coherente con la realidad nacional, garante de la libertad y respetuosa de los derechos humanos

Si bien la política criminal comprende tres fases (fase legislativa, investigación y judicialización, y fase de ejecución de la sanción)28. Colombia ha desatendido la criminalización primaria (fase legislativa), generando una producción normativa desarticulada y descontextualizada en materia de procedimientos de investigación y judicialización.

Por el contrario, ha concentrado sus esfuerzos en la criminalización terciaria (ejecución de la sanción), desconociendo los problemas estructurales de la criminalidad.

Como consecuencia, este enfoque ha generado dificultades para entender y enfrentar el fenómeno del crimen organizado con estrategias de prevención y de investigación integral y focalizada. Y para superar el Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) declarado desde 199829.

Por su parte, el trámite de las causas penales enfrenta dificultades en relación con la capacidad probatoria que conlleva niveles altos de impunidad. Toda vez que los esfuerzos se encuentran dispersos en la persecución de un número elevado de delitos con una capacidad limitada. (Comisión Asesora de Política Criminal, 2012)

Como consecuencia de las problemáticas registradas, el Sistema Penitenciario y Carcelario ha enfrentado una presión sostenida de ingresos de población privada de la libertad (condenados y sindicados), sin la consecuente ampliación de la oferta de cupos. Lo que ha ocasionado una situación persistente de hacinamiento carcelario.

Lo anterior ha sucedido, a pesar de que, en los años recientes, el país ha realizado esfuerzos importantes en la reducción del hacinamiento. El cual pasó del 57,8% en 2013, al 47,2% en agosto de 2018. A través de la promulgación de la Ley 1709 de 2014, que tuvo efectos en el flujo de salida. Así como mediante la enunciación de los documentos CONPES 3828 y 3971 de 2015 y 2016. Enfocados en el aumento de la capacidad instalada y en la función resocializadora del sistema.

El hacinamiento carcelario presenta un agravante:

Que consiste en la falta de mantenimiento correctivo de los establecimientos existentes. Esto genera que la capacidad actual pueda incluso ser inferior a la que registran los datos (gráfica I-6).

Adicionalmente, no se cuenta con estudios suficientes que permitan analizar a profundidad los diferentes patrones de criminalidad. Así como el fenómeno de reincidencia. El cual ha incrementado en los últimos años (gráfica I-7)30.

g. Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente

La creación del Sistema Nacional de Coordinación de Responsabilidad Penal para Adolescentes (SNCRPA)31 ha fortalecido la articulación y la interlocución entre las entidades del Sistema. Tanto en el orden nacional como en el territorial.

No obstante, es fundamental continuar con el desarrollo de estrategias para su fortalecimiento y actualización. Atendiendo a las dificultades32 que impiden una atención integral y restaurativa a los adolescentes y jóvenes, con miras a prevenir su reincidencia en la comisión de delitos.

Hay que tener en cuenta que después de 10 años de la implementación del SRPA.o N se cuenta con una evaluación de resultados que permita establecer necesidades y acciones de mejora.

De acuerdo con las cifras reportadas por el ICBF (Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, 2019). Durante el periodo 2014-2017 ingresaron al SRPA un total de 97.015 adolescentes. Se presentó una reducción anual promedio del 13,8%. Pasando de 29.737 ingresos en 2014, a 19.052 en 2017.

Adicionalmente, según los registros de 2018, el hurto (31,1%), el tráfico, el porte o fabricación de estupefacientes (23,7%). La violencia intrafamiliar (6,8%), el tráfico, porte o fabricación de armas de fuego (4,5%) y las lesiones personales (4,4%). Son los delitos cometidos en mayor medida por esta población. A pesar de la reducción registrada en los ingresos durante los últimos años. El porcentaje de reincidencia para 2018 es el más alto de los últimos 4 años (23%).

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• 16 Colombia cuenta con un Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario; una Estrategia Nacional para la garantía de los derechos humanos 2014-2034, y diversas políticas públicas y planes nacionales, como la Política de prevención de violaciones a los derechos a la vida, integridad, libertad y seguridad de personas, grupos y comunidades; el Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos; y la Política Integral de DD. HH. y DIH del MinDefensa.

• 17 Los principales instrumentos o mecanismos de protección y defensa de los DDHH en Colombia son la acción de tutela; la acción de cumplimiento; las acciones populares y de grupo; el derecho de petición; el habeas corpus; y el habeas data.

• 18 En este, se entiende los servicios jurisdiccionales, policivos, comunitarios y administrativos.

• 19 Se cuenta con 109 Casas de Justicia en 90 municipios y 41 Centros de Convivencia en 41 municipios.

• 20 Los sistemas locales de justicia se encuentran en 116 municipios.

• 21 Se cuenta con presencia de centros de conciliación en solo 85 municipios. Los 121 centros de arbitraje están ubicados en solo 47 ciudades. Los 40 centros autorizados para conocer los procedimientos de insolvencia de persona natural no comerciante están ubicados en 16 ciudades.

• 22 En solo 22 casos de cada 100 asesinatos, una persona responde ante los jueces. Dentro de los actores o instituciones del país en los que la ciudadanía menos confía, están los jueces y magistrados, con un 45,8% (DANE, 2017).

• 23 Se expidieron diferentes normas, leyes y acuerdos de forma aislada, con el fin de dar solución a la congestión judicial, sin evidenciar una mejora notoria en la capacidad de respuesta.

• 24 Para efectos del presente documento, se adopta la definición de sistema de justicia bajo los términos establecidos en el Plan Decenal del Sistema de Justicia 2017- 2027, entendiéndolo como “(…) el ensamblaje de normas, procedimientos, políticas públicas y estrategias de índole institucional y civil, cuyo objeto es producir agregativamente resultados que materialicen valores constitucionales esenciales como el acceso a la justicia, su oportuna y recta administración, la pacífica resolución de conflictos, la prevalencia del principio de legalidad y el goce efectivo de los derechos de la ciudadanía”.

• 25 El DNP ha establecido que la efectividad “hace referencia a la medida en que los objetivos de la prestación de servicios se cumplen a través de los productos generados. Este concepto involucra la eficiencia y la eficacia; consistente en realizar las actividades y procesos que realmente deben llevarse a cabo, haciendo un uso óptimo de los recursos involucrados” (DNP, 2015)

• 26 El Índice de Evacuación Total se calcula como la proporción entre los egresos efectivos y la suma de ingresos efectivos y el inventario final de cada año.

• 27 De acuerdo con la normatividad, la tasa de interés aplicable a la liquidación durante los diez meses posteriores a la ejecutoria de la sentencia es la DTF y, una vez transcurrido este periodo, tasa de usura.

• 28 La Corte Constitucional ha sostenido que definición de un comportamiento como delito, que “ la política criminal tiene que ver con la “criminalización primaria” o definición de un comportamiento como delito, que es su fase legislativa; igualmente se vincula con la “criminalización secundaria” esto es con la determinación de un individuo como responsable de un crimen ya establecido por la ley, que es el problema de la judicialización o investigación criminal de los hechos punibles; y finalmente también se vincula con la “criminalización terciaria” esto es la ejecución y cumplimiento de la sanción penal por parte de una persona declarada responsable de un crimen, que es la fase de ejecución penitenciaria” (Corte Constitucional, 2015).

• 29 Estado de Cosas Inconstitucional declarado por la Corte Constitucional desde la Sentencia T-153 de 1998 y reiterado en las providencias T-388 de 2013 y la T-762 de 2015.

• 30 Según datos del INPEC, en los últimos años la población reincidente ha pasado del 9.9% (2010) al 17.7% (2018). (INPEC, 2018, p. 51; Ley 1801 de 2016)

• 31 Instancia coordinadora del SRPA, creada a través del Decreto 1885 del 2015.

• 32 Por ejemplo: la cualificación de los operadores y de los sistemas de información, el modelo de atención diferenciada para jóvenes mayores de 18 años, la aplicación de medidas no privativas de libertad, la atención a adolescentes con consumo de sustancias psicoactivas, y los modelos para la formación e inclusión laboral, entre otros.