Desarrollo de Sistemas Nacionales y Regionales de Innovación Integrados y Eficaces

A. 

1. Introducción

La CTeI está en la base de la productividad, el crecimiento, la sostenibilidad, el bienestar y la convivencia. El Gobierno nacional debe fortalecer la institucionalidad de CTeI para movilizar el talento, impulsar empresas de base tecnológica y promover la equidad en la sociedad, especialmente entre regiones.

A pesar de que durante los últimos años el Gobierno nacional apoyó la integración del Sistema Nacional de Competitividad e Innovación (SNCI). el ambiente para la innovación en el país se debilitó al compararlo internacionalmente. lo que refuerza la necesidad de continuar con la labor de fortalecimiento del SNCI. Entre 2013 y 2018. el país ha superado cada vez menos países evaluados en el Global Innovation Index en la disposición de un entorno propicio para la innovación (INSEAD et al., 2018) (gráfica V-1).

Es necesario modernizar la arquitectura institucional, el marco regulatorio. los incentivos y las relaciones entre actores para el fomento de la CTeI como estrategia para garantizar la competitividad del país en el mediano y largo plazo.

El arreglo institucional y el marco regulatorio para el fomento de CTeI requiere adaptarse a los retos de una economía abierta, cada vez más globalizada y diferenciada localmente.

A este respecto se identifican los siguientes problemas:

• 1) hay traslape de funciones, roles y responsabilidades, además de atomización del gasto de las instituciones del SNCI;
• 2) entre las regiones y la mayoría de los departamentos del país existe un desempeño bajo o medio respecto a sus capacidades y condiciones para innovar (DNP, 2017). lo cual muestra la heterogeneidad de entornos para la innovación y la existencia de brechas;
• 3) el marco regulatorio en CTeI presenta vacíos y dificultades para el uso de los recursos públicos;
• 4) se requiere estimular el trabajo conjunto entre actores, particularmente entre la academia y empresas.

(Lea También: Más Ciencia, Más Futuro)

2. Diagnóstico

a. Débil institucionalidad y marco regulatorio para el fomento de la CTeI

A continuación, se plantean cuatro grupos de problemas institucionales respecto a la CTeI:

Primero, El arreglo institucional en CTeI

Carece de un enfoque sistémico para el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de los instrumentos utilizados por el Gobierno nacional. El análisis de gasto público en CTeI muestra que existe traslape de funciones entre

las entidades del SNCI, al igual que baja especialización y atomización del gasto (Banco Mundial, 2015). Teniendo en cuenta esto, la Política de Desarrollo Productivo (DNP, 2016)

recomendó que el SNCI diferencie las instancias de coordinación estratégicas y las instituciones responsables del diseño y la ejecución de la política. El sector privado aún percibe que es necesario ajustar la gobernanza del sector (Pacto Nacional, 2018).

Segundo,El SNCI

Tiene dificultades para dar orientaciones estratégicas, debido a la multiplicidad de agendas a escalas nacional y territorial, y a la debilidad de los mecanismos de coordinación. Actualmente, el SNCI cuenta con diversos instrumentos de planeación estratégica y priorización de acciones, que incluyen:

• 1) agendas integradas de competitividad, ciencia, tecnología e innovación;
• 2) planes y acuerdos estratégicos departamentales de CTeI, y
• 3) contratos plan, que incluyen inversiones en materia de CTeI. Esta multiplicidad de instrumentos plantea retos de coordinación entre instancias de decisión a escala nacional (Comisión Nacional, Comité Ejecutivo del SNCI, Consejo Asesor de CTeI) y subnacional, como comisiones regionales de competitividad (CRC), consejos departamentales de CTeI (CodeCTI) y comités universidad, empresa, Estado (CUEE).

Tercero, Existe una alta heterogeneidad regional en las capacidades de innovación.

El mapa V-1 muestra los resultados del Índice departamental de innovación de Colombia (IDIC), que sugiere grandes diferencias en el entorno de los departamentos para el fomento de actividades de CTeI. Por ejemplo, 18 de los 26 departamentos analizados tienen un desempeño medio, medio bajo o bajo respecto a sus capacidades y condiciones en innovación.

La existencia de diversos grupos de desempeño en el IDIC sugiere considerar las especificidades de cada territorio para el diseño e implementación de los instrumentos de política, y promover el fortalecimiento de las condiciones a escala local, con el fin de fomentar la investigación y la innovación. 

Por último, Las entidades del SNCI

Tienen dificultades para la ejecución de recursos. Por ejemplo, en el marco del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTeI) del Sistema General de Regalías (SGR). Fedesarrollo (2014) encontró que los problemas en el funcionamiento de este fondo resultan de vacíos en la regulación del sector CTeI respecto a los siguientes puntos:

• 1) definiciones sobre el alcance de las actividades de CTeI y sus tipologías de proyectos;
• 2) ausencia de mecanismos que promuevan la articulación entre actores;
• 3) deficiencias en temas técnicos, como contratación o propiedad intelectual; y
• 4) complejidad en los procedimientos, como en el seguimiento de proyectos de CTeI.

b. Baja articulación entre universidad y empresa

De acuerdo con el GII, Colombia está rezagada en la colaboración entre el sector productivo y la academia cuando se le compara con pares internacionales (gráfica V-2).

Además, la Encuesta de desarrollo e innovación industrial (EDIT) muestra que esta relación se viene deteriorando con el tiempo: mientras que entre 2009 y 2010 el 5,7 % de las empresas del sector manufacturero se relacionó con universidades, entre 2015 y 2016 solo el 3,8 % contó con esta colaboración.

Aunque el país cuenta con un conjunto diverso de entidades de enlace entre la academia y las empresas para promover procesos de difusión y absorción. tales como centros de desarrollo tecnológico (CDT), centros de investigación, oficinas de transferencia de resultados de investigación (OTRI), y centros de productividad, se identifica la necesidad de fortalecer los actores reconocidos por Colciencias2 y potenciar su articulación.

Durante los últimos años, países referentes en la región, como Chile, México y Argentina, contaron no solo con mayores volúmenes de publicaciones indexadas en colaboración con empresas. sino que también lograron mejores resultados de impacto científico (gráfica V-3). 

Es necesario mejorar la efectividad de estas instituciones de enlace para promover la conexión entre universidades y empresas alrededor de proyectos de generación y uso de conocimiento.

El Gobierno nacional ha fomentado estrategias orientadas a las instituciones de enlace, como el fortalecimiento a las OTRI, la política de parques científicos, tecnológicos y de innovación, o, recientemente, el programa Colombia Científica.

A pesar de ello, representantes de las instituciones coinciden en que sus entidades se enfrentan a retos como la volatilidad de su financiación. la capacitación especializada de su talento humano e insuficientes incentivos para el trabajo colaborativo.

 

3. Objetivos y estrategias

a. Modernización y coordinación institucional

1) Consolidar un arreglo institucional para el fomento de la CTeI

Colciencias, la Presidencia de la República, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y el Departamento Administrativo de la Función Pública (DAFP), en coordinación con las entidades, liderarán el ajuste de la estructura organizacional y de la oferta de instrumentos en CTeI de Colciencias, el MinCIT, el MinEducación, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), iNNpulsa y demás entidades involucradas.

Esto se realizará a partir de una división funcional que tenga en cuenta los lineamientos derivados del enfoque de presupuesto orientado a resultados, las recomendaciones del Banco Mundial sobre análisis de gasto público, del Programa Colombia + Competitiva sobre la gobernanza del SNCI y de órganos consultivos, como el Comité Ejecutivo del SNCI.

Se ajustarán las funciones de las entidades del SNCI en materia de ciencia, tecnología e innovación, con el objeto de lograr una mejor especialización de roles. Además, se implementarán las acciones jurídicas que se requieran para dar una mayor organización a las diferentes entidades y sectores del Gobierno nacional que intervienen en la CTeI del país.

La Presidencia de la República, en coordinación con el MinCIT y Colciencias, definirá de manera explícita los mecanismos para la coordinación de instancias, actividades e instrumentos de política del Gobierno nacional, en el marco del SNCI, tanto a escala horizontal como vertical. En particular, se optimizará la articulación entre la Comisión Nacional, el Comité Ejecutivo, los comités técnicos y demás instancias del SNCI.

El SNCI integrará los lineamientos de crecimiento verde y sostenibilidad relacionados con competitividad, ciencia, tecnología e innovación. En particular, se vinculará al MinAmbiente dentro de las instancias competentes del SNCI.

Colciencias ajustará los consejos de los programas nacionales de CTeI

Para que sirvan como espacios no solo para la discusión de lineamientos de política en la materia, sino también como órganos consultivos que apoyen la identificación de tendencias tecnológicas, el aprovechamiento de tecnologías disruptivas y la formulación de lineamientos para incentivar nuevas industrias: Internet de las cosas industrial (IIoT), big data, inteligencia artificial, robótica, manufactura aditiva (impresión 3D), materiales avanzados y compuestos, y realidad virtual y aumentada, industrias creativas y culturales, así como seguridad digital.

Los consejos involucrarán actores que tengan idoneidad para cada una de las nuevas industrias y sus propuestas serán atendidas por las entidades del Gobierno nacional que sean competentes.

El Comité Técnico de CTeI, en coordinación con el Comité de Desarrollo Productivo y el Comité de Regionalización del SNCI, promoverán la conciliación e integración de las agendas nacionales y regionales en materia de competitividad y CTeI.

Esto podrá incluir las siguientes acciones:

• Promover la concialiación de los planes departamentales de CTeI; los planes y acuerdos estratégicos departamentales de CTeI (PAED); las agendas integradas departamentales de competitividad, ciencia, tecnología e innovación, y los lineamientos de las instancias colegiadas a escalas nacional y territorial (por ejemplo, comités universidad, empresa, Estado). Los resultados de aplicar la metodología deben ser consistentes con la implementación del enfoque de sistema de ciudades y serán utilizados para focalizar los recursos públicos del orden nacional.

• Elaborar una metodología para realizar anualmente el cruce de la demanda de los departamentos contenidas en las Agendas Integradas de Competitividad y CTeI con la oferta de las entidades del Gobierno nacional. A partir de esta información, las entidades del orden nacional ajustarán su oferta, la cual será sometida a aprobación y seguimiento en el marco del Comité Ejecutivo del SNCI.

• Colciencias y el DNP elaborarán un diagnóstico y plan de mejora con base en los lineamientos de gobierno digital, definidos por el MinTIC, de las plataformas tecnológicas y de información usadas para la operación de las entidades públicas del orden nacional que fomentan CTeI.
• Dentro de este plan, se incluirán: (1) lineamientos de gobierno digital, con énfasis en facilitar la experiencia del usuario; (2) ajuste a los esquemas de seguimiento, y monitoreo y evaluación a proyectos de CTeI, para que tengan en cuenta la complejidad de este tipo de proyectos; y (3) interoperabilidad entre los sistemas propios de las entidades, el portal innovamos.gov.co y los sistemas de información transversales del gobierno (p. ej., SUIFP), así como cualquier otro sistema requerido para los objetivos de CTeI.

El DNP, en coordinación con Colciencias y las demás entidades del SNCI

Publicarán un documento CONPES de ciencia, tecnología e innovación que aborde no solo los temas institucionales desarrollados en la presente estrategia sino también todos los retos, objetivos y estrategias de este Pacto por la Ciencia, la Tecnología y la Innovación. Las conclusiones que se generen en la Misión de Sabios convocada por el presidente de la República podrán ser insumo para dicho documento CONPES.

2) Promover la CTeI como fundamento de la estrategia de desarrollo regional

Colciencias y el MinCIT desarrollarán un programa de entrenamiento en técnicas de liderazgo para fortalecer los CodeCTI y las CRC. En particular, el MinCIT implementará una estrategia de fortalecimiento a las CRC como instancia articuladora de la institucionalidad a escala territorial, que incluya acciones de formalización e incentivos.

El DNP, a partir de la experiencia del Índice departamental de innovación de Colombia (IDIC), construirá una métrica sobre el entorno para la CTeI en las ciudades. Esta métrica estará integrada dentro del Observatorio del Sistema de Ciudades.

Colciencias trabajará para que las regiones administrativas de planeación (RAP) se incorporen al SNCI como actores estratégicos y transversales para el desarrollo socioeconómico y la competitividad, con propuestas enfocadas en la solución de problemas y el desarrollo de ventajas competitivas regionales. Esto incluirá la definición de acciones orientadas a mejorar el entorno para la ciencia, la tecnología y la innovación de los departamentos incorporando metas de gestión en cuanto al avance en los diferentes pilares de medición del IDIC.

Se realizarán estudios de viabilidad para fomentar distritos creativos y de innovación alrededor de instituciones de educación superior acreditadas, en conjunto con actores privados.

Se avanzará en la conceptualización y priorización de la “BioDiverCiudad” en Colombia como eje articulador de actores e iniciativas. LLos principales fines de la “BioDiverCiudad” serán: la creación de nodos y redes de conocimiento, la generación de spin-offs y startups, la atracción de la inversión extranjera e incentivo a la inversión privada en CTeI, la formación e inserción de capital humano, y la gestión del conocimiento local y tradicional, principalmente en la región de la Orinoquía colombiana y la región amazónica.

Esta iniciativa podría incluir campus para la CTeI como hub de investigación.

El MinAgricultura, con el apoyo de Agrosavia y de la UPRA, desarrollará una guía metodológica para el desarrollo y consolidación de los sistemas territoriales de innovación agropecuaria, en concordancia con la Ley 1876 de 2017 y el Sistema Nacional de Competitividad e Innovación. Así mismo, le asignará recursos y hará seguimiento a su implementación.

Colciencias, en su rol de Secretaría Técnica del Órgano Colegiado de Administración y Decisión (OCAD) del FCTeI del SGR, implementará las convocatorias públicas abiertas y competitivas, en concordancia con lo dispuesto por el Acto Legislativo 004 de 2017 y sus normas reglamentarias, y promoverá la concurrencia presupuestal con otras fuentes.

Esto incluye adelantar las siguientes coordinaciones:

• Primeramente Colciencias, el MinHacienda y el DAFP solicitarán a la Comisión Rectora del SGR la creación de una planta temporal en Colciencias para cumplir con eficacia las nuevas funciones asociadas con la implementación del esquema de convocatorias, determinado por el Acto Legislativo 004 de 2017.

• Segundo Colciencias y el DNP propondrán a la Comisión Rectora del SGR el conjunto de requisitos generales y sectoriales, además del Sistema de Evaluación por Puntajes, para viabilizar los proyectos que se presenten a consideración del OCAD del FCTeI.

• Tercero Colciencias y el DNP propondrán ante el OCAD del FCTeI que se garantice la elegibilidad del portafolio de proyectos tipo en CTeI y los instrumentos de intervención del orden nacional, así como la articulación con las agendas integradas de competitividad, ciencia, tecnología e innovación.

3) Optimizar, integrar y generar sinergias en el marco regulatorio para el desarrollo de actividades de CTeI

La Presidencia de la República, Colciencias, el MinCIT, y el DNP liderarán la actualización del marco normativo del sector de CTeI y del SNCI, en concordancia los lineamientos de mejora regulatoria del Gobierno nacional. Se promoverá:

• 1) armonizar las regulaciones relacionadas con CTeI expedidas por otros sectores;
• 2) incorporar herramientas y mecanismos para promover la articulación entre nación y territorios; y
• 3) adaptar la regulación para promover la CTeI en sectores particularmente sensibles a la regulación (por ejemplo: fintech, healthtech, agtech, defensa tech).

La Presidencia de la República, Colciencias y el DNP liderarán la armonización de conceptos en CTeI y actualizarán la Guía sectorial de programas y proyectos de CTeI, específicamente los relacionados con emprendimiento, transferencia de conocimiento y tecnología e innovación; así, proporcionarán mayor claridad sobre actividades y rubros de financiación. De la misma forma, esta guía será el lineamiento conceptual para los instrumentos de promoción de la CTeI financiados con recursos públicos.

Colciencias, el DNP y el DAFP, en coordinación con MinTIC, elaborarán articuladamente un plan de acción para la transformación y automatización de la interacción con el Estado en CTeI, al optimizar requisitos documentales y procesos de postulación a los programas, convocatorias e instrumentos del Gobierno nacional, de tal forma que se mejore la experiencia de usuario, se eliminen costos de transacción y barreras de entrada y se proporcione una respuesta ágil al ciudadano. Esto se realizará en concordancia con el Decreto 612 de 2008.

Colciencias, el DNP y Colombia Compra Eficiente promoverán el uso de la compra pública innovadora como vehículo para acceder a nuevas tecnologías para incrementar el valor público generado por el Estado. Así mismo, se implementarán las acciones necesarias para solucionar las barreras que dificulten su uso e implementación.

b. Articulación de universidad y empresa

1) Estímulo a la relación entre universidades y empresas

MinTrabajo, el SENA, MinCIT y Colciencias realizarán un plan de alineación de la oferta institucional del SENA a escala territorial con las prioridades definidas por las instancias nacionales y territoriales del SNCI.

En particular, el SENA y las comisiones regionales de competitividad ajustarán su gobernanza de manera que se generen los insumos necesarios para la orientación de los programas del SENA a nivel subnacional, impulsando la relación entre la academia y el sector empresarial.

Colciencias profundizará el uso de plataformas tecnológicas para conectar la oferta y demanda de investigación e innovación en el país, en el marco del Portal Único de Innovación (innovamos.gov.co). Así mismo, Colciencias implementará una plataforma digital colaborativa que conecte centros de desarrollo tecnológico, centros de innovación y productividad, centros de ciencia, OTRI, investigadores colombianos en el exterior, empresas, universidades, Gobierno y sociedad civil.

Esto, tomando como referencia buenas prácticas internacionales y de manera articulada con la Comunidad para la Innovación y el Emprendimiento Nacional (CIEN).

Colciencias y el MinCIT, en coordinación con las entidades cabeza de sector, realizarán eventos de emparejamiento, como ruedas de negocios inversas, citas empresariales o talleres, para fomentar la vinculación entre empresas, universidades, entidades de enlace y demás actores.

Por otro lado, Colciencias implementará un programa de fomento a la “investigación + creación”, focalizado en el desarrollo de contenidos creativos, digitales y culturales desde las universidades, y con proyección de transferencia al sector de la economía naranja.

El SENA implementará un plan de acción para aprovechar las tecnoacademias y los tecnoparques

Como espacios para usar, aplicar y desarrollar tecnologías avanzadas que estimulen la productividad y la competitividad en las regiones. Dentro de este plan de acción se incluirán métricas de desempeño con indicadores claros de la generación de empresas de base tecnológica dentro de los Tecnoparques.

Colciencias, en coordinación con el MinCIT, el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia (ONAC) y el Instituto Nacional de Metrología, diseñarán incentivos e instrumentos para la acreditación de alcances o métodos de los laboratorios que realizan actividades y proveen servicios de investigación e innovación en el país.

Además, se realizará un mapeo para identificar alcances acreditados de los laboratorios en los que la oferta es limitada, en la cual los actores del sistema harán un trabajo articulado con Colciencias para definir dichas necesidades.

Colciencias, en conjunto con el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), darán lineamientos para la acreditación de alta calidad de alcances o métodos de los laboratorios que realicen actividades de investigación e innovación pertenecientes a los institutos nacionales de investigación y a las instituciones de educación superior.

2) Fortalecimiento de las entidades de enlace para generación, difusión y absorción

Colciencias, en coordinación con el MinCIT, el SENA e INNpulsa, liderará el fortalecimiento de las capacidades para la evaluación, valoración y comercialización de resultados de investigación de las entidades de enlace.

El portafolio de instrumentos será estructurado para maximizar el impacto de las intervenciones.

Colciencias diseñará una estrategia para el fortalecimiento de los actores reconocidos en CTeI, por medio de los instrumentos e incentivos para la CTeI, en respuesta a sectores estratégicos para el desarrollo nacional.

Colciencias y el MinCIT crearán un programa de gerencia estratégica destinado a universidades, empresas y entidades de enlace, para el aprovechamiento de las oportunidades de la Ley 1838 de 2017 de spin-off y de la Ley 1834 de 2017 de economía naranja.

También, Colciencias, el MinCIT, el SENA e iNNpulsa apoyarán financieramente las instituciones de enlace, incorporando incentivos que estimulen el trabajo colaborativo y generando mayor capacidad de obtener resultados exitosos.

Agrosavia, en coordinación con el MADR, desarrollará oferta tecnológica en el marco de las cadenas productivas y teniendo en consideración las zonas agroecológicas que respondan a las necesidades de los productores agropecuarios, para favorecer aquellas cadenas con alto valor y potencial exportable. Para esto, el MADR garantizará los recursos de inversión de Agrosavia. Esta oferta tecnológica será resiliente al cambio climático.

4. Metas

 

---

• 1 Los departamentos de San Andrés, Arauca, Vichada, Vaupés, Guainía y Amazonas no se incluyeron dentro del IDIC por restricciones de información y medición confiable.
  2 O quien haga sus veces como la cabeza del sector de Ciencia, Tecnología e Innovación. Esto aplica para todas las bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.