El Principio de Separación de Poderes y el Sistema de Gobierno

establecido en la Constitución de 1991

La pluralidad de órganos dotados de competencias propias para servirde tal manera a la moderación en el ejercicio del poder y a la libertad delhombre define, dentro de la forma política constitucionalmente prescrita,el sistema de gobierno escogido por el Constituyente primario.

De conformidad con lo indicado, en la Constitución de 1991 ese sistemano es de confusión, sino de separación de poderes y las relaciones que sepresentan entre los diversos órganos, en lugar de configurarse a partir dela dependencia jerárquica, se estructuran con base en la paridad, así comoen las responsabilidades encomendadas a cada uno y en los controlesrecíprocos que se cumplen en el entramado institucional.

Según los datos del derecho comparado, con fundamento en la pluralidadde órganos y en su separación, la organización del poder ejecutivo y lamanera como, de acuerdo con esa organización, se desarrollen sus relacionescon los demás poderes y, en especial con el legislativo, se determina elespecífico tipo de sistema de gobierno contemplado en una Constitución.De la amplia tipología que, como modalidades más importantes, comprendeal presidencial y al parlamentario, el Constituyente colombiano de 1991optó por un sistema presidencial, conforme se desprende del artículo 115de la Carta vigente.

El sistema presidencial de gobierno

Las notas distintivas de un sistema de gobierno de tipo presidencialse perfilan alrededor de la figura del Presidente de la República, cuyo origenpopular es la primera característica destacable y, aunque en algunosmodelos ese origen es directo y en otros indirecto, lo relevante es que sudesignación requiere de la intervención del pueblo, que elige al primermandatario “por un tiempo determinado”107, y sin necesidad de esperarla participación de las cámaras legislativas, a su vez integradas con baseen elecciones populares distintas y especialmente convocadas para talefecto.

Un segundo rasgo del sistema presidencial surge de lo anterior, porquesu origen popular e independiente del Congreso le otorga al Presidenteuna especial autonomía en el ejercicio de sus funciones. En efecto, paracumplirlas no depende de las cámaras legislativas y, además, el periodofijo y preestablecido le garantiza un ejercicio continuo del poder no sometidoal mantenimiento o al retiro de la confianza del Congreso que, asu turno, tampoco depende del Presidente, quien no puede revocar lascámaras elegidas por voto popular.

La autonomía del Presidente le permite designar y remover a sus ministrosy, en cuanto ejecutores del programa político y administrativo delPresidente, los ministros son primeramente responsables ante él que, enrazón de una característica adicional del sistema, reúne las calidades dejefe de estado y de jefe de gobierno, a diferencia de los sistemas parlamentariosen los cuales se mantiene una dualidad, pues las mencionadascalidades corresponden a personas distintas108.

Sistema presidencial y presidencialismo

A partir de la caracterización general del sistema de gobierno presidencial,que en buena parte de los casos se funda en los rasgos hasta aquí puestosde presente, los analistas acostumbran examinar su funcionamientopráctico y al efecto distinguen entre la experiencia de los Estados Unidos,en donde se gestó, y las adaptaciones en entornos diferentes, debiéndosepuntualizar que, a la usual opinión favorable, merecida por el desempeñodel modelo original norteamericano, se suele añadir la crítica, cuando no la franca descalificación del funcionamiento de los sistemas inspiradosen la organización presidencial estadounidense109.

La distinción así trazada se traslada a la misma denominación del sistema,pues tratándose de la unión norteamericana se le llama presidencial,mientras que, sobre todo en la doctrina francesa, se reserva el vocablo“presidencialismo” para designar aquellas manifestaciones entendidascomo modalidades deformadas del sistema presidencial puro, dentro delas cuales aparecen catalogadas las formas políticas ensayadas en Latinoamérica110.

Al examinar los factores determinantes de la deformación de los sistemaspresidenciales latinoamericanos coinciden los autores en señalar“la preponderancia presidencial”111 como la causa principal que, en unasocasiones, llega a los extremos de la dictadura y en otras oportunidadesequivale a un acentuado predominio del poder ejecutivo sobre los otros dospoderes, forjado con fundamento en una concentración de funciones que,primordialmente, afecta al órgano legislativo y logra alterar el equilibriopretendido mediante la inclusión del principio de separación de poderesen las constituciones.

A diferencia de las tendencias que dentro de los sistemas de preponderanciapresidencial incorporan a las dictaduras, Hauriouconsidera que “elpresidencialismo americano” es distinto de “los regímenes dictatoriales, ycon más razón de los totalitarios” y, a fin de demostrarlo, trae a colaciónla aceptación del pluripartidismo112.

No obstante, el abultado cúmulo de competencias radicadas en el ejecutivono deja de ser considerado como el resultado patológico de unaserie de motivos, entre los que, según Duverger, se cuentan “la tradicióndel caudillismo” o “la necesidad de personalizar el poder, propia de pueblosde escasa educación política, acostumbrados al paternalismo del señor ojefe” y, además, “la deficiente calidad de los representantes parlamentariosdebida a que los partidos prefieren situar a sus mejores hombres enpuestos decisorios, o la necesidad de disponer de un ejecutivo fuerte capazde llevar adelante los programas de desarrollo y de garantizar el ordensocial y público”113.

Fiel a la distinción entre sistema presidencial y presidencialismo,Naranjo Mesa apunta que este último “deriva del marcado paternalismocon que en ocasiones se ejerce la jefatura del Estado” y también “de laconnotación casi mesiánica que los pueblos subdesarrollados le confierena la figura del Presidente de la república, del cual los individuos esperan soluciones hasta para los más mínimos problemas personales” y, en directaalusión al caso colombiano, sostiene que, bajo la Constitución de 1886, elpresidencialismo tuvo uno de sus motivos en “la práctica excesivamenteprolongada de los poderes de estado de sitio, por parte de casi todos losgobiernos a partir de 1949”114.

La prolongada permanencia del estado de sitio puso bajo la órbitadel Presidente la regulación mediante decretos de materias que, en otrascondiciones, habrían sido reguladas por el Congreso de la República y eseaumento de las facultades de normación a cargo del poder ejecutivo todavíareportó mayores incrementos, provenientes del recurrente otorgamientode las facultades extraordinarias con las que el órgano legislativo investíaal primer mandatario.

El reequilibrio de poderes procurado por el Constituyente de1991 y el sistema presidencial

Resultado del creciente traslado de la función legislativa fue su progresivodebilitamiento y, por ello, la Asamblea Nacional Constituyente,reunida en 1991, se propuso fortalecerla y revalorizarla, con base en unamodernización del Congreso de la República que permitiera “colocarlonuevamente como instrumento productivo de la voluntad popular” y “comoespacio privilegiado a la solución de las necesidades ciudadanas”115.

Estos propósitos exigían “el establecimiento de un sistema equilibradode distribución de funciones políticas entre los altos órganos del Estado,recuperando para la órbita del legislativo atribuciones que naturalmentele pertenecen en razón de la esencia propia de aquel y de éstas y que hoy,en razón de procesos históricos que han dejado de tener vigencia, formanparte del plexo operativo de otras autoridades”116.

Sin pretender una presentación exhaustiva de las transformacionesque introdujo la Constitución de 1991, es suficiente señalar que desde delartículo 212, con importantes precisiones relativas a su duración y a loscontroles políticos y jurídicos, la Carta regula los estados de excepciónque abarcan la guerra exterior, la conmoción interior y la emergenciaeconómica, social o ecológica.

Por su parte, el artículo 150-10 superior limita el término de las facultadesextraordinarias, somete su concesión a ciertas condiciones, exigela solicitud expresa por parte del gobierno, establece que su aprobaciónrequerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara eindica que no se podrán solicitar para expedir códigos, leyes estatutarias,orgánicas o para decretar impuestos y, en el orden de los controles, elartículo 135-9 de la Constitución introduce la posibilidad de “proponer moción de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados confunciones propias del cargo”117.

El reequilibrio buscado mediante la alinderación del poder ejecutivo,el replanteamiento de las competencias asignadas al Congreso y la introducciónde una figura que, como la moción de censura, es propia delparlamentarismo, ciertamente pretenden eliminar las causas que permitíancalificar al colombiano como un sistema de índole presidencialista y afianzar,por lo mismo, su carácter presidencial, pero no alcanza a desvirtuar lacentralidad que en la estructura del Estado le corresponde al Presidente,porque, al fin de cuentas, esa posición especial del primer mandatario escaracterística de cualquier sistema presidencial.

105 Cfr. ReinholdZippelius, Teoría general del Estado, México, Editorial Porrúa – UniversidadNacional Autónoma de México, 1989. Pág. 293.
106 Manuel AragonReyes, Estudios De derecho constitucional, Madrid, Centro de Estudios Políticosy Constitucionales, 1998. Págs. 147 y 148.
107 Ver Giovanni Sartori, Ingeniería constitucional comparada, México, Fondo de CulturaEconómica, 2005. Pág. 97.
108 Giovanni Sartori, Ingeniería… Págs. 97 y ss.
109 Es el caso de Paolo BiscarettiDi Ruffia, Introducción al derecho constitucional comparado,México, Fondo de Cultura Económica, 1996. Págs. 188 y ss.
110 Ese es, por ejemplo, el planteamiento de ANDRE HAURIOU, Derecho constitucional einstituciones políticas; Barcelona, Ariel, 1980. Págs. 946 y ss.
111 La expresión es utilizada por MAURICE DUVERGER, Instituciones Políticas y DerechoConstitucional, Barcelona, Ariel, 1982. Pág. 606.
112 AndreHauriou, Derecho… Pág. 948.
113 Maurice Duverger, Instituciones… Pág. 607.
114 Vladimiro Naranjo Mesa, Teoría constitucional e instituciones Políticas, Bogotá, EditorialTemis, 1990. Pág. 248.
115 Asamblea Nacional Constituyente, Informe-Ponencia para primer debate en plenaria.Rama legislativa del poder público. Gaceta Constitucional No. 79. Pág. 2.
116 Ibídem. Pág. 7.