El Régimen Político y el Principio de Separación de Poderes en la Carta de 1991

En armonía con el régimen político de carácter democrático, integrado a la forma política seleccionada por el Constituyente primario, la Constitución colombiana acoge la teoría de la separación de poderes. En distintas decisiones de esta Corporación se ha identificado a este principio como uno de los elementos fundantes de la Constitución Colombiana de 1991,cuya trasgresión ha dado lugar a la declaración de inexequibilidad de enunciados normativos reformatorios del texto constituciona196.

El mencionado principio se remonta al constitucionalismo liberal de finales del siglo XVIII, y aparece recogido bajo la famosa formulación contenida en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, a cuyo tenor: “Toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni determinada la separación delos poderes, carece de Constitución”. Desde esta perspectiva, el concepto mismo de Constitución va ligado a la idea de separación de poderes, deforma tal que el principio se convierte en un elemento fundacional del constitucionalismo moderno.

A su vez, la separación funcional del poder del Estado en distintas ramas y órganos guarda estrecha relación con el propósito de preservarla libertad de los asociados, bajo el entendido de que la concentración del poder implica la tiranía y la opresión. Así mismo, la división de funciones estatales permite el cumplimiento eficiente de las diversas finalidades constitucionales encomendadas al Estado. Se tiene entonces que el principio bajo estudio permite, por una parte, limitar el alcance del poder que ejerce cada órgano y, de esta manera precaver su indebida injerencia sobre la actividad de los asociados, garantizando el goce efectivo de una mayor libertad y, por otra, asegurar que los diversos órganos desarrollo en un mayor grado de especialización institucional, y le den un manejo más técnico a sus funciones.

Igualmente la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen“ dos modelos de separación de poderes.”97 El primero de estos modelos defiende una delimitación funcional rigurosa, como medio para acotar el poder, a partir del entendimiento de que una distribución precisa y equilibrada de las labores estatales, en la cual cada órgano cumple una tarea preestablecida, es una condición suficiente para mantener a dichos órganos del poder dentro de sus límites constitucionales. A su vez, la separación funcional rígida es concebida como una estrategia que permite asegurarlas libertades de los ciudadanos.

Desde esta perspectiva, el equilibrio de los poderes es una consecuencia natural de la autonomía de órganos con funciones constitucional mente bien delimitadas. En consecuencia, el control que ejerce un órgano sobre otro en relación con el cumplimiento de sus propias funciones, es básicamente un control político, que se da de manera tanto espontánea como ocasional, y sólo frente a casos extremos. Precisamente, la rigidez de la separación de poderes condenaba este modelo al fracaso, por la dificultad de su implementación práctica, pues la falta de vasos comunicantes entre los distintos órganos estatales conducía a enfrentamientos difíciles de solucionar en la práctica, cuyo resultado natural y obvio tendía a serla reafirmación del poder en los órganos, autoridades o funcionarios que se estiman política y popularmente más fuertes.98

El segundo modelo también parte de una especialización de las labores estatales, cada una de las cuales corresponde a un órgano específico, sin embargo, le confiere un papel preponderante al control y a las fiscalizaciones interorgánicas recíprocas, como reguladores constantes del equilibrio entre los poderes públicos. Este modelo constitucional denominado de frenos y contrapesos (checks and balances) no presupone que la armonía entre los órganos que cumplen las funciones clásicas del poder público sea una consecuencia espontánea de una adecuada delimitación funcional y de la ausencia de interferencias en el ejercicio de sus competencias.

Por el contrario, el balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente, mediante el control político, la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a otros y las relaciones de colaboración entre las distintas ramas del poder público en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras, cada órgano tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones. Entonces, la fórmula más apropiada para describir esta realidad de es la de separatedinstitutionssharingpowers, acuñada por NEUSTAD Tal describir la forma de gobierno presidencial, esto es, instituciones separadas que comparten los mismos poderes.99

Esta Corporación ha reconocido que, “a diferencia del modelo absoluto y rígido de separación de poderes, la Constitución de 1991, adopta un sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes.”100

Tal configuración resulta plasmada en la Constitución de 1991 que, por una parte, formula una diferenciación de las diversas tareas del Estado y las asigna a diversos órganos estatales, y de otra parte, adopta un mecanismo de cooperación de los diversos titulares del poder. Así, el Título V está dedicado a la Organización del Estado, y su Capítulo 1, sobre estructura del Estado, después de señalar, en el artículo 113, que son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva, la judicial y que, además de los órganos que las integran, existen otros autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado, consigna que “[l]os diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.”

El modelo adoptado respeta el criterio conforme al cual, en virtud del principio de separación, las tareas indispensables para la consecución delos fines del Estado se atribuyen a órganos autónomos e independientes. No obstante, la separación resulta morigerada por las exigencias constitucional es de colaboración armónica y por controles recíprocos. En virtud de las primeras, se prevé, por un lado, una labor de coordinación entre los órganos a cuyo cargo está el ejercicio de las distintas funciones, y, por otro, se atenúa el principio de separación, de tal manera que unos órganos participan en el ámbito competencial de otros, bien sea como un complemento, que, según el caso, puede ser necesario o contingente –por ejemplo la iniciativa gubernamental en materia legislativa- o como una excepción a la regla general de distribución funcional -como el ejercicio de determinadas funciones judiciales por el Congreso o la atribución defunciones jurisdiccionales por medio de la ley en materias precisas a determinadas autoridades administrativas-.101

Los controles recíprocos, por su parte, se encuentran previstos en diversos preceptos constitucionales, como aquellos que regulan la función de control político del Congreso sobre el gobierno y la administración, o lasque se refieren a los órganos autónomos de control y vigilancia. Como ha señalado la Corte Constitucional: “En conjunto, la estructura constitucional descrita responde al modelo de frenos y contrapesos que tiene el propósito, no solo de obtener mayor eficiencia en el desarrollo de las funciones a través de las cuales el Estado atiende a la satisfacción de sus fines, sino, y principalmente, de garantizar una esfera de libertad para las personas, por efecto de la limitación del poder que resulta de esa distribución y articulación de competencias”102

Entre las diversas manifestaciones normativas del sistema de frenos y contrapesos se encuentran las citaciones y requerimientos a los Ministros, Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos para que concurran a las sesiones de cada Cámara (Art. 135 núm. 8 de la C. P.), la figura de la moción de censura (Art. 135 núm. 9 de la C. p.)103, el control del Congreso previsto para la declaratoria de los estados de excepción y las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para conjurar la situación de crisis (Art. 212, 213, 214 y 215 constitucionales), a lo que se aún a el juzgamiento por parte del Congreso de ciertos servidores públicos, como el Presidente de la República y los magistrados de las Altas Cortes. Además la Constitución de 1991 creó varios organismos encargados de hacerle contrapeso a la voluntad política mayoritaria, tales como la Corte Constitucional y la Defensoría del Pueblo. Finalmente, independizó varias autoridades cuyas funciones deberían ser autónomas de las coyunturas políticas, tales como la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura, la Procuraduría General de la Nación y el Banco de la República, entre otras.

El principio de separación de poderes tiene, entre otros aspectos, una connotación organizativa, pues no responde a la definición de la titularidad de la soberanía, sino a la manera como, desde la Constitución adoptada por el soberano, se ordena el ejercicio de la soberanía por distintos agentes y con determinadas finalidades104. En este orden de ideas, la distinción entre la rama legislativa, encargada de la producción del Derecho; la rama ejecutiva, responsable de cumplir la función administrativa y la rama judicial, autorizada para resolver conflictos mediante la aplicación del Derecho; responde a un propósito básico de racionalización del poder que no sólo pretende el cumplimiento eficaz de los cometidos públicos, derivado del hecho de radicar tareas en distintos órganos y de procurar su recíproca armonía, sino que, ante todo, busca afianzar la moderación en el ejercicio del poder.

Esa moderación es el resultado de la división del poder en distintas funciones y de la asignación de las variadas competencias, surgidas de esa división funcional, a diferentes órganos, pues, de ese modo, ninguno de los depositarios de las diversas atribuciones podrá ejercer la totalidad del poder ni atraer hacia sí las funciones encomendadas a las otras ramas del poder público, lo que evita, tanto la concentración, como el riesgo de arbitrariedad inherente a ella y, simultáneamente, estimula un ejercicio del poder limitado a las competencias de cada órgano y sometido a controles recíprocos orientados a prevenir y sancionar los eventuales desbordamientos.

Así pues, la colaboración en el cumplimiento de las diferentes funciones, que también hace parte de la doctrina de la separación de los poderes constitucionalmente prohijada, en ningún caso puede equivaler a la invasión del ámbito competencial confiado a alguno de ellos, ni significar desplazamiento, subordinación o reducción de un órgano a la condición de simple instrumento de los designios de otro, ya que, mediante la separación, se persigue “impedir la concentración del poder en manos de una misma persona”, motivo por el cual “a la división organizativa-funcional de poderes se suma la exigencia de que una y la misma persona no ocupe cargos, en unión personal, dentro del ámbito de poderes distintos”105.

De la separación de poderes se desprende, entonces, el ejercicio de un poder limitado, así como susceptible de control y organizado en distintas instancias encargadas de diferentes funciones, con la finalidad esencial de asegurar la libertad de las personas frente al Estado, dentro de un marco de democracia participativa y pluralista.

En el sentido anotado, con frecuencia se recuerda que, según lo enseñado por Montesquieu, “unas constituciones tiene por objeto la gloria del Estado y otras la libertad política de los ciudadanos” y que, por ello, el gobierno de las leyes puede estar al servicio exclusivo de la eficacia organizativa del Estado, “en cuanto que a ella contribuye la racionalización jurídica de las estructuras y competencias estatales”. Pero también se hace énfasis en que la idea de constitución surgida de las revoluciones norteamericana y francesa “no será la de limitar el poder por razones de pura eficacia, sino la de hacerlo para preservar la libertad”, pues el pueblo sólo es soberano “si permanece libre” y si el Estado se organiza “en coherencia con ese postulado, de manera que los actos del poder ‘constituido’ no pueden despojar a los hombres de su libertad”106.

90 Cfr. Norberto Bobbio, Nicola Mateucciy Gianfranco Pasquino, voz “Pluralismo”, Diccionario de Política, tomo II, México, Siglo Veintiuno Editores, 2005. Págs. 1184 y ss.
91 Cfr. GREGORIO PECES-BARBA, Los valores superiores, Madrid, Tecnos, 1986. Pág. 166.
92 Sentencia T-527 de 1992.
93 ALESSANDRO PIZZORUSSO, Lecciones… Pág. 138.
94 GREGORIO PECES-BARBA, Los valores superiores… Pág. 166.
95 NORBERTO BOBBIO, NICOLA MATEUCCI y GIANFRANCO PASQUINO, voz “Pluralismo”, Diccionario… Pág. 1184.
96 En efecto, en la sentencia C-1040 de 2005 se declaró la inexequibilidad del inciso tercero del parágrafo transitorio del Acto Legislativo 02 de 2004, el cual señalaba que si el Congreso no expedía la ley estatutaria reguladora de la igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República antes del 20 de junio de 2005, o el proyecto fuere declarado inexequible por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, en un plazo de dos (2)meses reglamentaría transitoriamente la materia, por vulnerar el principio de separación de poderes, precisamente por atribuir a un órgano judicial competencias propias del poder legislativo. La Corporación concluyó que, a pesar de la colaboración armónica delos poderes y de los controles recíprocos existentes, era imposible conferirle el carácter de auténtica reforma constitucional al establecimiento de una facultad legislativa no sujeta a controles políticos, tampoco al control de constitucionalidad, asignada a un órgano judicial .Igualmente en la sentencia C-588 de 2009, entre las consideraciones adicionales que llevaron a la declaratoria de inexequibilidad del artículo l del Acto Legislativo 01 de 2008, se señala que la atribución a la Comisión Nacional del Servicio Civil de facultades de regulación en materia de carrera administrativa para implementar un mecanismo excepcional de ingreso automático totalmente contrario a la carrera administrativa resultaba opuesta al principio de separación de poderes y a la reserva de ley constitucionalmente estatuida en la materia.
97 Sentencia C-97l de 2004
98 Este modelo se implantó de manera bastante difusa en diversos contextos históricos, y en su expresión original tiene hoy muy poca aceptación teórica y práctica. Tal como se puso de presente por León Duguit, la rigidez en la separación funcional se convirtió históricamente en el camino hacia la arbitrariedad y el abuso de poder, como manifestaciones contrarias alos postulados de libertad y de protección a las garantías fundamentales alrededor de un régimen democrático de gobierno Dicho autor sostenía que: “[poner] a la cabeza del Estado dos poderes sin vínculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes uno estará necesariamente peor armado que su rival, éste absorberá aquél”. Véase: Javier GARCÍA ROCA. Del principio de la división de poderes. Revista jurídica Aequitas. México. 1998.
99 NEUSTADT, Presidential Power, New York, 1960, p.33
100 Sentencia C-971 de 2004 f.j. 5.2.1.2.
101 Cfr. Sentencia C-971 de 2004 f. j. 5.2.1.2.
102 Ibìdem.
103 El numeral 9 del artículo 135 de la Constitución Política fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2007, precepto que introdujo la posibilidad de que la moción de censura fuera aprobada por el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la hubiera propuesto, a diferencia de la redacción original de este precepto de conformidad con la cual la moción de censura debía ser aprobada por la mayoría absoluta de los integrantes de cada Cámara. La reforma constitucional fue examinada por la Corte en la sentencia C-757 de 2008 por el cargo de sustituir la Constitución por romper el equilibrio entre las Ramas Ejecutiva y Legislativa y afectar el principio de separación de poderes, al cambiar el modelo anterior de bicameralismo en materia de moción de censura a uno unicameral. Sostuvo la Corte Constitucional: “Sin embargo, tal como se ha expresado, no obstante la importancia de los argumentos que apuntan al mantenimiento de un esquema bicameral en la configuración de la moción de censura en un sistema presidencial de gobierno, considera la Corte que no puede considerarse que una alteración de dicho postulado, para afirmar en este campo una competencia autónoma de cada una de las cámaras, pueda considerase una sustitución de Constitución // Para llegar a la anterior conclusión es preciso tener en cuenta no sólo las matizaciones del principio bicameral que están presentes en la Constitución, sino también el hecho de que, aún en el bicameralismo puro, las cámaras separadamente consideradas, tienen una buena dosis de poder político que puede proyectarse sobre el ejecutivo, puesto que, en el ejercicio de la principal de sus funciones, cual es la de hacer las leyes, si bien es necesaria la voluntad concurrente de las cámaras para aprobar los proyectos, no es menos cierto que cada cámara por separado tiene una especie de poder de veto, por cuanto su voto negativo impide que el proyecto sea ley, e inhibe o deja sin efecto, según sea el caso, el pronunciamiento de la otra cámara. En un escenario de confrontación como el planteado por el demandante, esta posibilidad podría conducir a un bloqueo sistemático de los proyectos de ley de iniciativa gubernamental// La moción de censura es una figura atípica dentro de los sistemas presidenciales y su incorporación a ellos supone la ponderación de dos elementos contrapuestos, como son, por un lado el propósito de permitir un control político de cierta relevancia del legislador sobre las actuaciones del gobierno y por otro, el riesgo de que el instrumento previsto para ello acentúe las posibilidades de bloqueo y de desestabilización implícitas en un sistema presidencial de gobierno. “
104 Ver Alessandro Passerin D’entreves, La noción de Estado. Una introducción a la teoría política, Barcelona, Ariel, 2001. Pág. 149.