La Competencia de la Corte Constitucional para Examinar el Texto de la Ley de Convocatoria a un Referendo Constitucional
Adicionalmente a la competencia para revisar el trámite de la iniciativaciudadana y el procedimiento de elaboración de la ley de convocatoria aun referendo constitucional, esta Corporación también es competente paraexaminar el texto de la ley convocatoria a un referendo constitucional conla finalidad de preservar la libertad de los votantes.
Esta competencia deriva del enunciado normativo contenido en elartículo 378 constitucional cuyo tenor es el siguiente: “El referendo serápresentado de manera que los electores puedan escoger libremente en eltemario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente”.En la sentencia C-551 de 2003 esta Corporación estudió detenidamente elalcance de este precepto y derivó importantes consecuencias normativasque serán reiteradas a continuación.
En primer lugar señaló que el mandato de protección al elector en losreferendos constitucionales fijado en el artículo 378 reflejaba una especialpreocupación del Constituyente “por dicha libertad en el caso de la reformaa la Constitución mediante referendo”28. No se trataba por lo tanto de unareiteración gratuita de otras previsiones constitucionales en el mismosentido29 sino que buscaba “garantizar la correcta y libre formación de lavoluntad política de la ciudadanía y por ende la legitimidad de la decisiónpopular en el referendo”30.
En la misma providencia se destacó que el mandato de protección dela libertad del elector previsto por el artículo 378 superior no se reduce areiterar las garantías generales del derecho al sufragio –como su carácterigualitario, universal y secreto- sino que se orienta específicamente a la formade presentación del articulado sometido a la consideración del pueblo,pues esta disposición expresamente hace alusión a la forma de presentacióny por ende de redacción del temario sometido a la decisión del elector. Porlo tanto “el control ejercido por esta Corte, si bien se contrae al examen delos eventuales vicios de procedimiento en la formación de la Ley 796 de 2003,recae también, y de manera inevitable, sobre el texto mismo de la ley, puesesta Corporación debe examinar si la presentación del articulado sometidoa la aprobación del pueblo asegura o no la libertad del votante”31.
Así mismo, se sostuvo que por tratarse de una previsión contenidaen el artículo 378 constitucional, el cual hace parte del Título XIII dela Constitución, su desconocimiento afectaría la constitucionalidadde la ley objeto de examen, pues tal como lo plasma el artículo 379 laconvocatoria a un referendo sólo puede ser declarada inconstitucionalcuando se violen los requisitos establecidos en ese título, “en tal contexto,la consagración explícita en el artículo 378 superior, que haceparte de ese Título XIII, del mandato de que el referendo constitucionaldebe ser presentado de tal manera que la libertad del elector sea amparada,implica no sólo que una afectación de esa garantía representaun vicio de inconstitucionalidad de la ley de referendo, sino además queconstituyen parámetros de constitucionalidad para el examen de esa leytodas las normas del Reglamento del Congreso y de la LEMP que estrechay directamente desarrollen esa garantía a la libertad del elector en elreferendo. Esto significa que el contenido específico y las particularidadesde esta garantía tienen que interpretarse en el contexto normativo que elpropio Constituyente y el Legislador diseñaron, al momento de regularel sistema democrático, los mecanismos de participación ciudadana ylos derechos políticos de los ciudadanos”32.
La Corte Constitucional afirmó que una manifestación de la especialprotección al elector prevista en el artículo 378 constitucional era la dobleexigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a consideracióndel pueblo. Esta exigencia impone límites ciertos a la libertadde configuración legislativa cuando se trata de una ley convocatoria a unreferendo, especialmente en lo que se refiere a la redacción de las preguntasque deben ser sometidas a votación popular. Así por ejemplo son contrariasa la lealtad y claridad debida a los electores la incorporación en el textode la ley de notas o preguntas introductorias33; las preguntas ambiguas,confusas o que inducen a equívocos; cierto tipo de preguntas impuestas34; el voto en bloque de un referendo multitemático35 y la introducción decasillas para el voto en blanco36.
28 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 120.
29 La Constitución y los tratados de derechos humanos ordenan la protección de la libertaddel votante en toda elección. Así, el artículo 258 de la Carta, después de afirmar que el votoes un derecho y un deber ciudadano y de reseñar una serie de garantías en función de lalibertad del sufragante (voto secreto, instalación de cubículos, elaboración de tarjetas dedistribución oficial), señala que el Congreso podrá “implantar mecanismos de votación queotorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos.”
Por su parte, el artículo 23 de la Convención Interamericana y el artículo 25 del Pacto deDerechos Civiles y Políticos establecen que es derecho de toda persona votar y ser elegidosen elecciones periódicas por un sistema de voto secreto “que garantice la libre expresiónde la voluntad de los electores”.
30 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 120.
31 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 121.
32 Sentencia C-551 de 2003 F. J. 122.
33 En la sentencia C-551 de 2003 la Corte concluyó que en definitiva todas las notasintroductorias a las preguntas sometidas a votación popular plantean serios problemasconstitucionales relacionados con (i) la imposibilidad de una formulación totalmenteimparcial u objetiva de preguntas relacionadas con textos normativos, (ii) la inocuidadde una nota introductoria que realmente refleje el contenido normativo integral del textoa ser aprobado, (iii) la posibilidad de desnaturalización del mecanismo de participaciónmediante la incorporación de preguntas y (iv) los problemas normativos ulteriores quesuscitaría la aceptación de esos encabezados en un referendo; razón por la cual declaróinexequibles todas las notas introductorias de todos los numerales del texto de la leyaprobada por el Congreso.
34 En la misma sentencia se sostuvo que vulneran la libertad del elector y por lo tanto resultaninadmisibles las preguntas compuestas que incorporan elementos completamente extrañosal tema o institución propuesta, esto es, regulaciones que no tengan vínculos de conexidadlógica o sistemática con la reforma propuesta (F. J. 178).
