Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia: Marco General

Visión

Colombia garantiza la sostenibilidad de sus recursos hídricos mediante el uso racional y la conservación de los humedales interiores, como ecosistemas estratégicos dentro del ciclo hidrológico, que soportan las actividades económicas, sociales, ambientales y culturales, con la participación coordinada, articulada y responsable del gobierno, los sectores no gubernamentales, las comunidades indígenas y negras, el sector privado y la academia.

Antecedentes

Desde finales de la década de los 80´ y principios de los 90´ se empezaron a gestar en Colombia los primeros pasos para la conservación de los humedales del país. En este sentido, en 1991, durante la Segunda Reunión de los Miembros Sudamericanos de la Unión Mundial para la Conservación de la Naturaleza (UICN), realizada en la ciudad de Santa Marta, Colombia, el Programa Mundial de Humedales de la UICN convocó un taller en donde se recomendó la realización de otros talleres de Humedales en cuatro países de la región para la elaboración de la Estrategia Nacional de Conservación de Humedales (Estrategia Nacional para la Conservación de Humedales en Perú, 1996). (Ver también: La Ley Forestal y de Fauna Silvestre en Perú)

Posteriormente, en 1992 se llevó a cabo en Bogotá D.C. el Primer Taller Nacional de Humedales, en el cual se constituyó de manera informal un Comité ad hoc con el fin de canalizar acciones tendientes a la conservación de estos ecosistemas (Naranjo et al., 1996).

Con la creación del Ministerio del Medio Ambiente mediante la Ley 99 de 1993, se reorganizó el sistema nacional encargado de la gestión ambiental y en la estructura interna del Ministerio se creó una dependencia específica para el tema de humedales. En 1996, esta dependencia generó un documento preliminar de lineamientos de Política para varios ecosistemas incluyendo los humedales. En 1997, el Ministerio del Medio Ambiente realizó una consultoría con el Instituto de Investigaciones Biológicas Alexander Von Humboldt con el fin de proporcionar las bases técnicas para la formulación de una política nacional de estos ecosistemas acuáticos. Los resultados de dicha consultoría se recogen en la publicación “Humedales Interiores de Colombia, Bases Técnicas para su Conservación y Desarrollo Sostenible”. En este mismo sentido, el Ministerio realizó en 1999 un estudio que identificó las prioridades de gestión ambiental de varios ecosistemas, entre ellos los humedales.

Por otra parte, en el plano internacional, el Ministerio del Medio Ambiente realizó desde su creación las gestiones políticas y técnicas para que el Congreso de la República y la Corte Constitucional aprobaran la adhesión del país a la Convención Ramsar. Lo anterior se logró mediante la Ley 357 del 21 de enero de 1997, produciéndose la adhesión protocolaria el 18 de junio de 1998 durante la reunión Panamericana de la Convención celebrada en Costa Rica y entrando en vigencia para el país a partir del 18 de octubre de 1998.

Con los resultados de los estudios realizados en el país en esta materia, así como la revisión de los documentos de política o estrategias de conservación de humedales realizados por otras Partes Contratantes de la Convención se genera esta Política con la cual se espera que estos ecosistemas sean utilizados racionalmente por las generaciones actuales y futuras y que su conservación sea esencial para el bienestar ambiental y socioeconómico de la nación.

Contexto Nacional e Internacional

Los humedales interiores del país son de gran importancia no sólo desde el punto de vista ecológico sino también socioeconómico, por sus múltiples funciones, valores y atributos, los cuales son esenciales para al sociedad en su conjunto. Sin embargo, la alteración de su equilibrio natural por actividades antrópicas tiene un costo económico, social y ecológico.

En este sentido, la Convención Ramsar (2000) plantea que la perturbación de los humedales debe cesar, que la diversidad de los que permanecen debe conservarse, y, cuando sea posible, se debe procurar rehabilitar o restaurar aquellos que presenten condiciones aptas para este tipo de acciones.

Así mismo, la conservación de estos ecosistemas es prioritaria para cumplir con los objetivos de protección contemplados en otros tratados internacionales de los cuales Colombia es parte, como por ejemplo el Convenio sobre la Diversidad Biológica

En el párrafo 1 del artículo 3 de la Convención Ramsar se estipula que “Las Partes Contratantes deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la conservación de los humedales incluidos en la Lista de Humedales de Importancia Internacional, y en la medida de lo posible, el uso nacional de los humedales de su territorio“.

Con este propósito, en la 7a COP (Conferencia de las Partes) celebrada en Costa Rica en 1999, se aprobaron los Lineamientos para Elaborar y Aplicar Políticas Nacionales de Humedales, en los cuales se mencionan los siguientes elementos para lograr su conservación:

• Fijación de objetivos de conservación de humedales en las políticas gubernamentales
• Fortalecimiento de la coordinación y la comunicación entre los organismos gubernamentales
• Creación de más incentivos a la conservación de los humedales
• Fomento de un mejor manejo de humedales después de su adquisición o retención
• Conocimientos más elaborados y su aplicación
• Educación dirigida al público en general, a los decisores, los propietarios de tierras y al sector privado
• Fomento de la participación de las organizaciones no gubernamentales y las comunidades locales

Otro elemento de apoyo con el que se cuenta para la formulación de políticas nacionales de humedales son las Directrices para su Uso Racional de la Convención Ramsar, en las cuales se describen como componentes la necesidad de mejorar las disposiciones institucionales y de organización; incrementar la comprensión y la conciencia de los valores de los humedales; levantar inventarios y monitorear su situación; determinar las prioridades de los programas; y elaborar planes de acción para sitios determinados.

Por otra parte, en los Planes Estratégicos de la Convención 1997-2002 y 2000-2002 se plantea que se procurará que las Partes Contratantes establezcan políticas nacionales, bien de forma independiente o bien como elementos claramente identificables de otras iniciativas nacionales de planificación de la conservación. Así mismo, en la Agenda 21 también se contemplan acciones y medidas de planificación para estos ecosistemas.

En el plano nacional, la Ley 99 de 1993, en su artículo 5 numeral 24, establece la responsabilidad del Ministerio del Medio Ambiente en relación con los humedales, y establece que: “le corresponde regular las condiciones de conservación y manejo de ciénagas, pantanos, lagos, lagunas y demás ecosistemas hídricos continentales“.

Teniendo en cuenta lo anterior, para responder al reto de conservar y aprovechar sosteniblemente estos ecosistemas en el país se formula la Política para los Humedales Interiores, la cual servirá de base para la gestión nacional, regional, local y para la consecución de cooperación internacional para el logro de estos objetivos. Esta Política de carácter específico reconoce las responsabilidades gubernamentales en torno a estos ecosistemas, los problemas que los afectan y plantea acciones para solucionarlos.

Enfoque Conceptual

El Enfoque Ecosistémico para la Gestión en Humedales Interiores

El Enfoque Ecosistémico es una estrategia para el manejo de la tierra, el agua, los recursos vivos y para mantener o restaurar los sistemas naturales, sus funciones y valores de tal manera que se promueva la conservación y el uso sostenible de una forma justa y equitativa, a través de la integración de los factores ecológicos, económicos y sociales dentro de un marco geográfico definido principalmente por límites ecológicos (Convención de Diversidad Biológica).

Lineamientos Generales del Enfoque Ecosistémico Adaptados a Humedales 

* Manejo Integral de Ecosistemas con Criterio Social

Los Objetivos del manejo de la tierra, el agua y de los recursos vivos son materia de elección social. El agua es un componente fundamental de los ecosistemas de humedales, su manejo debe hacerse con base en las necesidades de la sociedad, pero teniendo en cuenta sus valores intrínsecos y sus beneficios tangibles e intangibles.

* Manejo Descentralizado

La descentralización en el manejo de los humedales puede llevar a una mayor eficiencia, efectividad y equidad. Debe integrar a todos los actores y tener un equilibrio entre los intereses locales y públicos (participación, responsabilidad y uso del conocimiento local).

* Consideración de Efectos Ambientales en el Manejo

Los administradores de humedales deben considerar los efectos (actuales y potenciales) de sus actividades sobre ecosistemas adyacentes y/u otros ecosistemas. Es necesario hacer un análisis cuidadoso de los impactos para la toma de decisiones. El ecosistema de humedal debe ser visto como un sistema interrelacionado, en el sentido que cualquier intervención de alguno de sus componentes repercute en todo el ecosistema y en los adyacentes.

* Valoración Económica de los Humedales

Los programas de manejo de ecosistemas de humedales deben: a) reducir las distorsiones del mercado que afectan adversamente la diversidad biológica; b) Ajustar incentivos para promover la conservación de la biodiversidad y su uso sostenible; c) Internalizar los costos y beneficios de los humedales en la medida de lo posible.

* Conservación de la Estructura Funcional del Ecosistema

El funcionamiento y resiliencia de los humedales depende de una relación dinámica con las especies, entre especies y su ambiente abiótico, así como con las interacciones físicas y químicas.

* Manejo de Ecosistemas Dentro de los Límites de su Funcionamiento

Para alcanzar los objetivos de manejo, se debe tener en cuenta las condiciones ambientales que limitan la productividad, la estructura del ecosistema de humedal, su funcionamiento y diversidad.

* Definición de Escala Espacial y Temporal según Objetivos de Manejo

Los objetivos para el manejo de humedales deben ser definidos operacionalmente por los usuarios, administradores, técnicos, y la comunidad local en concordancia con el ámbito espacial y temporal apropiado. Se debe promover la conectividad entre áreas de humedales cuando sea necesario.

* Objetivos de Manejo a Largo Plazo

La tendencia del hombre es a favor de ganancias a corto plazo y a beneficios inmediatos, sin reconocer las escalas temporales y los factores internos que caracterizan los procesos ecosistémicos. Por lo tanto, el manejo de humedales debe partir del reconocimiento del funcionamiento dinámico y de largo plazo de dichas características ecológicas.

* Manejo Adaptativo

Los ecosistemas cambian permanentemente, incluyendo la composición de las especies y la abundancia poblacional, por lo tanto el manejo de humedales será adaptativo dependiendo de estos cambios.

* Desarrollo Sostenible

El Enfoque Ecosistémico debe buscar el balance apropiado entre la integración de la conservación y el uso de la diversidad biológica. La diversidad biológica es crítica, tanto por su valor intrínseco como por el papel clave que juega en el mantenimiento del ecosistema y otros servicios de los cuales todos dependemos. Por lo tanto, para el manejo de humedales es necesario que se conjuguen sus valores ecológicos con su uso racional.

* Reconocimiento de las Diferentes Formas de Conocimiento

El Enfoque Ecosistémico debe considerar todas las formas de información relevante, incluyendo el conocimiento científico, tradicional y local, las innovaciones y las prácticas. La información de todas las fuentes es crítica para un mejor conocimiento de su funcionamiento y del impacto de los diferentes usos. Dicha información debe ser compartida con todos los actores para la toma de decisiones.

* Amplia Participación de Actores

La mayoría de problemas relacionados con el manejo de humedales son complejos y traspasan las fronteras político-administrativas. Por lo tanto, para su manejo es necesario involucrar la experiencia científica y de los actores a un nivel local, nacional, regional e internacional cuando sea el caso.

Teniendo en cuenta los anteriores principios, la Política Nacional para Humedales Interiores se formula en el marco conceptual de la gestión de ecosistemas, lo cual implica reconocer la integración que existe entre la naturaleza y la cultura, siendo los seres humanos parte integrante de los ecosistemas.

En este contexto, un enfoque ecosistémico implica definir objetivos múltiples para los espacios geográficos en los cuales se posibilitan las funciones ambientales y los valores sociales de los humedales, al menos en tres escalas de aproximación:

• Nivel del paisaje. Este nivel corresponde a la cuenca de captación y se considera el ámbito en que se posibilita el mantenimiento o la gestión de los procesos dinámicos de creación/destrucción de los sistemas de humedales. En el caso de los sistemas acuáticos continentales es esencial rescatar el concepto de cuenca de captación como espacio ecosistémico para la aplicación de las políticas integradas y generales que promueven decisiones sobre la asignación del uso del agua dulce, que tengan en cuenta no sólo la demanda para usos humanos, sino que mejoren la atención a la conservación de los ecosistemas (IUCN-WWF, 1998).

• Nivel del sistema de humedal. Este nivel constituye una escala subregional en la cual se consideran los procesos y la dinámica espacial y temporal de sitios particulares, su heterogeneidad espacial y dinámica sucesional.

• Nivel de sitio. Corresponde a un sector de un sistema de humedales o humedal.

De acuerdo con estos niveles de gestión, la Política para Humedales Interiores define objetivos que reflejan los valores deseados por la sociedad en las variables de estado e indicadores de los ecosistemas en diferentes escalas espacio temporales, asociadas con el seguimiento general del estado de los humedales y con la aplicación de la misma Política. Además de las escalas espaciales, la Política considera para sus objetivos horizontes temporales específicos, enmarcada en un proceso de largo plazo.

En este sentido, si se consideran los ecosistemas como lugares concretos del espacio geográfico, inmersos en una jerarquía funcional espacio-temporal y con una escala determinada, se hacen evidentes las implicaciones directas en cuanto a la definición de sus variables de estado e indicadores para el monitoreo. Tanto las variables, como los indicadores para los ecosistemas, son múltiples en su relación con diferentes niveles de afectación humana.

Siguiendo las recomendaciones del documento Humedales Interiores de Colombia, Bases Técnicas para su Conservación y Uso Sostenible (1999), se proponen algunas aproximaciones a las variables e indicadores de estado de los ecosistemas de humedales y su biodiversidad (Ver Anexo 1, cuadros No 1 a-c), para lo cual se reconocen los niveles jerárquicos o escalas espaciales de manifestación de los fenómenos ecosistémicos, que van desde el paisaje (cuenca hidrográfica), hasta unidades bióticas (comunidades o especies).

La gestión de ecosistemas implica además la concurrencia en estos espacios de los actores y sectores involucrados, de tal suerte que los procesos de planificación o las evaluaciones ambientales de proyectos que los afectan, deben basarse en criterios múltiples.

Con base en la jerarquización de la problemática asociada con la conservación, manejo y recuperación de los valores y funciones de los humedales, la aplicación de la Política corresponde a instancias y niveles de gestión y participación de diferentes actores, gubernamentales y de la sociedad en general. Estos se relacionan con las funciones en materia ambiental en el ámbito nacional, regional y local de las entidades del SINA.

Definición Adoptada para Humedales

Existen más de cincuenta definiciones de humedales (Dugan 1992) y los expertos debaten la conveniencia de acuñar una de uso general (Scott & Jones 1995). El Ministerio del Medio Ambiente ha adoptado la definición de la Convención Ramsar, la cual establece:

“…son humedales aquellas extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros“. (Fide Scott y Carbonell 1986).

Cowardin et al. (1979) sugirieron que los humedales fueran reconocidos por su carácter de interfaz entre los sistemas terrestres y acuáticos. Por otro lado, Farinha et al. (1996) ofrecieron criterios operativos, como los siguientes:

• El límite entre tierra con cobertura vegetal predominantemente hidrofítica y aquella con cobertura mesofítica o xerofítica.
• El límite entre suelo predominantemente hídrico y aquel predominantemente seco.
• En aquellos sitios en donde no hay ni suelo ni vegetación, el límite entre la tierra que es inundada o saturada con agua en algún momento del año y aquella que no lo es.

Ramsar adoptó un sistema de niveles jerárquicos de tipos de humedales (Scott 1989, Cuadro No.1), el cual es similar a la clasificación norteamericana (Cowardin et al. 1979) y a la del MedWet (Farinha et al. 1996), a saber:

* Ambito: Es la naturaleza ecosistémica más amplia en su origen y funcionamiento.

* Sistema: Los humedales naturales se subdividen según la influencia de factores hidrológicos, geomorfológicos, químicos o biológicos. Los artificiales se separan con base en el proceso que los origina o mantiene.

* Subsistema: Los humedales naturales se subdividen dependiendo del patrón de circulación del agua.

* Clase: Se define con base en descriptores de la fisionomía del humedal, como formas de desarrollo dominantes o características del sustrato, tales como textura y granulometría en caso de no estar cubierto por plantas.

* Subclase: Depende principalmente de aspectos biofísicos particulares de algunos sistemas o de la estructura y composición de las comunidades bióticas presentes.

Cuadro No. 1 – Clasificación de Humedales Naturales según la Convención Ramsar

ÁMBITO	Sistema	Subsistema	Clase	Subclase
MARINO Y COSTERO	Marino	Submareal		Aguas marinas someras
			Lecho acuático	Lecho marino
			Arrecife	Arrecifes de coral
		Intermareal	Roca	Playas rocosas
			No consolidado	Playas de arena y grava
	Estuarino	Submareal		Aguas estuarinas
		Intermareal	No consolidado	Planos lodosos intermareales
			Emergente	Pantanos salados
			Boscoso	Manglares
	Lacustre/Palustre	Permanente/Estacional		Lagunas salinas y salobres
				Lagunas costeras dulces
INTERIOR	Fluvial	Perenne		Ríos/arroyos permanentes
			Emergente	Deltas interiores
				Ríos/arroyos intermitentes
		Intermitente	Emergente	Planicies inundables
	Lacustre	Permanente		Lagos dulces permanentes
		Estacional		Lagos dulces estacionales
		Permanente/Estacional		Lagos y pantanos salinos permanentes/ estacionales
	Palustre	Permanente	Emergente	Pantanos y ciénagas dulces permanentes
				Turberas abiertas
				Humedales alpinos y de tundra
			Arbustivo	Pantanos arbustivos
			Boscoso	Bosque pantanoso dulce
				Turbera boscosa
		Estacional	Emergente	Ojos de agua, oasis
				Ciénaga estacional dulce
	Geotérmico			Humedales geotérmicos

(Tomado de Naranjo, 1997a) 

Con base en la anterior clasificación, en el presente documento se desarrollará la política para los humedales del ámbito interior, la cual se articula plenamente con los objetivos expresados en otros instrumentos de política.

Funciones, Bienes y Servicios Ambientales de los Humedales

En cuanto a uso, el discurrir del hombre por el territorio colombiano ha estado señalado, desde los primeros tiempos, por los caminos del agua. De las comunidades primitivas (Muiscas, Tayronas, Zenúes), que recogían los alimentos encontrados en el mar o en las ciénagas y ríos, hasta nuestros días, pasando por las rutas de los conquistadores y su ocupación del territorio, y la edificación de la república en los siglos XIX y XX, el agua ha sido protagonista de la historia del país (González y Guillot, 1993).

Los procesos de desarrollo del país han estado centrados en actividades económicamente extractivas, como la minería, la pesca, y diversos tipos de industrias, y extensivas como la agricultura, y la ganadería. Sin embargo, estas actividades se han realizado sin tener en cuenta la biodiversidad del país. Según Rangel et al, 1995, Colombia es clasificado como el segundo país del mundo en diversidad biológica, producto de los procesos evolutivos y de especiación del Terciario y Cuaternario, con dos centros principales: Amazonia y Región Andina.

Los humedales del país concentran una proporción significativa de esta biodiversidad, representada en una flora y fauna relativamente restringida y especializada a estos ecosistemas. Estos también funcionan como hábitats clave para la fauna reofílica, como los peces de los ríos y como lugares de paso de la Avifauna migratoria (Naranjo, 1997b).

Siguiendo la nomenclatura de Hecker et al. (1996), el Instituto Von Humboldt (1999), seleccionó ítems en el marco de las categorías de funciones, valores y atributos para un esbozo de valoración de los humedales naturales interiores de Colombia (Ver Cuadro No. 2).

En este contexto, las funciones ecológicas y ambientales de los humedales colombianos representan numerosos beneficios para la sociedad. En primer término, son sistemas naturales de soporte vital, y base de actividades productivas y socioculturales, tales como economías extractivas basadas en el uso de muchas especies, a través de la pesca artesanal y de sustento, caza y recolección y el pastoreo y la agricultura en épocas de estiaje (Ministerio del Medio Ambiente – Instituto Alexander Von Humboldt, 1999). Sin embargo, los humedales no han merecido atención prioritaria, siendo entonces ignorada su contribución a la economía del país.

  Cuadro No. 2 – Criterios de Valoración de los Humedales Colombianos

CATEGORIA	VALOR DEL HUMEDAL
FUNCIONES	Recarga de acuíferos
	Descarga de acuíferos
	Control de flujo
	Retención de sedimentos y tóxicos
	Retención de nutrientes
	Estabilización de la línea costera
	Protección contra tormentas
	Transporte acuático
	Soporte de cadenas tróficas
	Hábitat para vida silvestre
	Recreación activa
PRODUCTOS	Recursos de vida silvestre
	Pesquerías
	Recursos forrajeros
	Recursos agrícolas
	Fuentes de agua
	Recursos forestales
ATRIBUTOS	Diversidad biológica
	Importancia cultural e histórica}