Informe Especial Perú

Sección II. Derechos económicos, sociales y culturales, y situación penitenciaria

Capítulo VI.- Los derechos económicos, sociales y culturales

C. Vigencia de los derechos económicos, sociales y culturales en Perú

11. El carácter progresivo con que la mayoría de los instrumentos internacionales caracteriza las obligaciones estatales relacionadas con los derechos económicos, sociales y culturales implica para los Estados, con efectos inmediatos, la obligación general de procurar constantemente la realización de los derechos consagrados sin retrocesos[5].

Luego, los retrocesos en materia de derechos económicos, sociales y culturales pueden configurar una violación, entre otras disposiciones, a lo dispuesto en el artículo 26 de la Convención Americana.

12. Al respecto, la CIDH estima importante resaltar que la Constitución peruana de 1993 eliminó algunas disposiciones importantes sobre derechos económicos y sociales que existían en la Constitución de 1979, tales como el derecho a alcanzar un nivel de vida que permita a la persona asegurar su bienestar y el de su familia (artículo 2.15), el derecho a la alimentación (artículo 18) y diversos aspectos relacionados con el derecho al trabajo.

13. De acuerdo con lo anterior, y aún cuando como se verá infra, indicadores generales sobre desarrollo señalan que en términos generales Perú ha ido progresando en materia de derechos económicos, sociales y culturales, la Comisión debe reseñar que la eliminación efectuada por Perú del carácter constitucional de algunos de tales derechos constituye un retroceso en la materia.

1. Progresos

14. Los índices elaborados anualmente por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y por el Banco Mundial muestran, en términos generales, que durante los últimos años y al menos en algunos sectores, la vigencia general de los derechos económicos, sociales y culturales en Perú ha ido mejorando en forma progresiva. Ello demuestra que el Estado peruano ha hecho esfuerzos importantes al respecto[6] .

15. Sin pretender hacer un análisis exhaustivo, la Comisión se permite ejemplificar lo dicho con algunos datos concretos. Al respecto, la comparación entre losÍndices de Desarrollo Humano (HDI o Human Development Index) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNDU), entre los años 1993 y 1997, refleja que en tal período el nivel de desarrollo de Perú aumentó, y que asimismo Perú pasó a ocupar una mejor posición en comparación con otros países.

16. En efecto, el índice antes mencionado es utilizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNDU) para tratar de medir el desarrollo integral de los países, mediante la obtención del promedio de tres índices específicos: expectativa de vida, cobertura de la educación y nivel de ingresos. En tal sentido, dichos índices señalan que Perú ocupaba en 1993 el lugar 91, entre los 174 países del mundo estudiados por dicho Programa, con un índice de desarrollo humano de 0.694, mientras que en el año 1997 ocupaba el lugar 80 entre los países, con un HDI de 0.739.

17. Por otra parte, la comparación de los índices de desarrollo elaborados anualmente por el Banco Mundial en su Reporte sobre el Desarrollo Mundial (World Development Report) indican también, en general, situaciones de avance. Tales índices cubren el estudio de países miembros del Banco Mundial y miden sectores diversos de la economía y del campo social, tales como población, índices de precios, variables económicas, servicios públicos, índices de pobreza, educación, salud y medio ambiente.

18. La CIDH considera que tales índices constituyen elementos importantes de ilustración a tomar en cuenta al estudiar el tema del desarrollo. En tal sentido, la comparación de los referidos índices del Banco Mundial en el período 1993-1998 muestran que el promedio de vida ha aumentado (de 67 a 69 años), que ha habido disminución en la tasa de desnutrición infantil (de 11% a 8%) y en la tasa de mortalidad infantil (de 52 a 40 niños muertos por cada mil nacimientos), que ha aumentado el acceso a agua potable en la población urbana (de 76% a 91%) y que la inflación se ha reducido drásticamente (del 49% al 9% anual).

19. Otro aspecto importante a destacar es que la pobreza extrema en el Perú se ha reducido[7]. Aun cuando se ha señalado que tal reducción presenta signos de precariedad, por estar parcialmente sustentada en programas de donación de alimentos,[8] la CIDH debe señalar que le parece positiva tal política estatal, relacionada con el derecho humano elemental a la alimentación, a la salud y a la vida.

19. En sus observaciones al proyecto del presente informe el Estado destacó la existencia e importancia del Programa de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), relacionado con el derecho a la propiedad. Perú explicó al respecto que en 1996 se creó la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal, destinada a tratar de remediar la situación de más de seis millones de poseedores de viviendas informales que carecían de títulos de propiedad sobre éstas. Señaló que al mes de abril del año 2000 se han formalizado por COFOPRI e inscritos en el Registro Predial Urbano un total nacional de 823.066 títulos de propiedad, que producen a los interesados beneficios en cuanto a seguridad jurídica, herencia familiar, eliminación de conflictos e incentivo a la inversión. La CIDH considera positiva tal iniciativa del Estado peruano.

2. Aspectos problemáticos

20. La CIDH estima que uno de los grandes retos que tiene el Estado peruano en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales es lograr que en el futuro cercano los efectos del crecimiento económico que ha tenido el país en los últimos años, y los referidos avances en los índices de desarrollo impliquen mejoras en la calidad de vida y en el acceso al trabajo, a la salud, a la alimentación, a la educación y a los demás derechos esenciales del pueblo peruano.

21. En efecto, en Perú existen profundas diferencias en el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales entre la población rural y la población urbana, y existe, asimismo, una distribución profundamente desigual de la riqueza entre los sectores más ricos y los más pobres del país.

22. El Comité del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha sostenido al respecto que:

“El Perú está constituido por tres sociedades diferenciadas, que viven casi independientemente las unas de las otras y cuya división se basa en factores étnicos, económicos, sociales, culturales y lingüísticos. La parte inferior de la pirámide está compuesta por el grueso de la población, a saber, los indios indígenas del altiplano o de las montañas y de la jungla amazónica. La mayoría de ellos no habla español, sino quechua o aimara, y están sumamente aislados y marginados. Por tanto, no están en situación de ejercer efectivamente sus derechos económicos, sociales y culturales”.

Dada la situación descrita en el párrafo anterior, el Comité, aun consciente del elevado costo de la reconstrucción de la infraestructura destruida durante varios años de violencia interna, considera que los obstáculos más importantes al ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales son, entre otros, los siguientes: a) la ineficiencia en la solución de los problemas persistentes y graves de la pobreza; el 60% de los peruanos viven por debajo del umbral de la pobreza y no cuentan con servicios de salud y de educación adecuados; b) la enorme desigualdad en la distribución de la riqueza entre la población; c) la ineficiencia en la puesta en práctica de la reforma agraria; d) la falta de servicios sanitarios adecuados y la drástica reducción del gasto público en el ámbito de la salud; e) el empobrecimiento de las escuelas estatales durante el último decenio, junto con un descenso de los sueldos de los profesores y el deterioro consiguiente de la calidad de la enseñanza, acompañados de la pobreza creciente de las familias; f) las formas de discriminación particularmente graves en relación con las mujeres, los pueblos indígenas y otros grupos minoritarios, y las grandes desigualdades que imperan en la sociedad peruana [9] [10].

23. Con respecto a puntos específicos, la CIDH observa con preocupación que importantes aspectos relacionados con el derecho al trabajo han sido desmejorados en Perú. A nivel normativo, el hecho de que los derechos laborales, en general, hayan perdido con la Constitución peruana de 1993 el rango que tenían en la Constitución de 1979, y el hecho de que se hayan eliminado derechos de las mujeres relacionados con la maternidad,[11] constituyen, por ejemplo, claros retrocesos en materia de derechos laborales.

24. Entre otros aspectos a destacar se encuentran el despido masivo de trabajadores, el aumento en las tasas de desempleo [12] y lo señalado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, respecto a que le preocupa que muchos trabajadores no ganan el salario mínimo establecido por la ley; y anota que el salario mínimo es inferior al costo de la canasta familiar básica, según reconoció la delegación peruana [13].

25. La Comisión considera particularmente relevantes los mencionados aspectos, puesto que el derecho al trabajo es un derecho humano de muy especial relevancia, que atañe al disfrute de muchos otros derechos. Al respecto, debe significarse que el derecho al trabajo es el primero de los derechos a que se refiere el Protocolo de San Salvador. Dicho instrumento, en sus artículos 6 y 7, establece que los Estados se comprometen a “adoptar las medidas que garanticen plena efectividad al derecho al trabajo” y que deben garantizar en sus legislaciones, de manera particular, “una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias”.

26. La Comisión Interamericana, por otra parte, ha venido recibiendo diversas denuncias respecto a los problemas que se presentan en Perú en relación al derecho a la seguridad social. Durante su visita in loco a Perú la CIDH se reunió con varios grupos de pensionistas que le informaron sobre la precaria situación en que se encuentran viviendo. Asimismo, la Comisión fue informada que mediante el Decreto Legislativo No. 817 el Estado peruano desconoció el principio de nivelación de pensiones que se encontraba consagrado en el Decreto Ley Nº 20530. Se señala que el nuevo Decreto estableció de manera retroactiva nuevos criterios, y procedió a declarar ilegales pensiones que se habían otorgado bajo el sistema anterior, afectando directamente o indirectamente a miles de personas. Asimismo, la Comisión conoció que mediante el Decreto Ley Nº 25967 se desconocieron, también de manera retroactiva, los derechos de miles de pensionistas sujetos al régimen pensionario administrado por el Instituto Peruano de Seguridad Social. Al respecto, la Comisión fue informada que aunque el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales los mencionados Decretos Leyes Nos. 817 y 25967, el Estado promulgó nuevas leyes de similar contenido, y que en los contados casos en que los pensionistas han logrado demandar y ganar en un juicio, el Estado no ha cumplido con las sentencias definitivas y firmes dictadas en su contra [14] [15].

27. La Comisión considera que la situación de los pensionistas peruanos es un aspecto de extrema importancia que el Estado peruano debe tomar muy en cuenta, teniendo presente para ello que la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del hombre, consagra en su artículo XV que:

Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencia de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.

28. En el mismo sentido, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, instrumento que como se indicó supra, acaba de entrar en vigencia y que establece derechos muy importantes y obligaciones correlativas para los Estados partes, consagra en su artículo 9º lo siguiente:

1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.

2. Cuando se trate de personas que se encuentran trabajando, el derecho a la seguridad social cubrirá al menos la atención médica y el subsidio o jubilación en casos de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional y, cuando se trate de mujeres, licencia retribuida por maternidad antes y después del parto.

29. En lo concerniente al derecho a la salud, la CIDH ha recibido denuncias que indican que el Estado peruano ha cambiado las reglas sobre el tema y ha desmejorado las condiciones que existían respecto al disfrute efectivo de tal derecho por la población peruana [16] .

D. Recomendaciones

30. De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Comisión recomienda al Estado peruano:

(1) Que otorgue debida prioridad en su política macroeconómica a la solución de los problemas persistentes y graves de la pobreza, así como a las grandes desigualdades que imperan en la sociedad peruana, pues tales factores tienen un impacto muy grande en el disfrute efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales.

(2) Que otorgue debida importancia y respeto a todo lo concerniente a los derechos laborales, tanto en la legislación como en las políticas públicas.

(3) Que tome las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de la legislación sobre salario mínimo, el cual debe ser suficiente para cubrir el costo de la canasta familiar básica.

(4) Que tome medidas para garantizar que se respeten los derechos adquiridos en materia de pensiones, y, por otra parte, que el monto de las pensiones que se fijen sea suficiente para cubrir, como mínimo, el costo de la canasta familiar básica.

(5) Que otorgue debida importancia a que los cambios en los sistemas de salud no impliquen un menoscabo del derecho a la salud de todos los peruanos y peruanas.

Capítulo VII. Los derechos de la mujer

A. Introduccion

1. Los principios de igualdad y no discriminación constituyen elementos esenciales de un sistema democrático en que rija el Estado de Derecho, presupuesto fundamental para la vigencia plena de los derechos humanos. A pesar de la voluntad expresada de muchos Estados de avanzar en la protección de los derechos de la mujer, existe frecuentemente una marcada distancia entre la teoría y la realidad. Tomando en cuenta tal circunstancia, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos asigna especial importancia a los derechos de la mujer en el hemisferio, tema cuya relevancia fue destacada a nivel mundial en la Conferencia sobre Derechos Humanos celebrada en Viena, en 1993, y en la Conferencia sobre Derechos de la Mujer celebrada en Pekín, en 1995. En tal sentido, la Comisión creó una Relatoría especial sobre la materia, cuyo Relator especial presentó un Informe sobre la condición de la mujer en las Américas que fue aprobado por la CIDH durante su 98º período de sesiones. [1] Asimismo, la Comisión ha dedicado un capítulo especial al tema de los derechos de la mujer en sus últimos informes sobre la situación de los derechos humanos en distintos países [2].

2. La promoción y protección de los derechos de la mujer está muy relacionada con el tema de la discriminación de la mujer en el disfrute de los derechos humanos. Mientras subsista la discriminación por género, las mujeres no podrán gozar plenamente de sus derechos humanos. Por esta razón, la legislación internacional basa la protección de los derechos de la mujer fundamentalmente en el principio de no discriminación y en el principio de la igualdad entre hombres y mujeres.

3. Aun cuando el Estado peruano ha adoptado importantes reformas legales para proteger los derechos de la mujer y para tratar de eliminar las formas de discriminación, subsisten sin embargo ciertas normas legales que implican discriminación. En el presente capítulo la CIDH, previa mención del régimen jurídico internacional y nacional concerniente a los derechos de la mujer, presenta avances del Estado peruano en la materia y analiza los problemas relacionados con dos temas específicos: la discriminación y la violencia contra las mujeres.

A. Medidas progresivas

9. El Estado peruano, como se mencionó anteriormente, ha adoptado importantes reformas legales para proteger los derechos de la mujer y para tratar de eliminar la discriminación en su contra. A nivel internacional, uno de los más importantes avances en materia legislativa es la reciente ratificación por Perú, en 1996, de la Convención Interamericana para Prevenir, Erradicar y Sancionar la Violencia contra la Mujer. A nivel nacional, en primera medida, el artículo 24 del Código Civil vigente transformó en un derecho la obligación de las mujeres casadas de llevar el apellido del cónyuge añadido al suyo[3]. En segunda medida se presentó un avance en materia de violencia doméstica al promulgarse en 1993 la Ley contra la violencia familiar Nº 26260, que luego fue modificada por la Ley Nº 26763 de 1997. Esta ley establece la política estatal para la erradicación de la violencia, crea mecanismos de protección para las víctimas y define el rol que deben cumplir las organizaciones sociales de defensa de las mujeres y los niños.

10. Desde el punto de vista de avances prácticos, es importante destacar la creación por el Estado peruano del Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH) y los avances generales que señalan distintos indicadores. Así, por ejemplo, el Gender related Development Index (GDI) o Indice de Desarrollo de acuerdo al Género del Programa de Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas, [4] indica que en los últimos años se ha incrementado en Perú la igualdad entre hombres y mujeres en tres aspectos fundamentales: expectativa de vida, cobertura de la educación y nivel de ingresos.

B. Discriminación

11. No obstante el esfuerzo realizado por el Estado peruano en la materia y los consiguientes importantes avances logrados, subsisten en Perú situaciones de discriminación de la mujer en áreas tales como la educación, el trabajo, el matrimonio y la política. Esta situación se agrava en el caso de la mujer indígena (infra).

12. En el área educativa, por ejemplo, la disparidad existente con relación a las tasas de analfabetismo continúa siendo significativa. El porcentaje de analfabetismo en las mujeres es mucho mayor que en los hombres [5]. Por otra parte, es significante que de acuerdo a otro índice denominado Gender Empowerment Measure (GEM), o medida de poder por género, Perú parece haber retrocedido en los últimos años respecto al grado de participación política y poder económico de la mujer en comparación con el hombre [6] .

13. En sus observaciones al proyecto de informe, Perú ha ilustrado la situación respecto de este tema, aportando algunas cifras que demuestran el grado de “participación de las mujeres en las diferentes áreas de la vida pública del país”. Así, el Estado informó que en el período 95-98, mujeres han sido designadas para conducir 5 ministerios (7.5% del total de designaciones). Así también se señala que las mujeres ocupan un 30% de los cargos de Alta Dirección en la Administración Pública, mientras que el porcentaje es de 15,7% en las Instituciones Públicas Descentralizadas. Agrega el Estado que, por ejemplo, de los funcionarios diplomáticos 14.55% son mujeres y que existe un 13.59% de embajadoras. En otro orden de cosas, se ha permitido el ingreso de las mujeres a la Escuela Nacional de la Marina Mercante, así como la incorporación de cuestiones de género en los curricula escolares. Asimismo el Estado indicó que con el fín de promover la participación feminina en el ejercicio del poder, se incorporó en la ley orgánica de elecciones y en la ley de elecciones municipales una norma que señala que las listas de candidatos deben incluir un número no menor de 25% de mujeres.

14. En lo relativo a los derechos civiles subsisten algunas normas que continúan vulnerando el derecho a la no discriminación de la mujer. Anteriormente las mujeres casadas requerían autorización de sus maridos para trabajar fuera del hogar, mientras los maridos lo podían hacer libremente. Tal disposición fue cambiada por el artículo 293 del actual Código Civil, conforme al cual ambos cónyuges necesitan el consentimiento de su pareja para trabajar.

Al respecto, se ha señalado que en la práctica dicha norma se aplica solamente a las mujeres, y que por lo tanto no resolvió el problema [7]. Por otra parte, la capacidad civil de las mujeres no casadas, que han convivido en sociedades familiares de hecho, es bastante restringida en comparación con la capacidad civil de las mujeres casadas. En tal sentido, las leyes no les conceden a las concubinas el derecho a la comunidad de bienes cuando muere su pareja y sólo por excepción les conceden derecho a pedir alimentos cuando hansido abandonadas [8].

15. En el tema de los derechos laborales debe señalarse que la Constitución de 1993 no incluyó expresamente los derechos laborales de la mujer reconocidos por la Constitución anterior, tales como el derecho a la igualdad de oportunidades para el acceso al trabajo en general, reduciendo el derecho únicamente al interior de las relaciones laborales, y el derecho de las mujeres y los hombres a igual remuneración por igual trabajo prestado. Al no incluir en la nueva Constitución el derecho de las mujeres y los hombres a igual remuneración por igual trabajo prestado, Perú desconoció la Recomendación Nº 90 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y las disposiciones del Convenio Nº 100 de dicha Organización, que consagran tal derecho. Al efecto, la CIDH observa que quitarle el rango constitucional a tales derechos implica ir contra la tendencia de incluirlos al más alto nivel del ordenamiento jurídico. En sus comentarios al proyecto de informe, Perú sostiene que en la Constitución se prohibe en general, la discriminación. La Comisión considera sin embargo, que una previsión genérica de no discriminación, no alcanza para cumplir con las recomendaciones de la OIT.

16. Por otra parte, el Gobierno peruano derogó la Ley Nº 2851, que establecía derechos de la mujer embarazada tales como: la licencia pre y post-natal, el derecho a tener una hora diaria para amamantar a su hijos, el derecho a una indemnización adicional en caso de despido injustificado o accidente de trabajo y el derecho a salas cunas en los lugares de trabajo, entre otros. En cuanto al despido atribuible al embarazo, la mujer sigue con el derecho de solicitar su reposición en el trabajo, pero no existe la presunción a favor de la mujer de que el despido se debió a su embarazo. Por el contrario, la carga de la prueba la tiene la mujer, lo cual en la práctica hace inaplicable el derecho de reposición. De esta manera, en materia laboral no sólo se acentuó la discriminación contra la mujer, sino además la mujer embarazada quedó prácticamente desamparada[9].

17. Como puede observarse, a pesar de la creación de un Ministerio encargado de velar por los derechos humanos de la mujer, ha habido atrasos a nivel legislativo y subsisten problemas de discriminación contra la mujer en Perú que están pendientes de solución por parte del Estado peruano.

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