Los organismos de Promoción de Exportaciones en América Latina y el Caribe

B.  

Los OPE están en constante adecuación, tanto para hacer frente a los cambiantes escenarios del comercio internacional como para intentar aplicar de mejor manera las opciones asumidas por los gobiernos. En sus respectivas políticas de inserción en el comercio mundial.

Los OPE constituyen actualmente la principal institución para aplicar las políticas y los programas de fomento del comercio exterior.

En casi todos los países de la región se realizan intervenciones dirigidas a facilitar el comercio y fomentar las exportaciones. Para lo cual se han creado o consolidado organismos específicos, que entregan servicios a los exportadores y a los potenciales exportadores111.

Estas organizaciones presentan diversas denominaciones: organizaciones de promoción comercial (OPC, o TPO por su sigla en inglés). Agencias de promoción de exportaciones (APE, o EPA por la sigla en inglés) o instituciones de facilitación de comercio.

Se trata de organismos técnicos que buscan incrementar las exportaciones, la participación de una mayor cantidad de productores y de empresas en los envíos al exterior. Su acción generalmente posee un enfoque de servicios de apoyo hacia los emprendedores. Justificado en fallas de mercado por asimetrías de información. A través de diversos programas facilitan el acceso a las pymes al mercado internacional y favorecen la diversificación exportadora112.

Los OPE se han trasformado en una institución frecuente en los países desarrollados y en desarrollo, con experiencias diversas. Especialmente dependiendo de la estrategia de inserción internacional (ITC 2014).

(Lea También: La Evaluación de Impacto Aplicada a los OPE )

Aumento significativo en el número de los OPE

La razón de un aumento significativo en el número de los OPE y el hecho que exhiban una estructura similar obedecen a varios factores. Entre ellos el aumento de la liberalización de bienes, servicios y mercados a raíz del proceso de globalización. El rediseño de los acuerdos regionales y los avances en tecnologías de información, comunicación y transporte. Todo lo cual posibilitó un favorable ambiente para el desarrollo del comercio internacional.

A su vez, los cambios en el entorno regulatorio (especialmente en las normas de la Organización Mundial de Comercio, OMC). Han conducido a importantes restricciones en las actividades de promoción de exportación (como subsidios y políticas similares de comercio). Lo que indujo a los gobiernos a buscar nuevas medidas para evitar estas restricciones.

En el objetivo general de los OPE se expresa, de diversas maneras, la necesidad de aumentar las exportaciones a través de una mayor diversificación de los productos, de los destinos y de las empresas. Para fortalecer el proceso de inserción económica internacional, de manera de lograr un crecimiento sostenible y equilibrado. En los casos que los OPE asumen la función de atracción de inversiones, esta también ha sido incorporada en su objetivo general.

Objetivos específicos de los OPE

Dentro de los objetivos específicos de los OPE destacan entregar información a los exportadores o potenciales exportadores y favorecer la participación de las pequeñas empresas.

La política de información hacia el sector privado con potencial exportador, se fundamenta en que la información relevante sobre mercados específicos, oportunidades de negocios y forma de operar de las redes de distribución —que son esenciales para decidirse a exportar—. Tienen las características de un bien público. Este bien es provisto por el mercado sólo parcialmente y en niveles inferiores al óptimo social que se requiere. Para asegurar la competencia en condiciones de transparencia e igualdad de oportunidades.

La información asimétrica genera problemas de selección adversa, como sucede cuando los potenciales clientes del exterior no pueden identificar los niveles de calidad o características de los productos de los potenciales proveedores del país exportador. Otro ejemplo de esta situación se presenta cuando las empresas con potencial de exportación no conocen las regulaciones y requerimientos de los potenciales mercados importadores.

Los OPE de los países de la región suelen tener un limitado presupuesto para las funciones y las tareas que deben desempeñar.

De hecho, sus presupuestos representan una fracción muy pequeña de las exportaciones de los países. En 2015 y 2016 el gasto en los OPE de la región113 fue, en promedio, el equivalente a 0,08% de las exportaciones, indicador muy bajo comparado con lo que ocurre en los países desarrollados, así como en algunos países asiáticos114.

Es más, entre 2010 y 2015 en varios países (Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras y Panamá). Hubo una disminución en este indicador y parece haber disminuido, también, el presupuesto real.

La baja en el precio de los commodities incidió en la disminución de las exportaciones totales (un 15% en 2015) y la devaluación de las monedas afectó fuertemente a los OPE. Cuyos presupuestos están en moneda local, pero sus gastos son efectuados en gran parte en el extranjero, en dólares.

Es necesario considerar, no obstante, que no siempre es posible acceder al presupuesto total del OPE. En países centroamericanos o en aquellos de menor desarrollo relativo. El presupuesto total que determina el funcionamiento de la institución suele ser mucho mayor al aporte que figura dentro del presupuesto público. Debido a la existencia de programas de cooperación y, en algunos casos puntuales, de ingresos de cofinanciamiento de las actividades115.

En varios países se ha desarrollado una red externa de oficinas o departamentos comerciales en el exterior, para difundir los productos exportados y recabar información sobre la demanda potencial.

Mientras que en otros casos son los agregados comerciales de las representaciones diplomáticas los que realizan estas funciones. Destacan Chile, México, Colombia y Ecuador con 53, 48, 31 y 26 oficinas en el exterior, respectivamente.

Cada oficina suele estar adscrita a la embajada del respectivo país, dirigida por un director con acreditación diplomática. Pero coordinada por la instancia central del país respectivo.

Realizan actividades de promoción, levantamiento de información y desarrollo de contactos, lo que exige dedicación y una serie de habilidades, que son mucho más intensas y exigentes que las requeridas por los agregados comerciales diplomáticos, lo que implica una mayor profesionalización. Para generar informes de mercado de productos, potenciales turistas y de fuentes de inversión.

Los organismos de promoción en América Latina y el Caribe han desarrollado una serie de prácticas similares, que se traducen en instrumentos como: el directorio exportador, el test exportador, la participación en ferias internacionales, inteligencia de mercados, programas “exporta fácil” y coaching exportador.

Todos los OPE de la región cuentan con una página web actualizada, a través de la cual los potenciales exportadores pueden obtener información sobre los servicios que prestan estos organismos.

A noviembre de 2016, un 90% de los OPE de la región había confeccionado un directorio exportador y, aproximadamente, un 70% había avanzado en ventanillas únicas de comercio exterior, en programas de apoyo para la participación de pymes en ferias internacionales, en programas de inteligencia comercial y en programas “exporta fácil”.

• 111 Aunque no son sólo los OPE los que implementan programas orientados a la inserción internacional de las empresas. También destacan organizaciones privadas como las cámaras de comercio y las asociaciones de exportadores, organismos de cooperación internacional y otra serie de instituciones del Estado, generalmente dependientes de los ministerios de Economía o de la Producción y de los ministerios sectoriales, especialmente de Agricultura y Minería.

• 112 Para una discusión sobre esta opción, véase por ejemplo, los estudios de USAID-Nathan (2004), Gordon y Suominen (2014) para el BID, ITC (2015).

• 113 17 países, excluyendo Jamaica.

• 114 Por ejemplo, el presupuesto de Business France equivale a un 0,18% de las exportaciones de Francia y el presupuesto de Kotra alcanza a un 0,49% de las exportaciones de la República de Corea.

• 115 En Chile, según Chibbaro y Campos (2015), entre 2011 y 2014 un 97% fue por presupuesto público, situación muy distinta a países como Bolivia (Estado Plurinacional de) y la República Dominicana donde los recursos extra presupuestarios (generalmente de cooperación internacional) sobrepasan un 50% del gasto. En Nicaragua, la cooperación holandesa representó un 65% del presupuesto entre 2004 y 2008. En las actividades de capacitación es frecuente el cofinanciamiento, pero generalmente representa un ingreso poco significativo para el funcionamiento de los OPE. Para otros detalles sobre los programas asociados a los OPE y la evolución de su funcionamiento compárese Urmeneta (2016b), Belloc y Di Maio (2011), Volpe (2010a), Frohmann (2010), CEPAL (2003) y Jordama y Ramió (2002). Para contar con una visión internacional véase Orihuela y Acedo (2016).