Instrumentos Identificados en Promover la Innovación para la Exportación, Panamá 

2. El caso de Panamá 

Históricamente Panamá se ha caracterizado por la venta de servicios, en particular de aquellos relacionados a los sectores de turismo, naviero (sobre todo mediante el Canal de Panamá), bancario y empresarial. Sin embargo, de acuerdo con las autoridades entrevistadas para el propósito del presente estudio. Existe un creciente interés en promover las exportaciones de bienes y la participación de las pymes en este esfuerzo, con el objetivo de diversificar la oferta exportable.

Con este objetivo, las autoridades panameñas han promovido las exportaciones por medio de diferentes mecanismos. Incluyendo la negociación de tratados de libre comercio bilaterales y multilaterales. Así como el establecimiento de ciertos incentivos directos a los exportadores33.

Un ejemplo de lo anterior es la promoción de exportaciones agropecuarias no tradicionales mediante los beneficios de la Ley de Promagro, de noviembre de 2013. En la cual se estableció el programa para la promoción y modernización agropecuaria y agroindustrial. Esta ley fomenta la mejora de la diferentes etapas de la cadena productiva.

La segunda herramienta de fomento a las exportaciones está dirigida al sector industrial (incluyendo la agroindustria) y corresponde al certificado de fomento industrial (CFI) otorgado a las empresas industriales. Según la Ley 76 de noviembre de 2009. Este instrumento consiste en un certificado no trasferible, exento de toda clase de impuestos, que no causa ni devenga intereses. Con el cual las empresas industriales pueden pagar sus obligaciones de impuestos nacionales, tasas y contribuciones propias. Este incentivo se discutirá con mayor detalle más adelante en esta sección.

De acuerdo con cifras del Ministerio de Comercio e Industrias (MICI):

Las pymes representan un 97% de las empresas exportadoras de Panamá y sus envíos al exterior representan un 25% del valor de las exportaciones totales. De allí, entonces, el interés de las autoridades panameñas en promover aún más las exportaciones que realizan las empresas pymes de este país. A continuación, se identifica a las instituciones que promueven la innovación en las empresas exportadoras de Panamá. Así como los programas que algunas de ellas ejecutan en este ámbito.

El Ministerio de Comercio e Industrias de Panamá es la entidad encargada de manejar el trámite para las exportaciones por medio de la ventanilla única de exportación. La promoción de las exportaciones del país a través de la Dirección Nacional, y la negociación  y administración de los Tratados de Libre Comercio de Panamá, función desarrollada mediante el Viceministerio de Negociaciones (diagrama 7).

En Panamá no existe una entidad encargada de la estrategia nacional y de la coordinación en materia de exportaciones. De conformidad con el resultado de las consultas hechas a las autoridades panameñas, para los propósitos del presente estudio. Sí se cuenta con la participación de organizaciones del sector privado, como cámaras empresariales, para el fomento de las exportaciones del país.

Para los efectos del presente trabajo se entrevistó a funcionarios de varias instituciones públicas y privadas. Las cuales eran las fuentes de información más apropiadas para alcanzar los objetivos de este estudio. En opinión de las autoridades a cargo del diseño de políticas públicas. Estas instituciones son descritas a continuación.

Instituciones públicas:

• Ministerio de Comercio e Industrias (MICI):

  Apoya la innovación para la exportación por medio de la Dirección Nacional de Exportaciones y el Departamento de Fomento y Producción Industrial. Este ministerio, que cuenta con diversas agencias en todo el país y con un total de 1.012 funcionarios. Tiene como misión la planificación, organización, coordinación, dirección y control de las actividades tendientes a hacer posible la creación, desarrollo y expansión del comercio, la industria, las actividades financieras, la investigación y aprovechamiento de los recursos minerales en el país, y el cumplimiento de la política de comercio exterior. Tal y como se discute más adelante es la entidad pública de mayor importancia para apoyar a las pymes en sus esfuerzos de exportación.
  
  

• (Lea También: Instrumentos Identificados en Promover la Innovación para la Exportación, República Dominicana )

  Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (Senacyt):

  Es una institución autónoma, que fue creada por la Ley 13 de abril de 1997. Modificada posteriormente por la Ley 50 de diciembre de 2005 y por la Ley 55 de diciembre de 2007, que le confirió autonomía a la institución en sus tareas administrativas. La Secretaría trabaja guiada por los lineamientos establecidos en el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación 2015-2019.
  
  Su objetivo es fortalecer, apoyar, inducir y promover el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación en este país. Todas las actividades, proyectos y programas de la Senacyt tienen como objetivo fortalecer, apoyar, inducir y promover el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación con el propósito de elevar el nivel de productividad, competitividad y modernización en el sector privado, el gobierno, el sector académico e investigativo y la población en general.

Instituciones privadas:

• Unión Nacional de Pequeñas y Medianas Empresas (Unpyme):

  Es una organización empresarial sin fines de lucro, constituida según Resolución Nº12 de 1979, del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, que asocia a empleadores de micro, pequeñas y medianas empresas, sean estas naturales o jurídicas. Para el desarrollo, bienestar y protección del sector de las pymes en general y de sus miembros en particular.
  
  Son el gremio de las micro, pequeñas y medianas empresas formales más antiguo del país y forman parte del Consejo Nacional de la Empresa Privada y del Consejo Nacional de la Micro y Pequeña Empresa. Ente asesor del Ejecutivo en materia relacionada con el sector de las mipymes. Es un importante referente sobre el quehacer de las pymes en este país.
  
  

• Sindicato de Industriales de Panamá (SIP):

  Fue fundado en 1945 con el objetivo de desligar a la industria del sector comercio. Ya que ambas actividades eran controladas anteriormente por la Cámara de Comercio. La idea fue crear una institución que unificara a las industrias de Panamá, velando por la defensa de las mismas y de sus miembros. Esta institución, como se describe más adelante. Ha ejecutado algunos programas que apoyan la innovación para la exportación de las empresas industriales panameñas. El SIP cuenta con un total de nueve trabajadores.

• Asociación Panameña de Exportadores (APEX):

  Fue fundada en 1971, respondiendo al interés de los empresarios del sector para fomentar el comercio exterior. Las exportaciones y contar con un organismo representativo de los intereses de dichas personas o empresas. Por ello, el objetivo de APEX es fomentar el comercio exterior de Panamá. Procurando establecer y mantener sólidas relaciones comerciales con otros países y cooperar con personas e instituciones interesadas en el comercio exterior.
  
  Otros propósitos son velar por la presentación de la más alta calidad en los productos panameños y promover la expedición o reforma de toda clase de leyes y reglamentos. En beneficio del comercio exterior, entre otros. La APEX cuenta con sólo dos trabajadores.

En algunos casos, los instrumentos que promueven la innovación no son exclusivos para empresas exportadoras. Pero están incluidos en el análisis, ya que pueden ser utilizados por empresas exportadoras para llevar a cabo innovaciones en las áreas de certificaciones y normas; adaptación del producto a la demanda internacional, y diversificación y profundización de los canales de comercialización.

En adición a lo anterior, se puso énfasis en buscar aquellos instrumentos que tuvieran cierta importancia relativa de acuerdo con los entrevistados. Ya fuera por su cobertura o por el conocimiento adquirido para futuras iniciativas.

Las instituciones entrevistadas manifestaron que existe coordinación en materia de formulación de políticas en el campo de la innovación (por ejemplo Senacyt y otras entidades de gobierno). Pero en las entrevistas no se observó un trabajo de coordinación entre las diferentes entidades.

En términos generales, en lo que resta del presente apartado se describe los principales programas e instituciones. Por medio de los cuales se apoya la innovación para la exportación de las pymes en Panamá (véase el cuadro 13).

En términos generales, se puede concluir que en Panamá existen muy pocos programas, tanto del sector público como del sector privado, que tratan de apoyar los esfuerzos de innovación para la exportación realizados por las pymes.

Desde el punto de vista de cobertura, los programas aplican prácticamente a todas las categorías de innovación analizadas. A continuación, se describe con mayor detalle los programas, según la institución que los ejecuta.

a) Ministerio de Comercio e Industrias (MICI) 

En el pasado, algunos organismos internacionales34 apoyaron iniciativas puntuales para cumplir y certificar estándares. Pero en la actualidad no se cuenta con un programa específico para este campo, de acuerdo a las entrevistas realizadas.

En la adecuación de productos a la demanda, el instrumento más importante es el certificado de fomento industrial (CFI) que otorga, según la Ley 76 de 2009, dos tipos de incentivos específicos a las empresas industriales y agroindustriales. De esta manera, en primer lugar considera el beneficio de un 35% de reintegro de los desembolsos realizados en inversiones en investigación y desarrollo, en capacitación y entrenamiento del recurso humano, en sistema de gestión y aseguramiento de la calidad y en gestión medio ambiental, en reinversión de utilidades e incremento en el empleo asociado a la producción, en el caso de las empresas agroindustriales. En el caso de las empresas del sector industrial este beneficio es de un 25%.

En segundo lugar, mediante la Ley 76 se otorga el beneficio de importar a una tarifa preferencial de un 3% las materias primas, productos semielaborados o intermedios, maquinarias, equipos y repuestos para los mismos, envases, empaques y demás insumos que entren en la composición o en el proceso de elaboración de sus productos.

El incentivo del CFI es útil sólo para aquellas pymes que pagan impuestos en el año en que se realizaron las inversiones. No obstante, al obtener el beneficio puede ser utilizado durante los siguientes siete años. Para mantener vigente este certificado. La empresa debe pagar una anualidad según su volumen de ventas.

La solicitud para el CFI puede ser descargada por las pymes desde la web del MICI sin costo.

El personal del MICI en las diferentes regiones de Panamá puede ayudar a las pymes a llenarlo. Se debe adjuntar un informe de inversión suscrito por un contador público autorizado.

A pesar de que el sistema de incentivos mediante el CFI existe desde el año 2009, a la fecha (2017) solamente entre 10 y 15 pymes han recibido apoyo mediante este instrumento. De acuerdo con las autoridades panameñas. El problema ha sido de falta de divulgación de este incentivo entre los potenciales beneficiarios. Aunque también cabe la posibilidad de que existan otras razones para esta pequeña cobertura, como el hecho de que el programa no cumpla con las necesidades de las empresas.

Lamentablemente no se identificó estudios sobre este particular. Existe una mayor cantidad de empresas grandes que se ha beneficiado de este instrumento, que fluctuaría entre 50 y 60 empresas.

Entre las empresas que han utilizado este beneficio y han logrado mejorar su capacidad de exportación están OSOP, que produce sismógrafos y vende en Estados Unidos, Europa y Asia. La viuda del café, que produce derivados del café como cremas, jabón y licores, y la Tenería don Tino, que trabaja en la actividad de cueros.

En materia de optimización de canales de comercialización, el Ministerio de Comercio e Industrias apoya la participación de pymes en ferias internacionales. Algunas veces con presencia de organismos internacionales que apoyan también estos esfuerzos. Para participar en estas ferias las pymes deben cubrir el costo de los pasajes y el alojamiento.

b) Secretaría Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (Senacyt)

 La Senacyt cuenta con recursos para apoyar la innovación para exportar en las pymes. Sin embargo su enfoque está más dirigido a apoyar innovaciones radicales o altamente novedosas en el campo de nuevos productos, que a sustentar innovaciones relativamente simples en mejoras de productos o procesos o, bien, innovaciones de organización y comercialización.

Mucho del énfasis de la Senacyt está centrado en el desarrollo de recursos humanos especializados y en el interés científico y tecnológico. En estos campos se apoya a la educación superior por medio de becas para maestrías y doctorados. Tanto en Panamá como fuera del país.

También cuentan con recursos no reembolsables (grants) para apoyar los esfuerzos de innovación por parte de las pymes, no obstante, según las autoridades de la Senacyt, debido al pequeño parque productivo panameño no se cuenta con una importante demanda por estos recursos. Esta  institución, la única que cuenta en Panamá con recursos destinados a proyectos de investigación y desarrollo, financia anualmente cerca de 70 proyectos, los cuales son ejecutados principalmente por empresas e instituciones como universidades.

La Dirección de Innovación, que es la que otorga estos grants a las empresas, ha financiado tanto innovaciones tecnológicas como no tecnológicas, poniendo énfasis en el impacto de la innovación y en elhecho de si el solicitante cuenta con cofinanciamiento.

Los fondos provienen del presupuesto nacional y aveces de préstamos con organismos internacionales como el BID. El presupuesto para inversión es de 43millones de dólares, monto que se utiliza tanto para apoyar a empresas y otras instituciones mediantegrants como para entregar subsidios a los centros de investigación.

En el área de innovación se otorga financiamiento por medio de convocatorias para capital semilla (15 ganadores por año); capital de escalamiento para aumentar tamaño, con aporte de hasta 50mil dólares (seis ganadores el año 2016) y fomento para innovación para empresas ya establecidas conmás de tres años de operación, con un monto de hasta 200 mil dólares (seis ganadoras por año).

Entre las pocas empresas que han recibido apoyo en materia de innovación se encuentra Aboquete, que elabora productos para la agricultura y está exportando a Centroamérica; Si es natural,que trabaja en apicultura y exporta también a Centroamérica; Camaco, dedicada a la actividadcamaronera, y OSOP que solicitó recursos para proyectos de investigación, desarrollo e innovación parala producción de sismógrafos, los cuales vende en diversos mercados.

La Senacyt hace una labor importante en el desarrollo de política pública en materia de ciencia,tecnología e innovación y, por ende, trabaja en la coordinación con otros actores claves de Panamá enesta labor.

Dado el poco éxito de Panamá en materia de diversificación y crecimiento de las exportacionesde bienes, en comparación con otros países de la región (véase sección C), las autoridades de la Senacytconsideraron que esto se debe, en parte, a un problema de coordinación de políticas y a la carencia deuna política de promoción de las exportaciones y, dentro de este último aspecto, a la falta de innovaciónpara la exportación. Manifestaron, además, que existen problemas asociados con la capacidadinstitucional a nivel de los mandos medios, lo que impide avanzar en el diseño e implementación de estetipo de políticas.

En síntesis, las autoridades de la Senacyt afirmaron que Panamá presenta una falla en lageneración de productos para exportar. No hay oferta exportable importante fuera de la exportación deservicios asociada al Canal de Panamá, turismo y servicios empresariales. Existen, por tanto,importantes problemas que requieren ser resueltos para la generación de productos exportables.

Si bien el Ministerio de Comercio e Industrias cuenta en el área de innovación para la exportacióncon una Dirección Nacional de Exportaciones, esta no tiene programas específicos que apoyen a losexportadores en materia de innovación para la exportación. De hecho, tal y como se discutió en el apartadoanterior sobre este Ministerio, sólo existe un programa de apoyo a la innovación, que es ejecutado por elMICI pero que no es exclusivo para las exportaciones (Ley 76 CFI).

c) Sindicato de Industriales de Panamá (SIP) 

El SIP tiene 70 años de operación como la cámara de industriales del país. Esta agrupaciónempresarial incluye a empresas manufactureras y del sector servicios, como las navieras y los bancos.

Las pymes tienen una participación de aproximadamente un 60% en esta organización.

Desde la óptica del sector privado, el SIP ejecutó un proyecto importante para apoyar aempresas industriales para que sus procesos productivos sean más amigables con el ambiente,obteniendo una certificación internacional que les permite ingresar a Estados Unidos y a la UniónEuropea. El proyecto se denominó Programa producción ciclo cerrado (cradle to cradle), fue ejecutadoentre los años 2013 y 2015 y contó con el auspicio de la Organización de Estados Americanos (OEA).

Esta certificación ha permitido a las empresas beneficiarias entrar a once países de la Unión Europea y a Estados Unidos, mercados que demandan este tipo de requisitos a los países desde dondeimportan estos productos. La certificación tiene varios niveles, desde el bronce al platino. Lacertificación bronce se refiere a salud de materiales y da cuenta que el producto es inocuo para la saludhumana.

Este sello fue obtenido por dos empresas panameñas: de la industria embotelladora de agua(Aguas cristalinas) y de la industria embotelladora de vinagre (Proluxsa). La obtención de la categoríabronce para ambas empresas fue considerada como el indicador de éxito del programa. Si bien lacantidad de empresas beneficiarias es muy pequeña, este programa es considerado importante por elpotencial que tiene si la SIP lo pudiese implementar a mucha mayor escala.

De acuerdo con las autoridades del SIP, la intención era seguir con el programa y crear uninstituto dentro de esta institución, pero la carencia de recursos financieros no permitió seguir con la iniciativa, a pesar de que el conocimiento se quedó en la SIP. Por ello, lamentablemente el programa nocontinuó luego de que terminó la cooperación internacional que lo financiaba.

El programa no dabadinero a las empresas —que no debieron aportar recursos de contrapartida—, sino el apoyo para obtenerla certificación y esa ayuda equivalía a 25.000 dólares por empresa. En la actualidad, las empresasmantienen la certificación.

A manera de conclusión se puede afirmar que en el caso de Panamá son escasos los esfuerzos para apoyar a las pymes a innovar para la exportación (por ejemplo, inversión en tecnologías y certificaciones internacionales), tanto a nivel gubernamental como privado, tomando en cuenta la importancia que representan estos instrumentos para mejorar la competitividad de las exportaciones.

Panamá no ha mostrado un alto dinamismo en materia de exportaciones de bienes, a diferencia de lo hecho por Costa Rica y la República Dominicana. Además, de acuerdo con las entrevistas hechas para este estudio, los encadenamientos productivos entre pymes y empresas exportadoras son muy escasos en Panamá.

• 33 No se identificaron incentivos similares en el caso de Costa Rica o de la República Dominicana

• 34 Un ejemplo es el apoyo brindado a los productores de cacao, que en su mayoría son indígenas, a los cuales se les ayudó por medio de su cooperativa en materia de capacitación, para obtener certificaciones que les permitieran ingresar a mercados.