La Problemática y la Medición del Sector Informal: Experiencia de Colombia y de los Países Andinos Parte I
1.4 La Experiencia de Colombia y de los Países Andinos: Primeras Enseñanzas
En el marco de un acuerdo de cooperación entre la Secretaría General de la Comunidad Andina, los cinco institutos nacionales de estadística de la subregión andina, el Grupo de Interés Científico DIAL, con el apoyo financiero del Ministerio Francés de Asuntos Exteriores, se han venido llevando a cabo, desde julio de 2000, talleres de armonización de la medición del sector informal.
Dichos talleres tenían como objetivo clarificar el concepto de sector informal y proponer la metodología 1-2-3, desarrollada por DIAL y aplicada exitosamente en diversos países africanos.
Como resultados de los cuatro talleres llevados a cabo entre los años 2000 y 2002, se tomaron acuerdos sobre la definición y la metodología de encuesta del sector informal.
Los diversos institutos nacionales de estadística implementaron, algunos en mayor medida que otros, la metodología propuesta.
Aunque el proceso se encuentra en sus fases iniciales en algunos países, en otros (Colombia, Perú) la metodología 1-2-3 se encuentra ya incorporada en el sistema estadístico nacional, como parte de sus tareas corrientes.
Aunque éste es de por sí un logro importante, queda aún camino por recorrer.
Se intentará aquí un primer balance de las operaciones estadísticas llevadas a cabo dentro del contexto de la cooperación DIALCAN- INE andinos, destacando los puntos fuertes, avances que han consolidado la metodología 1-2-3, así como los puntos que quedan aún pendientes.
1.4.1 Los pasos adelante
Experiencia de Colombia y de los Países Andinos
1.4.1.1 Un consenso sobre la necesidad de medir y estudiar el sector informal
El desarrollo de las estadísticas del sector informal en los países de la Comunidad Andina, se enmarca dentro de la directriz presidencial del Acta de Carabobo suscrita por el Consejo Presidencial Andino de junio de 2001, relacionada con la medición del sector informal en las economías.
Los presidentes acordaron fortalecer el Sistema Andino de Información Estadística, con el apoyo de la Secretaría General, poniendo especial énfasis en la información armonizada y periódica sobre el sector informal.
Así, en el Programa Estadístico Comunitario 2000-2004, Decisión 488, se contempló desarrollar dos acciones estadísticas:
– Desarrollar las estadísticas en el ámbito del desempleo y del mercado laboral (por ejemplo, las encuestas sobre el trabajo informal y las estadísticas trimestrales sobre los costos salariales).
– Desarrollar el sistema de información relativo a las pequeñas y medianas empresas (PYME), que incluya a las empresas informales.
Los principales resultados operativos, validados en el curso de los dos primeros talleres, son los siguientes (para mayores detalles véanse los informes correspondientes):
– La metodología de la encuesta 1-2-3 ha sido adoptada como marco de referencia para la medición del sector informal en los cinco países de la Comunidad Andina (Resolución del 1er taller).
– Los dos países piloto (Colombia y Venezuela) se comprometieron a realizar una encuesta 1-2-3, cuyos resultados serían discutidos en talleres regionales.
Las directivas suscritas por los países andinos y el apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores francés permitieron la realización de un total de cuatro talleres en los cuales los delegados de los institutos nacionales de estadística de los cinco países andinos participaron.
Esto constituye de por si un logro importante en la medida en que en pocas ocasiones los estadísticos de los países andinos habían podido confrontar las metodologías utilizadas en la medición del sector informal e iniciar un proceso de armonización de conceptos y métodos de encuesta.
1.4.1.2 Apropiación de la metodología e integración de los equipos
Si a nivel de políticas de desarrollo la apropiación es un elemento central del éxito de su implementación, ello es tanto más pertinente a nivel de la aplicación de una nueva generación de encuestas estadísticas.
En efecto, una de las claves del éxito en la adopción e implementación de las encuestas 1-2-3, aparte del reconocido profesionalismo de los técnicos de los institutos nacionales de estadística, es la apropiación del dispositivo propuesto.
Como se verá luego, la metodología 1-2-3 ha sido no sólo adoptada, sino también adaptada a las condiciones particulares del dispositivo estadístico propio a cada país, luego de una cuidadosa evaluación de las ventajas y desventajas que las diferentes opciones representan.
Éste fue el caso del DANE de Colombia respecto al marco muestral de la fase 2 y las investigaciones complementarias a la fase 3 que permitieron una mayor precisión sobre las “zonas grises” de la informalidad.
El caso de Venezuela a propósito de la encuesta piloto de evaluación del informante calificado para la segunda fase de la encuesta 1-2-3 o del Perú integrando las tres fases en una operación de campo simultánea.
Los flujos de transferencias de experiencias y competencias han operado en doble sentido.
No solamente desde el origen de la metodología,sino también de parte de quienes aplicaron y adaptaron la encuesta a las condiciones locales.
La metodología 1-2-3 no es una metodología cerrada e inflexible y ello no solamente por su arquitectura modular, sino también porque ofrece los grados de libertad necesarios a su adaptación en contextos institucionales diferenciados, como lo prueba su aplicación en los continentes africano y americano. Véanse en detalle las innovaciones aportadas al dispositivo de encuesta 1-2-3 originalmente propuesto.
Igualmente relacionado a la robustez institucional de los INE, una de las claves del éxito del proyecto 1-2-3, particularmente en el caso del DANE. Reside en la integración horizontal de los equipos en una organización por proyecto en lugar de la clásica división según tareas.
Los equipos que elaboran las muestras y diseñan los cuestionarios han trabajado conjuntamente con los equipos de analistas dedicados a las encuestas de empresas, encuestas de hogares y el equipo dedicado a cuentas nacionales.
Ello ha permitido incrementar las interacciones entre las diferentes etapas del trabajo, lo cual ha resultado en una mayor eficiencia del proceso.
1.4.1.3 La adopción de una definición común
Experiencia de Colombia y de los Países Andinos
Aún limitada a la medición del peso relativo del empleo informal según la definición tradicional del PREALC. Los países de la Comunidad Andina utilizaban definiciones operacionales no comparables entre sí.
Las diferencias concernían el criterio del tamaño de la unidad de producción. (5 o 10 trabajadores). La inclusión o no de diversas categorías de trabajadores (independientes profesionales), entre otros.
Un avance logrado en el marco del proyecto de medición del sector informal según la metodología 1-2-3 es haber logrado la adopción de una definición conceptual común, así como una misma definición operativa del sector informal. Dicha definición y concepto se inscriben en el marco de la revisión 4 del SCN y de la CIET de la OIT (ambas en 1993).
El empleo en el sector Informal estará definido operativamente por el siguiente criterio de investigación:
Los empleadores, trabajadores por cuenta propia, asalariados y trabajadores no remunerados que laboran en unidades cuya organización jurídica sea privada no constituida en sociedad, que no lleven contabilidad o no cuenten con un registro que les genere obligaciones y derechos con el Estado.
Se acordó definir un conjunto mínimo de preguntas comunes a todos los países respecto a las UPI identificadas en el empleo principal y secundario. Éstas, son:
i) Categoría de ocupación en el empleo
– Empleador
– Trabajador por cuenta propia
– Asalariado
– Trabajador familiar o no remunerado
ii) Tipo de organización jurídica
– Pública
– Privada
. Constituida en sociedad
. No constituida en sociedad
iii) Contabilidad
– Balance general y estado de pérdidas y ganancias o contabilidad simplificada
– No lleva contabilidad
iv) Registros administrativos
– Cuenta con un registro que le genere obligaciones y derechos con el Estado para ejercer una actividad económica
– No cuenta con registro para ejercer una actividad económica.
1.4.1.4 Encuestas de gran escala con muestras representativas
Formalmente, Colombia había sido elegido como país piloto y Venezuela como país asociado. Si Venezuela pudo cumplir con sus compromisos, sus iniciativas fueron limitadas por razones políticas obvias; mientras que el Perú ha ido mucho más allá de lo previsto.
Concretamente, Colombia y el Perú han realizado la totalidad de las tres fases de la encuesta 1-2-3. Venezuela efectuó la fase 1 y una encuesta piloto de la fase 2. Finalmente, Ecuador y Bolivia llevaron a cabo la fase 1.
La realización de esas operaciones de campo de gran envergadura es tanto más notoria que el proyecto de cooperación inicial no preveía ningún financiamiento para la realización de estas encuestas.
Los costos fueron asumidos enteramente por cada uno de los países.
Cuadro 1.12 La encuesta 1-2-3 realizada en los cinco países. 2000-2002
A diferencia de los sistemas estadísticos de los países africanos, en donde se ha realizado la mayor parte de las encuestas 1- 2-3. (Restringidas a sus capitales). Las llevadas a cabo en el área andina se han beneficiado de la fortaleza institucional de sus respectivos institutos nacionales de estadística. Y ello ha permitido no sólo la apropiación de la metodología por parte de sus cuadros técnicos. Sino también ha significado poder contar con significativas muestras con cobertura nacional y representativas del conjunto de los ocupados y de las UPI.
Ello posibilita poder realizar estudios con profundidad sobre el sector informal. Desglosando dichas UPI según diversas características pertinentes. Para la elaboración de políticas económicas destinadas a favorecer la creación del empleo.
Otro punto fuerte relacionado a la fortaleza institucional de los INE es que éstos cuentan ya con marcos muestrales y estadísticas robustas sobre el sector formal de la economía. De suerte que las investigaciones sobre las UPI dentro del marco 1-2-3 permitirán aportar el complemento de información necesaria a la elaboración de cuentas nacionales. Que reflejen la actividad económica del conjunto de unidades de producción.
1.4.1.5 Innovaciones en la metodología 1-2-3
El equipo del DANE, de la misma manera que los INE de Perú y de Venezuela, ha introducido lo que se puede considerar innovaciones importantes en la metodología 1-2-3, las cuales se comentan enseguida.
Más Información de La Problemática y la Medición del Sector Informal
1.4.1.5.1 Uso combinado del marco de área económico con el marco de hogares
Para construir el directorio de UPI el DANE ha combinado dos tipos de marco muestral. (Véase capítulo 3). (Articulación entre la fase 1 y la fase 2).
En el caso de las UPI no visibles, el marco muestral proviene de manera clásica de la Encuesta Continua de Hogares (ECH).
Inversamente, en el caso de los establecimientos visibles, el DANE ha utilizado el marco económico de áreas.
Se trata de un marco muestral específico destinado a la realización de las encuestas sobre los microestablecimientos.
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