La Problemática y la Medición del Sector Informal: Experiencia en Países Andinos

Introducción al Sector Informal

Javier Herrera – Sector informal
François Roubaud

La temática del sector informal y su medición en las cuentas nacionales constituye, sin duda, un centro de interés mayor en el contexto macroeconómico actual, particularmente en los países en desarrollo.

El crecimiento del empleo asalariado en las empresas formales, es a todas luces, insuficiente para absorber el incremento de la demanda de empleo producto de la incorporación de jóvenes en el mercado laboral. Dada la pirámide demográfica y la migración rural – urbana.

Sean cuales fueren la fuente de información y la metodología empleada para recogerla, el empleo en unidades informales da cuenta de cerca de la mitad del empleo en la subregión andina. Esta predominancia del sector informal tiene implicancias cruciales que hacen necesaria su medición estadística y el estudio de su funcionamiento.

En primer lugar, la importancia de una buena cobertura de la actividad económica por el Sistema de Información Estadística, es doble. Es primero un reto para las cuentas nacionales que deben intentar describir fielmente los principales agregados del sector real de estos países y no sólo su núcleo más moderno.

Así, es necesario medir correctamente la contribución del sector informal al PIB y al empleo, contribuciones que estarían seriamente subestimadas. Tener en cuenta su verdadera dimensión modifica no sólo el nivel de los agregados macroeconómicos, sino también los indicadores más complejos que se construyen a partir de sus distintos componentes y que constituyen objetivos de política económica.

Por ejemplo, al considerar la verdadera importancia del sector informal, no se obtendrán las mismas estimaciones de la tasa de presión fiscal ni de la tasa de participación en el mercado laboral, el grado de apertura de la economía, la tasa de crecimiento global, etc.

Más importante aún, la elaboración y la eficiencia de las políticas económicas sólo pueden lograrse una vez

Medido correctamente el peso del sector informal y analizado sus características y su funcionamiento.

Queda claro que el impacto de una devaluación o de un programa de inversión pública, sobre la asignación de los factores de producción o sobre los ingresos de diferentes categorías de hogares. Sólo pueden ser cuantificados si se es capaz de estimar con precisión el monto de los principales flujos en cuestión.

En suma, estimar con precisión el peso del sector informal y precisar sus características es pertinente no sólo desde el punto de vista de los estadísticos y economistas. Sino también para los que toman decisiones de política económica.

El sector informal permite integrar a la economía los segmentos más pobres de la población. De este modo, si queremos comprender cuáles son los elementos determinantes de la pobreza debemos estudiar las características y dinámicas de las actividades informales desempeñadas principalmente por los pobres.

Renunciar a ello es condenarnos a limitarnos a una visión puramente contable de la pobreza (¿cuántos son los pobres?). Nos parece fundamental precisar cuáles son las características de las actividades productivas de las unidades de producción donde trabajan los pobres pues en ellas se encuentra quizás la clave para entender el por qué son pobres y como diseñar programas que favorezcan las salidas de la pobreza.

Más aún, durante los periodos recesivos de la economía, el sector informal sirve de refugio a aquellos que han perdido su empleo o ingresos, aumentando de esta manera su importancia relativa en el empleo total.

En efecto, se ha constatado en varios países en desarrollo una dinámica diferenciada del sector informal y del sector formal en las distintas fases del ciclo económico. Existiría una oposición de fases en el crecimiento del empleo.

Mientras que la producción y el empleo formal disminuyen durante las recesiones, el empleo informal se expande, jugando un papel de amortiguador.

Las crisis que nuestros países sufren regularmente (y a menudo por choques extremos) serían en realidad menos severas de lo que aparece oficialmente en las estadísticas. El sector informal juega de esta manera el papel de sector refugio para los grupos más vulnerables.

Sin embargo, poco se sabe del comportamiento de los ingresos durante las distintas fases del ciclo y en particular, durante las recesiones.

Existen varios indicios en el sentido de que los ingresos de los asalariados del sector moderno de la economía caen, aunque en menor medida que los ingresos informales.

En qué medida ambos divergen, va a depender no sólo de la facilidad de entrada y del número de nuevos informales, sino también de la fuente del dinamismo del sector informal.

Su autonomía relativa a la del sector formal depende de donde se origina la demanda del sector informal.

Si ella proviene principalmente del sector formal (y si su oferta depende también del consumo intermedio del sector formal). Entonces su suerte estará estrechamente ligada a la del sector formal y su autonomía será limitada.

Para poder establecer claramente este hecho, es necesario ir más allá de la simple medición del empleo informal.

Se debe no sólo poder reconstituir las cuentas del sector informal, sino también precisar sus interrelaciones con el resto de la economía. Las encuestas 1-2-3 permiten, por primera vez, tal cosa.

Estudiar al sector informal es también importante para entender la dinámica empresarial del país. El sector informal se caracteriza por su gran heterogeneidad no sólo en términos del tipo de agentes (independientes individuales, patronos, asalariados, aprendices y trabajadores familiares no remunerados). Sino también en términos del tipo y dinámica de las unidades que lo componen.

En muchos países se ha hablado del famoso “missing middle”

Que estaría integrado por los segmentos más evolutivos de las unidades informales, por aquellos involucrados en actividades productivas capaces de crecer e insertarse en el mercado nacional o internacional, ganándoles parte del mercado a las empresas formales.

El caso de los empresarios de los distritos industriales1, es el objeto de estudio de la parte de investigadores que intentan comprender las claves del éxito que han permitido la transición de un sector informal de sobrevivencia a un empresariado dinámico, capaz de generar empleo e insertarse en el mercado internacional.

Se tiene, sin embargo, que ir más allá que el estudio monográfico y poder situar la dinámica de este segmento dentro de la dinámica del conjunto del sector informal y de la economía en su totalidad.

La gran importancia del sector informal en los PED está también estrechamente vinculada a la reducida capacidad de los Estados para asegurar la regulación político-económica de las entidades nacionales, del mismo modo que la escasez de recursos financieros y el desarrollo de la corrupción reducen aún más los márgenes de maniobra de las autoridades.

Naturalmente, esta realidad repercute en los sistemas nacionales de información económica, que son regidos por los Institutos de estadística. Resulta un deterioro de la recolección estadística y, por ende, un crecimiento de las actividades económicas que escapan de sus investigaciones.

Más allá de la evidente heterogeneidad del sector informal, todas esas formas de actividades tienen un punto común: se desarrollan al margen de las regulaciones públicas. Además, escapan a menudo a la recolección estadística. Frente a la inadecuación de los procesos tradicionales de medición, los institutos encargados de esta recolección enfrentan una grave crisis de legitimidad. Cada vez más, organismos privados substituyen a las instituciones estadísticas oficiales.

El fenómeno de no registro no es nuevo.

El concepto de sector informal ya tiene más de treinta años, y desde hace mucho tiempo diversos métodos de estimación han sido propuestos y aplicados para evaluar su magnitud.

Pero la reflexión teórica está estancada, y ningún consenso surge para adoptar conceptos armonizados que permitan el análisis del fenómeno. En efecto, las hipótesis avanzadas para explicar su génesis y su dinámica, son contradictorias. Conviene notar la gran confusión que reina entre los economistas respecto a la definición del sector informal.

Este capítulo introductorio tiene como propósito hacer un balance de lo logrado por el programa de cooperación sobre las estadísticas del sector informal entre los INE de los cinco países miembros de la Comunidad Andina, coordinado por la Secretaría General de la Comunidad Andina con el apoyo técnico de Dial.

El objetivo de la presente contribución es poner en perspectiva la experiencia adquirida en materia de implementación de la encuesta 1-2-3 en la región

A la vez dentro de un contexto más amplio de discusión conceptual y metodológica de la problemática del sector informal con respecto a las lecciones del programa llevado a cabo.

En la primera parte se presentan los principales puntos conceptuales del debate internacional sobre el sector informal.

La segunda parte adopta el punto de vista del estadígrafo para abordar el tema de la medición operacional del sector informal.

En la tercera parte se exponen los principios de la encuesta 1-2-3, sus fortalezas y sus debilidades y se presentan algunos resultados empíricos con el fin de ilustrar las preguntas a las cuales es posible responder a partir de esta metodología original.

Finalmente, la última parte trata de hacer un primer balance parcial de la experiencia colombiana y, de manera más amplia, del conjunto de países andinos en cuanto a la aplicación de la metodología de la encuesta 1-2-3. Se traza igualmente un cierto número de perspectivas que pueden dar lugar a futuras investigaciones.

1.1 Enfoques conceptuales

La ausencia de consenso sobre el concepto y la definición del sector informal se refleja en la existencia de una gran multitud de términos empleados para designarlo. Así, se ha hablado de economía no oficial, subterránea, sumergida, clandestina, paralela, marginal, gris, invisible, etc. (cuadro 1.1).

Cuadro 1.1 Algunos de los términos empleados para designar las actividades que escapan a las normas legales y estadísticas

Estos términos recubren en realidad tres entradas distintas al sector informal (se persiste en llamarle sector por razones que serán evidentes más tarde).

1. Punto de vista puramente estadístico, sin emitir juicios sobre la actividad misma ni sobre las motivaciones de los agentes que participan en aquellas. Lo que interesa ante todo, es la medición del fenómeno no registrado, observado y medido.
2. Punto de vista del comportamiento supuestamente evasivo de los agentes frente a la legalidad y las normas impuestas por el Estado. Los agentes son asimilados poco menos que a delincuentes económicos (a delincuentes simples, ordinarios), lo cual tiene una fuerte connotación negativa en muchos casos.
3. Punto de vista de la logística económica: se habla en particular de modo de producción específico del sector informal, lo cual abarca no sólo las actividades económicas. Sino también la interrelación de las mismas con la organización social, los aspectos culturales, los lazos de solidaridad, el capital social, etc.).

A partir de cada uno de estos puntos de vista se desprenden enfoques distintos para interpretar el origen y la dinámica del sector informal; se tiene, por un lado, un enfoque estadístico (del sector informal) iniciado con los trabajos de la OIT que desarrolló conceptos y métodos específicos para los países en desarrollo y por otro lado (un poco más tarde, hacia finales de los 70). El enfoque de la economía subterránea, cuyo campo de aplicación primero fue el de los países desarrollados para luego extenderse hacia los países en desarrollo. Se verán a continuación con más detalle estos enfoques.

1.1.1 Tres enfoques conceptuales del sector informal

Aun restringiéndose al mero concepto de sector informal, los enfoques difieren mucho. Sin embargo y pese a la aparente anarquía, se pueden separar dos grandes familias de enfoques, surgidas de una matriz común.

Tomando como punto de partida “todas las actividades no registradas y no delictivas”, se distingue una perspectiva basada en la racionalidad económica y otra que se apoya en el binomio legalidad e ilegalidad, como línea divisoria instaurada por las regulaciones del Estado.

1.1.1.1 El sector informal como modo de producción

Esta óptica, aceptada en particular por la OIT, parte de la existencia de un sector cuya lógica de producción difiere de la que domina el resto de la economía (la lógica capitalista). El sector informal se presenta entonces como el conjunto de las actividades realizadas por individuos cuyo objetivo es asegurar la supervivencia del grupo (familiar en la mayoría de los casos).

Se desarrolla afuera de la mentalidad acumuladora que caracteriza al capitalismo moderno. Esta lógica económica desemboca directamente en un cierto número de consecuencias: utilización de técnicas intensivas en trabajo, ingresos débiles y productividad limitada.

Este sector caracteriza la heterogeneidad del mercado de trabajo, que resulta del excedente estructural de mano de obra y de una capacidad insuficiente del sector moderno para absorberlo.

Esta corriente toma en cuenta sobre todo las particularidades de los mercados laborales latinoamericanos. El avance tecnológico conduce a privilegiar el capital contra el trabajo, al adoptarse técnicas importadas (a pesar de una ventaja comparativa “natural” hacia el factor trabajo).

La existencia de una tasa de crecimiento elevada de la población activa prohíbe toda reducción a mediano plazo de este sector informal. A pesar del extraordinario dinamismo industrial del subcontinente, por lo menos hasta el principio de los ochenta.

Este enfoque tiene sus antecedentes en los trabajos sobre la marginalidad en América Latina, anteriores a los trabajos de la OIT. Se pueden citar los trabajos de Aníbal Quijano y de Raúl Presbish.

La preocupación central eran, para Quijano, los fenómenos de marginalidad o de subcultura de los pobres, generados por la situación de excedentes de mano de obra en las ciudades como consecuencia del éxodo rural, provocado por una estructura social que implicaba una fuerte concentración de la riqueza (en particular la tierra).

Estos migrantes rurales en la ciudad, no pudiendo ser absorbidos por el sector moderno de la economía

Tuvieron que desarrollar actividades que les permitiera alcanzar un ingreso pero al mismo tiempo mantener lazos de solidaridad. Pues también se encontraban excluidos en los sistemas de producción social.

Los trabajos de Presbish aportaron un marco dentro del cual interpretar y analizar esta insuficiente absorción de la mano de obra en lo que él llamó un sistema de subordinación centro-periferia. En el cual las asimetrías de las relaciones internacionales son generadoras de desigualdad y de progreso técnico y la manera en que éste se difunde o no impone una cierta división internacional del trabajo que condena a largas franjas de la población a ocupar empleos de muy baja productividad.

El sector informal opera bajo este enfoque con su propia lógica y características. Los trabajadores tienen muy baja calificación y no disponen mayormente de capital ni tienen acceso al crédito, no existen barreras a la entrada, por lo cual se trata de una economía no regulada, de fácil saturación.

Otros autores (como Souza) sugieren que la lógica económica de las unidades informales (la constituyen las familias) no es la de maximizar las utilidades como en el caso de la lógica empresarial capitalista. Sino de maximizar el consumo en el mejor de los casos o sólo la reproducción de relaciones sociales que integran una dimensión redistributiva ausente en las empresas capitalistas.

Aquí pueden distinguirse dos enfoques distintos según la caracterización que se maneje sobre los vínculos entre sector informal y el resto de la economía y, en particular, su relación con la legalidad.

1.1.1.2 Extralegalidad generada por el Estado

La segunda corriente, más reciente en América Latina; pero que tiende a generalizarse (para África, vease McGaffey, 1990), considera el sector informal como el conjunto de las actividades irregulares; ya sea que su ejercicio sea ilegal o que no cumple con las normas fiscales, laborales o comerciales. Por lo tanto, existe una cierta proximidad de punto de vista con el análisis de la economía subterránea.

Esta corriente se desarrolla en dos direcciones divergentes, según las opciones ideológicas de sus autores.

1- La extralegalidad generada por las estrategias de reconversión del capital. Esta primera manera de aprehender el vínculo entre el Estado y el sector informal está bien representada por autores como Castells, Portes y Benton (1990).

Según ellos, como consecuencia de la crisis de los ochenta, han florecido formas atípicas de empleo, que permiten rebajar los costos salariales. Así, la reproducción del sector informal refleja la necesidad funcional del capitalismo; de subordinar las formas no capitalistas de producción para mantener su nivel de rentabilidad.

El acento está puesto en las estrategias de flexibilización de la mano de obra y en la “deslocalización” de las actividades productivas. Existiría, por lo tanto, un vínculo estrecho entre lo que se puede observar en los PED y las nuevas formas de gestión del empleo en los países desarrollados.

La economía informal no debe ser considerada de manera autónoma, sino en el cuadro de un proceso histórico, donde actividades formales e informales están profundamente mezcladas.

Por razones de costos, ciertas empresas renuncian, al menos parcialmente, a la contratación de nuevos asalariados declarados, y prefieren subcontratar con una red de trabajadores a domicilio.

Paralelamente, las grandes firmas diversifican los estatus de sus empleados dentro de las mismas empresas, multiplican los empleos precarios, lo que permite un ajuste más rápido con la dinámica de la demanda.

Por lo tanto, el sector informal se transforma en un segmento no regulado, pero directamente subordinado al sector capitalista. Finalmente, la línea de separación formal/ informal se caracteriza no sólo por la coexistencia de dos tipos de unidades de producción; sino que también atraviesa las empresas del sector moderno.

2- La extralegalidad, estrategia de supervivencia frente a las trabas burocráticas.

El peruano H. de Soto (1986) encarna esta otra corriente de interpretación de la informalidad, entendida como actividad extralegal.

Según él, es la existencia de un Estado mercantilista, que distribuye rentas y privilegios a una cierta casta de empresarios vinculados al poder público, que conduce a la “sumersión”. Con su exceso de regulaciones, el Estado hace los costos de legalización inalcanzables. El no-respeto de las leyes constituye la única forma de sobrevivir y de ejercer su iniciativa económica.

¿Cuál es el motivo que empuja una gran parte de la población activa hacia la ilegalidad? ¿Por qué tantas ocupaciones ilegales de terreno urbanos? ¿Por qué tantos vendedores ambulantes? ¿Es que el precio de la legalidad o, mejor dicho, de una legalización, resulta inalcanzable para un empresario con ingresos modestos? Para demostrar su tesis, el autor y el instituto que fundó realizaron varias experiencias. Crearon unidades ficticias de producción e intentaron legalizarlas.

Constataron que se necesitan, en promedio, 80 meses para una persona de ingresos bajos para obtener un permiso de construcción, más de tres años para lograr una licencia como transportista de pasajeros, y 17 meses para que un grupo de vendedores ambulantes pueda salir de la calle.

En este cálculo no toma en cuenta el costo monetario inducido, así como las numerosas coimas sin las cuales nada sería posible.

Es esta corriente la que intentó aplicar a los PED los métodos macroeconométricos a partir de estadísticas monetarias para medir la magnitud de la economía informal, acercando el análisis de la economía subterránea en los países desarrollados al análisis del sector informal en los PED.

La causa de la existencia del sector informal estaría del lado del exceso de reglamentaciones y cargas fiscales asociadas a la creación y funcionamiento de las empresas.

La única alternativa que le queda al pujante espíritu empresarial, que es innato en todos, es desobedecer las leyes y reglamentos y sólo así poder dar rienda suelta a la creación de empresas.

Este enfoque fue propuesto por Hernando De Soto en el bestseller El Otro Sendero¨. Nótese que se caracteriza al sector informal por su segmento más dinámico y pujante.

Sin embargo, los informales que no tienen ninguna calificación y casi no disponen de ningún capital, que se desempeñan en comercio y servicios con un valor agregado mínimo, y que son la mayoría de los informales, son confundidos (o ignorados) con los primeros. Se está, pues, ante una falsa caracterización del sector informal.

Por otro lado, la argumentación de De Soto se basa en dos hipótesis, de las cuales el autor sólo demuestra una sola. Lo que demuestra De Soto es que para crear una empresa informal existe una maraña administrativa tan intrincada que impone costos altísimos a la creación de empresas formales.

Buena parte del libro está dedicada a detallar y estimar dichos costos. Se podría objetar que en realidad existe un acomodo tanto de la parte del Estado como de los creadores de unidades productivas que desembocan en una legalidad recreada, pragmática. La legalidad se va construyendo normativamente de manera extralegal.

La segunda hipótesis, que no es demostrada en el libro de De Soto, es que las empresas se crean informales o se sumergen en la informalidad debido a la alta presión fiscal y costos administrativos.

Sin embargo, ésta no es una cuestión teórica, sino empírica. Existen suficientes encuestas que plantean explícitamente la pregunta sobre las causas de la informalidad. Por lo que ahora se puede llegar a un consenso (México, Tailandia, Camerún, Colombia, Madagascar, etc.).

1.1.1.3 Una interpretación alternativa de lo informal

Sin excluir la razón anterior no se puede dejar de considerar la capacidad del Estado para regir la economía (Roubaud, 1994). En efecto, las encuestas muestran que la principal razón de la informalidad es el desconocimiento de la reglamentación y de su necesidad.

La falta de registro está ligada a la debilidad del Estado para controlar las actividades económicas y la principal razón del no registro es el desconocimiento de las leyes. Para los informales, el Estado no existe. La falta de registros estadísticos no se limita a las actividades productivas del sector informal. Ejemplo: comercio transfronterizo, fuga de capitales, economía ilegal (de la droga).

Se trata de unidades institucionales que forman parte de la población teórica pero que están ausentes de las estadísticas, por diversas razones la empresa viene de crearse y todavía no está registrada. Se tiene también el caso de profesiones liberales que por su tamaño y modo de operación no son ubicadas por los registros estadísticos.

Dentro de la producción no comercial de servicios domésticos, por ejemplo empleados domésticos no declarados al Seguro Social. Se tienen también las actividades realizadas por familias puras y no censadas directamente (son el objeto de imputación). Respecto a la falta de registro fiscal al interior del campo informal, cabe señalar que una parte puede estar, sin embargo, presente entre los que responden a las encuestas estadísticas.

1.1.2 Un marco teórico: la cuentas nacionales reconsideradas

Aunque todos los que se dedican a los problemas encontrados por las economías de los PED acuerdan en reconocer la necesidad de establecer una contabilidad precisa de la totalidad de los flujos económicos característicos de cada país. No existe un verdadero consenso sobre el marco genérico ni sobre los métodos a escoger para efectuar su medición.

Los años recientes hicieron frágil la posición dominante ocupada hasta la fecha por el Sistema de Cuentas Nacionales (SCN) como instrumento privilegiado de coherencia de los principales agregados económicos.

Para darse una idea de la agudeza del problema, un estudio reciente tuvo que rectificar el PIB oficial del Zaire por 240% en 1986. La cifra correspondiente en el caso francés es estimada al 4% (Willard, 1989). Por cierto, el ejemplo de Zaire es excepcional por su magnitud, pero la mala cuantificación de la economía real afecta, en proporciones diversas, el conjunto de los PED.

Sin embargo, hay que distinguir dos niveles de puesta en tela de juicio de las estadísticas oficiales.

El primer nivel toca a los conceptos mismos de las cuentas nacionales. Así, ciertas estimaciones de la economía no registrada en los PED se fundan en métodos macroeconométricos (de demanda monetaria en particular) e integran el conjunto de las transacciones dentro del universo de la producción, aun cuando estas últimas corresponden a transacciones ilegales entre agentes (racket, etc.).

La segunda crítica dirigida hacia los sistemas oficiales de información económica atañe a la confiabilidad de los datos. Es la más corriente.

De otra parte, se considera que no existe hoy día ninguna alternativa viable al SCN para sustentar el análisis macroeconómico. En los PED, no falla tanto por una estructura teórica inadecuada, sino por el estado “delicuescente” de las estadísticas básicas. Sin embargo, hay que efectuar dos cambios en la práctica actual:

• Mejoramiento de la cobertura de la actividad económica de manera que tienda reducir al mínimo el tamaño de la economía no registrada por las estadísticas.
• Desagregación de las categorías existentes para homogeneizar los agregados económicos y, por lo tanto, adecuarlas a los fines del análisis.

A continuación, se intentará aclarar lo que es el no registro estadístico. Después, se propondrá un corte del sistema productivo que introduce el concepto de sector informal. Por fin, se relacionarán estas dos dimensiones (estadística y económica) en un esquema que representa la producción nacional (para más detalles, véase Roubaud, Séruzier, 1991).

1.1.2.1 El no registro estadístico

El no registro estadístico es un fenómeno viejo como la recolección estadística misma. Y es parte del trabajo del estadígrafo de saber identificar, y luego estimar, lo que le falta en la información que trata.

Este fenómeno toma formas específicas en cada campo de aplicación y, en particular, en el campo de las estadísticas económicas. Precisar sus causas, permite determinar mejor sus características.

Para entender mejor las causas del no registro, es interesante volver a la forma de trabajo del estadígrafo. Definir conceptos que deben ser objeto de medición, no es de su competencia. Esta tarea le corresponde a los economistas.

Ahora bien, ésta necesita un largo proceso de elaboración, que empieza con la toma de conciencia de un nuevo fenómeno hasta su descripción detallada, pasando por el inventario de los mecanismos socioeconómicos asociados. Poco a poco y en la medida del desarrollo del proceso, surge la necesidad de la medición.

En el marco de las teorías macroeconómicas actuales, la demanda por la medición se organiza principalmente alrededor de unas grandes familias de objetos económicos:

• Las personas físicas y su trabajo.
• Las unidades de producción.
• El patrimonio (físico o financiero) y su valor.
• Los flujos de bienes y servicios.
• Los flujos de ingresos.

Se espera de las cuentas nacionales, que proponga una presentación sintética de todos estos objetos.

Entonces, corresponde a los estadígrafos efectuar la medición de estos diferentes objetos; para lo cual necesita un cierto número de tareas. En primer lugar, es necesario precisar, gracias a las nomenclaturas, el contenido y los límites de cada fenómeno que medir. Después, se tienen que escoger los eventos que permitirán la producción de series que reflejan el fenómeno. Por fin, viene la realización efectiva de este conteo, con uno de los tres instrumentos siguientes:

• Los censos.
• Las encuestas.
• Los registros administrativos.

Es en relación con estas etapas sucesivas del proceso que se pueden enumerar diferentes motivos de no registro.

• Un instrumento estadístico es especializado; se enfoca hacia una categoría de objetos particulares. Pero, respecto al universo teórico que se propone medir, algunos de estos objetos escapan a la captura. Esto representa un primer motivo de no registro estadístico (motivo 1: cobertura insuficiente).
• No es suficiente que un objeto sea captado; hace falta también que la medición sea exacta, es decir, que la información recopilada sea representativa del fenómeno a medir. Así, se constatan numerosos casos de subevaluación de los fenómenos. Esto representa un segundo motivo de no registro estadístico (motivo 2: errores en la medición de base).
• Finalmente, existen objetos para los cuales el estadígrafo no ha elaborado todavía el instrumento que permite medirlos. Ya sea porque hace falta un método o recursos. Ya sea por la misma naturaleza de los objetos a medir (la producción de drogas por ejemplo). Y esto representa un tercer motivo de no registro estadístico (motivo 3: inaccesibilidad del fenómeno).

Pero estos objetos que escapan a la medición no son totalmente invisibles.

Aun cuando no se pueden medir, se conoce por lo menos su existencia y, por lo tanto, se pueden describir cualitativamente. En ocasiones frecuentes, el aparato estadístico propone estimaciones indirectas. Al utilizar estas evaluaciones indirectas, las cuentas nacionales pueden acercarse a estos agregados, representativos de la economía nacional.

En conclusión, se hablará de no registro estadístico cada vez que un objeto (o un fenómeno) escapa a la medición directa del estadígrafo, es decir, que no es registrado por el instrumento diseñado para medirlo.

Los motivos de no registro son diversos, y pueden encontrarse en todos los campos de recolección estadística. Hacer un inventario de estos fenómenos, es una necesidad, pero no se pueden usar directamente estas estimaciones con fines económicos: hay una diferencia de naturaleza entre los dos enfoques. Esto conduce a dos comentarios adicionales:

• Respecto al universo de los objetos económicos, la frontera del no registrado depende parcialmente del estadígrafo y de sus métodos de trabajo, y no de criterios vinculados con el análisis económico: tipo de técnicas utilizadas, monto de los recursos movilizados.

Además, estos elementos técnicos pueden cambiar de una encuesta a otra. Por lo tanto, no es fácil utilizar a priori la frontera de no registro estadístico como instrumento de referencia para el análisis económico.

• Sin embargo, esta frontera resulta también, por lo menos para unos subconjuntos, de fenómenos más específicamente económicos, o del comportamiento de los agentes involucrados.

Utilizar estas informaciones para el análisis y la interpretación de los fenómenos, es posible. Pero otros elementos pueden intervenir; por lo cual conviene proceder con circunspección. Por ello, hay que ser prudente.

1.1.2.2 Identificar el sector informal y definir una población homogénea

Medir la magnitud de la economía no registrada por las estadísticas, dentro del marco de las cuentas nacionales, es una tarea posible para los PED, p. Por lo menos cada vez que el aparato de Estado no esté tan deteriorado como para impedir todo tipo de medición. Por lo tanto, se puede medir el sector informal a condición de definirlo precisamente.

Sin especificar por el momento lo que se entiende por sector, el uso de este término significa que se necesita asociar a la noción de informalidad el concepto de población económicamente homogénea.

Se trata de definir este comportamiento homogéneo, con el cual se pueda definir luego al sector informal; sin que se tenga que escoger a priori entre una u otra de las hipótesis arriba mencionadas acerca de su génesis.

¿En qué medida esta supuesta homogeneidad puede ser aprehendida, afuera de las diferentes teorías del sector informal?. En los países desarrollados, el acento está puesto sobre la voluntad deliberada de escapar al sistema de registros obligatorios. Se habla de economía escondida, en referencia a estrategias de ocultación deliberada de los factores de producción (trabajo y capital).

Sin embargo, en los países en desarrollo es posible pasar entre las mallas de las redes de las reglamentaciones públicas, sin buscar necesariamente provecho de tal exterioridad. Las fallas ya señaladas del sistema de registro pueden explicar por qué una parte importante de las actividades económicas se le escapan. Esto está comprobado por diversas encuestas sobre el sector informal, en particular las que se llevaron a cabo en México.

No sólo la tasa de rechazo hacia preguntas sensibles.

Como las de ingreso, de afiliación a regímenes de seguro social, o de respeto de la legislación fiscal) es importante; sino que la inmensa mayoría de los microempresarios puede declarar no pagar impuestos sobre la renta; aún cuando su ganancia sea considerable.

En general, cuando se pregunta a los microempresarios acerca de las razones de su no-registro, ellos no se quejan de regulaciones excesivas (argumento evocado a menudo para explicar la existencia de actividades subterráneas). Sino que expresan el desconocimiento de las legislaciones.

Forzando el rasgo, se podría afirmar que el Estado no existe para el sector informal. Estos resultados son comprobados por múltiples encuestas realizadas en otros países. (Perú, Níger, Tailandia, etc.; véase Morrisson, Mead, 1996).

Esta constatación no significa que el comportamiento de fraude no existe en estos países, ni tampoco que la ausencia de registro nunca resulta de una voluntad deliberada de escapar a las regulaciones públicas. Pero es importante notar que los comportamientos son diversos, y que la situación de “extralegalidad” no es necesariamente delictuosa.

A fin de cuenta, esta verificación empírica concuerda con un punto común entre las diferentes teorías del sector informal: las unidades productivas informales se ubican al margen de las regulaciones públicas relevantes.

Por lo tanto, es posible escoger este criterio para definir al sector informal. Además, la experiencia de encuestas enseña que el estadístico no tendrá que enfrentarse con un problema mayor de no respuesta al interrogar a los microempresarios con base en este criterio.

1.1.2.3 Un agrupamiento de unidades productivas

La informalidad, tal como está descrita por los diferentes autores, es habitualmente asociada con la noción de actividad económica, y no a la noción de productos que corresponden a un resultado.

Así, los productos realizados en la esfera de la informalidad no son necesariamente diferentes de los otros. En las cuentas nacionales existen varios criterios que permiten acercarse al concepto de actividad productiva:

• El empleo.
• La unidad productiva (ya sea el establecimiento o la unidad institucional).

Se podría escoger simultáneamente los dos para analizar la actividad informal. El no respeto del derecho laboral no está reservado exclusivamente a las unidades consideradas como informales. Frecuentemente empresas formales, aun de gran tamaño, pagan salarios inferiores a los mínimos legales; o declaran sólo una parte de sus empleados a los organismos de seguro social.

Sin embargo, la opción por las unidades productivas es la única forma de asociar la producción, y por lo tanto los ingresos generados, al concepto de informalidad. El empleo como tal, sólo es un factor, cuya contribución parcial sólo mide su remuneración.

Estimar la magnitud de la economía informal; establecer el inventario de los factores que emplea; evaluar sus costos; buscar los medios de intervención de una política específica de apoyo. Y  de manera más general ubicar la informalidad dentro de los flujos de la economía nacional, supone que se privilegie el enfoque de las unidades de producción.

1.1.2.4 Un criterio que privilegiar: el no registro administrativo

A fin de acercarse al comportamiento socioeconómico propuesto para definir al sector informal, el mejor criterio parece ser aquel que se basa en el no registro administrativo de los establecimientos.

En efecto, este no registro significa que el establecimiento no interesa a los servicios administrativos, o bien que funciona al margen de ellos. Por cierto, se podría dar que este criterio no sea adecuado en todos los países. Sin embargo, se puede afirmar que conviene en todos los que se conocen.

Los registros administrativos exigidos en un país dado para ejercer una actividad económica según las normas definidas por el Poder Público, son a menudo múltiples.

Se pueden señalar como ejemplos: el registro comercial, el sistema de seguro social, la tarjeta fiscal, el registro municipal, etc. ¿Cuál es el más significativo? En general, los registros profesionales son diversos; además no aseguran una cobertura sistemática de las actividades.

Por lo tanto, el uso de dichos registros no es una alternativa adecuada. Raras veces los PED gozan de un sistema social eficiente; además la afiliación no es requerida para los trabajadores por cuenta propia.

Al contrario, el registro fiscal parece más pertinente, por varias razones. En primer lugar, presenta el carácter más universal para todas las actividades económicas. Además, puede ser alcanzado por procesos estadísticos. Por último, es en este campo donde el Estado tiene más interés en hacer respetar su autoridad.

Toda unidad que se desempeña afuera de este marco, puede ser considerada como informal, ya sea que el Estado no quiera o no pueda controlarla. Aun en ciertos casos, las autoridades públicas renuncian deliberadamente en controlar fiscalmente ciertas unidades.

Es el caso, a menudo, de la producción en las zonas rurales, en particular en el campo agrícola.

Es también el caso en el medio urbano; por ejemplo cuando se prevea un impuesto diario a los comerciantes que ejercen en la vía pública. (Como en la mayoría de las metrópolis de los PED).

Naturalmente, este criterio tiene que ser adaptado al caso propio de cada país. Por ejemplo, ciertas unidades, aunque formales, no tienen que proceder a una declaración fiscal (cooperativas, empresas públicas, etc.); pero hay en estos casos otros tipos de registros administrativos.

Existe, por otra parte, otra ventaja de utilizar el criterio fiscal. En efecto, muchas veces la fuente fiscal es justamente la base de la medición de la actividad de las unidades formales. En los países en los cuales se utiliza esta fuente con fines estadísticos, existe una complementariedad en el análisis.

Así, se tiene, por un lado, un directorio de unidades que presentaron una declaración fiscal. Después de rectificar este archivo con las unidades ocasionalmente ausentes, o dispensadas de declararse, se tiene, en negativo, lo que pertenece al sector informal.

Hay que notar que este criterio, al tomar en cuenta los cambios en la legislación o la capacidad de intervención de las autoridades públicas; no permite lograr la estabilidad en el tiempo de la unidades cubiertas. Las variaciones que se podría constatar dependen igualmente de estos factores.

Sin embargo, ¿no es justamente una característica del sector informal de poder evolucionar en el tiempo? Más que buscar un criterio invariable en el tiempo, es más relevante seguir esta evolución; y sólo en un segundo tiempo desagregar al sector informal entre sus diferentes componentes.

1.1.2.5 Conjugar los enfoques estadísticos y económicos

Los instrumentos que se han forjado, permiten llevar a cabo un análisis cruzado de la producción nacional a partir de la informalidad y del no registro estadístico. Este enfoque está presentado en el gráfico 1.1

Descripción de la figura

Las superficies representan diferentes categorías de producción, sin que exista ninguna relación con la magnitud que pueden tener en la realidad. Cada una de las superficies representa una parte de la producción nacional, sea cual fuere su empleo (intermediario o final); por lo tanto, no se trata del PIB. Esta producción está analizada según dos dimensiones.

• Los sectores institucionales:

No se diferencian aquí las sociedades y cuasisociedades financieras y no financieras, pues este desglose no sirve para el propósito propuesto. En cambio, dentro del sector de los hogares, se distinguen; por un lado, los establecimientos formales e informales que pertenecen a los hogares; y por otro lado, los cuasi estableciemientos asociados a la producción no mercantil de los hogares como tales.

• Las actividades:

Una primera línea de partición pasa entre las actividades mercantiles y no mercantiles; una segunda, entre las actividades légales e ilegales. Y la última, al interior de las actividades legales, las que tienen que respetar ciertas normas particulares para su ejercicio (medicina, finanzas, contabilidad, juegos de azar, etc.). Conviene notar que todas estas clases tienen que ser especificadas en el contexto de cada país, tomando en cuenta su legislación. (En Francia, por ejemplo, la profesión de contador es controlada, y no la de economista; lo contrario ocurre en ciertos países latinoamericanos).

Se traza un rectángulo cada vez que existe una producción al cruzar las dos dimensiones. Cuando el rectángulo es pequeño, se trata de una producción marginal en el campo considerado:

• Producción mercantil de la administración pública.

– Producción no mercantil de los hogares como tales, con una mención específica para la producción de servicios domésticos. Las partes en blanco de los rectángulos corresponden a la producción conocida en el marco del registro estadístico directo. Las partes sombreadas representan las esferas de la producción para las cuales no existe ningún tipo de estadística.

Las diferentes formas de no registro estadístico

Se inscriben las propuestas de acuerdo con las recomendaciones formuladas por los organismos internacionales competentes. La Oficina de Estadísticas de las Naciones Unidas y la OIT son dos de las cuales han elaborado recientemente, en 1993, tales recomendaciones.

La primera en el marco de la revisión 4 del SCN; y la segunda después de la Decimoquinta Conferencia Internacional de los Estadísticos del Trabajo.

Se reproducen, los grandes lineamientos de la “Resolución refiriéndose a las estadísticas del empleo en el sector informal” de la OIT.

Gráfico 1.1
Diferentes segmentos de la economía no Registrada

El conjunto de las discusiones precedentes conducen a adoptar integralmente a la vez las opciones propuestas en la revisión 4 del SCN. Y la resolución de la Conferencia Internacional de los Estadísticos del Trabajo (CIET 1993); acerca de la definición del sector informal y su operacionalización .

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1 Véase el número especial de World Development (1999) dedicado a los distritos industriales en los países en desarrollo.