Movilidad Urbano-Regional Sostenible para la Equidad

B. Movilidad Urbano-Regional Sostenible para la Equidad, la Competitividad y la Calidad de Vida

Desde 2002, la Nación y los territorios han impulsado los sistemas de transporte masivo y estratégico en las ciudades, y han fortalecido la capacidad institucional de planear y gestionar el tráfico en las demás ciudades para incrementar su calidad de vida y productividad. En el desarrollo de esta política, el Gobierno nacional ha comprometido cerca de $ 31,8 billones en los últimos 16 años.

La evaluación expost realizada por el DNP entre 2009 y 201235 indica que la relación beneficiocosto de los sistemas evaluados es positiva. Sin embargo, la falta de cobertura, el aumento en los tiempos de espera, la ilegalidad y la motorización han afectado la demanda de los sistemas, y aunque las estrategias de solución han generado beneficios, estos no han sido suficientes.

En ese marco, la política de movilidad considerará el beneficio para todos los actores desde una perspectiva de defensa del interés general. Los territorios deben aumentar su competitividad, por medio de la mitigación de la congestión urbana, la contaminación del aire y la siniestralidad vial.

Además, se deben atender las necesidades de desplazamiento de manera equitativa y que generen inclusión social y el mejoramiento continuo de la calidad de vida, así como la atención a problemáticas que afectan la movilidad sostenible, como la ilegalidad.

1. Diagnóstico

Ante el crecimiento acelerado de la población urbana36, es necesario ofrecer alternativas de transporte que minimicen la congestión, la contaminación y la siniestralidad.

Para mejorar el transporte urbano, entre 2002 y 2005 se formularon los documentos CONPES 3167, 3260 y 3368, con los cuales el Gobierno nacional priorizó el transporte público, mediante la implementación de siete SITM37, ocho SETP38 y dos sistemas férreos, con inversiones cercanas a $ 49,4 billones (2017) entre la Nación y los territorios (gráfica VI-3).

Compromisos presupuestales por territorio

Estas inversiones permiten la movilización diaria de más de 5,6 millones de pasajeros en los SITM, en una red de más de 860 km intervenidos, y la intervención de aproximadamente 170 km (55 % de avance) en las ciudades con SETP en etapas previas a la operación. 

Aunque el número de viajes en los SITM ha sido estable, el uso de transporte público colectivo39 por parte de la ciudadanía ha caído en ciudades con SITM y con SETP, por el incremento de la motorización y el transporte ilegal (gráficas VI-4 y VI-5). La preferencia de estos medios (tasa de crecimiento anual de 9,45 % en 2002-2016) se reconoce como principal causa de la congestión urbana y la siniestralidad.

Comportamiento anual de viajes en transporte público

Transporte público colectivo

Los entes gestores de los SITM y SETP, DNP, MinTransporte, MinHacienda y SuperTransporte, y Procuraduría General de la Nación, impulsaron planes de acción que abordaron y detallaron las acciones requeridas por los involucrados para el fortalecimiento de los sistemas de transporte.

Adicionalmente, en 2015 y 2017 se aprobaron los documentos CONPES 3833 y 389640, que apoyan la redistribución de montos entre rubros para optimizar los recursos de cada SETP y facilitar su entrada en operación.

Ley 1753 de 2015

Por su parte, la Ley 1753 de 2015 definió otras fuentes de financiación para sistemas de transporte41, que permitieron reconsiderar que la única fuente fuese la tarifa.

La dificultad en la implementación de estas fuentes, la insuficiencia del aporte de recursos directos de las autoridades de transporte y las bajas demandas reducen los ingresos para prestar un servicio de calidad, conducen a tarifas superiores a la capacidad de pago y a un alto nivel de endeudamiento de los operadores.

Adicionalmente, la canasta de costos asociada con las tarifas de transporte público42 desconoce los cambios tecnológicos que ha presentado el sector en los últimos 20 años.

En cuanto al transporte no motorizado43, el MinTransporte reglamentó y autorizó la prestación del servicio público de transporte de pasajeros en triciclos o tricimóviles no motorizados, y tricimóviles con pedaleo asistido. Así mismo, se avanzó en los siguientes puntos:

1) Actualización del Manual de Señalización Vial;
2) La elaboración de la Guía de Medidas de Tráfico Calmado;
3) La adopción de la Guía de Ciclo-Infraestructura;
4) El impulso de sistemas piloto de bicicletas compartidas;
5) Expedición de la Ley 1811 de 2016, para el incentivo del uso de la bicicleta;
6) La regulación de la circulación de vehículos ciclomotores, triciclos y cuatrimotos.

En cuanto al transporte regional, se formuló una política nacional para fortalecer el servicio de transporte interurbano de corta distancia44, así como la creación de autoridades regionales de transporte para facilitar la movilidad entre municipios con interacción funcional (art. 183, Ley 1753/2015, en proceso de reglamentación).

Para optimizar el transporte regional y de carga, la Nación y los entes territoriales construyeron, entre 2015 y 2018

Un portafolio de proyectos para mejorar el acceso a las ciudades, zonas en las que se está perdiendo el tiempo de desplazamiento ganado con la construcción de corredores en doble calzada, lo cual significó un ahorro de hasta seis horas en corredores estratégicos (DNP, 2018), pero limitado en los accesos a las ciudades.

Así mismo, ante el alto crecimiento de las poblaciones satélite de las aglomeraciones urbanas (20 % anual), mayor al de sus poblaciones núcleo (1,2 % anual), se ha generado desarticulación institucional entre municipios y escalas de gobierno con diferentes competencias frente al ordenamiento territorial y la financiación de proyectos de interés regional, que dificultan la ejecución de infraestructura y la prestación de servicios de transporte.

Por otro lado, la distribución urbana de mercancías presenta deficiencias que limitan la competitividad de las ciudades, entre estas se identifican45 las siguientes:

1) Implementación de medidas de carácter restrictivo sin soporte técnico,
2) Ineficiencia en recorridos;
3) Prevalencia del tiempo de entrega sobre el costo de distribución;
4) Operación de vehículos viejos y baja participación de tecnologías vehiculares limpias;
5) Alto impacto ambiental;
6) congestión,
7) deterioro de la infraestructura vial y del espacio público; y
8) costos de última milla.

En relación con la adopción de planes de movilidad (gráfica VI-6), para 2017, el 69 % de municipios cobijados bajo esta disposición46 lo han formulado y solo el 29 % lo ha adoptado por medio de instrumentos normativos.

Estado general de desarrollo de los planes de movilidad 

 Hay diferencias en alcances de planes de movilidad adoptados, por lo que, durante 2018, el DNP, en coordinación con MinTransporte y MinVivienda, adelantan la elaboración de un borrador de decreto que reglamenta los planes de movilidad.

En relación con la normatividad del sector, se identifican vacíos en los siguientes puntos:

1) Un marco de política que consolide la movilidad como factor determinante de la planeación urbana;

2) Parámetros para la cofinanciación de nuevos proyectos; y

3) Normatividad frente a necesidades de financiación y sostenibilidad de sistemas de transporte público.

2. Objetivos y estrategias

a. Movilidad integral en las ciudades y aglomeraciones urbanas

1) Objetivos

  • Primer Objetivo: Ofrecer alternativas de transporte de pasajeros y carga que minimicen la Congestión, la siniestralidad y la contaminación, en articulación con el “Pacto por la sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo”, línea A: “Sectores comprometidos con la sostenibilidad y la mitigación del cambio climático”, para atender las necesidades de movilidad urbana y regional, y reconocer el transporte público como eje estructurante.
  • Segundo Objetivo: Fortalecer instrumentos de planeación y regulación de la movilidad para promover el acceso a bienes y servicios en medios de transporte equitativos, seguros y sostenibles.

2) Estrategias

  • Fortalecimiento y fomento del transporte en bicicleta y a pie.
    MinTransporte, con acompañamiento del DNP y Coldeportes, impulsará la formulación del Programa Nacional de Movilidad Activa, para orientar la planeación, financiación, regulación y promoción del transporte en bicicleta, triciclos y a pie (con especificaciones de seguridad), así como su infraestructura (ciclorrutas, cicloestacionamientos, espacio público, señalización, entre otros).
  • Uso responsable y eficiente del vehículo particular y la infraestructura para disminución de la congestión y la contaminación.
    MinTransporte apoyará la formulación de lineamientos para que las autoridades territoriales estructuren estrategias de control y regulación (restricción del tráfico, circulación, estacionamientos) que reconozcan los costos sociales generados por el uso intensivo del automóvil y la motocicleta. Estas medidas requieren mejorar la oferta de transporte sostenible para el transporte público, bicicleta y a pie, formular estrategias de gestión de estacionamientos, y contribuir con el compromiso del sector empresarial en la gestión de viajes.
  • Mejoramiento de la infraestructura y servicios de transporte urbano-regional.
    MinTransporte, en concordancia con el marco fiscal de mediano plazo, impulsará estrategias que permitan fortalecer la eficiencia de viajes interurbanos en aglomeraciones urbanas. Por lo que será un medio para la consolidación de subregiones competitivas y productivas, con mejores servicios de transporte (sistemas regionales, servicios de movilidad en ciudades portuarias, servicio de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, oferta de otros modos) e infraestructura (integración modal, terminales, estaciones, u otros).
  • Implementación de planes de movilidad en las ciudades.
    MinTransporte reglamentará los planes de movilidad con el propósito de facilitar la implementación de propuestas locales de infraestructura de movilidad, servicios de transporte y logística, regulación y control de la movilidad, articuladas con el POT, en concordancia con su autonomía territorial, sus planes de desarrollo municipales y su disponibilidad de recursos. Así mismo, de conformidad con la Ley 1083 de 2006, se debe considerar el Plan Maestro de Parqueaderos del municipio, incluyendo las condiciones operacionales y tarifarias.
  • Optimización del transporte de carga urbana.
    Se incentivará la puesta en marcha de planes sectoriales de manejo de mercancías y las alianzas logísticas regionales en coordinación con las autoridades territoriales, para la promoción de buenas prácticas de cargue y descargue, la distribución urbana de mercancías y la eficiencia en la movilidad del transporte de carga, mientras se contribuye con el abastecimiento oportuno, el aumento de la competitividad y la facilitación del comercio (contemplando vehículos no motorizados para la última milla).
  • Impulso de modelos pedagógicos de cultura ciudadana para la movilidad.
    MinTransporte, en coordinación con las autoridades territoriales, fomentará la educación de los actores de la movilidad para el uso de infraestructura y servicios en los diferentes modos y medios, considerando la prevención de la violencia de género, riesgos del uso del transporte ilegal y el control a la evasión del pago del servicio de transporte, entre otros.

(Lea También: Corredores Estratégicos Intermodales)

b. Sistemas de transporte de pasajeros competitivos y de calidad

1) Objetivos

  • Objetivo 1: Fortalecer los sistemas de transporte de pasajeros como un servicio público esencial que supla las necesidades de los usuarios y contribuya al goce efectivo de los derechos ciudadanos.

2) Estrategias

  • Aumento de la calidad del transporte público colectivo y masivo.
    MinTransporte, en coordinación con el DNP y la SuperTransporte, dará continuidad a la implementación de planes de acción para cada uno de los sistemas cofinanciados por la Nación, en pro de su estabilidad operacional y financiera, considerando acciones contra la ilegalidad, sobreoferta de rutas, baja cobertura, procesos judiciales, lineamientos de seguridad vial, modernización del parque automotor, entre otras.

    Para los SETP, se requiere el fortalecimiento institucional de los entes gestores en los niveles técnico, financiero y jurídico, y avanzar hacia la actualización de la reglamentación (Decreto 1079 de 2015) para la estructuración, prestación del servicio, esquema empresarial, habilitación y permisos de operación.
  • Para fortalecer la participación de la Nación en proyectos integrales de movilidad, MinTransporte, en coordinación con el DNP, identificarán alternativas
    Para mejorar el transporte en diferentes medios (buses, trenes, embarcaciones, otros) en las ciudades del país, considerando las características propias de cada región. MinTransporte revisará la normatividad vigente frente a la zona de dominio público, la zona de protección y el límite de edificación de sistemas ferroviarios.
  • Incentivos para el inicio de la operación de sistemas de transporte cofinanciados.
    MinTransporte, con apoyo del DNP y MinHacienda, formulará un esquema que permita generar incentivos, de acuerdo con el cumplimiento de los compromisos de las administraciones locales, de manera que premie a quienes muestran resultados enfocados en cumplir el objetivo de ofrecer un sistema de transporte público competitivo y de calidad.
  • Fomento de la intermodalidad en los sistemas de transporte público.
    MinTransporte impulsará la integración de sistemas de transporte público con otros modos y medios de transporte seguros, como bicicleta, a pie, tricimóviles, transporte por cable y férreo, entre otros, que satisfagan las necesidades de viajes de la población y sirvan para la alimentación del transporte público, garantizando accesibilidad para la infraestructura y la flota.
  • Prestación de servicios de transporte en zonas rurales.
    MinTransporte, en coordinación con las entidades territoriales, promoverá la implementación de soluciones de movilidad para municipios o grupos de municipios en los que la vocación rural y las características geográficas propias del territorio impidan la normal prestación de los servicios de transporte.

c. Financiamiento para la movilidad eficiente

1) Objetivos

  • Objetivo 1: Establecer mecanismos de financiación para soluciones de movilidad de calidad.

2) Estrategias

  • Definición de requisitos para la cofinanciación de sistemas de transporte.
    MinTransporte, con apoyo del DNP y MinHacienda, definirá los criterios de financiación para los sistemas de transporte. Se fijarán hitos que permitan autorizar los desembolsos de manera progresiva, de acuerdo con las necesidades y logros del proyecto.

    Adicionalmente, se revisarán los elementos cofinanciables por parte de la Nación para aumentar la calidad en la prestación del servicio, a través del ascenso tecnológico de medios con estándares de cero y bajas emisiones, y la incorporación de elementos para facilitar la accesibilidad a la población en condición de discapacidad47 u otros actores con movilidad reducida.
  • Regulación de costos, tarifas y remuneración de agentes.
    La CRIT, o quien cumpla su papel, deberá actualizar la estructura de costos y formular criterios para la definición de la tarifa, acorde con las necesidades de operación y la capacidad de pago de los usuarios. Adicionalmente, deberá generar recomendaciones a las entidades territoriales en cuanto a los esquemas de remuneración de agentes que promuevan la oferta de servicios de calidad y la eficiencia en la asignación de riesgos.
  • Implementación de fuentes de pago alternativas a la tarifa para la operación.
    Las autoridades de transporte promoverán el uso de fuentes de pago diferentes a la tarifa para implementar sistemas de transporte público colectivo y masivo de calidad e incluyentes, que brinden condiciones de infraestructura y de medios con accesibilidad para población en condición de discapacidad u otros actores con movilidad reducida, para incorporar sistemas inteligentes de transporte y promover el ascenso tecnológico de medios con estándares de cero y bajas emisiones. Estas fuentes de pago permitirán a los territorios subvencionar la operación del transporte público colectivo y masivo para aumentar la calidad u ofrecer tarifas competitivas a los usuarios.
  • Estímulo de fuentes alternativas a la tarifa para aumentar la calidad del transporte público colectivo y masivo.
    MinTransporte, con el apoyo de DNP y MinHacienda, incorporará criterios relacionados con la implementación de fuentes de pago alternativas a la tarifa a los usuarios como requisito para la cofinanciación de proyectos de transporte público colectivo y masivo.
  • Los sistemas de transporte colectivos y masivos deben ser sostenibles.
    Las entidades territoriales podrán, de común acuerdo con los agentes operadores o recaudadores, realizar modificaciones o renegociaciones de los contratos de concesión en concordancia con el principio de la sostenibilidad del transporte público colectivo y masivo que sustituye el de la autosostenibilidad48.
  • Fomento de equilibrio para los actores de la movilidad.
    MinHacienda, con apoyo de MinTransporte y DNP, revisará las condiciones tributarias y arancelarias del sector transporte, incluyendo lo determinado en el “Pacto por la sostenibilidad: producir conservando y conservar produciendo”, línea A “Sectores comprometidos con la sostenibilidad y la mitigación del cambio climático” Así mismo, Min Transporte evaluará las condiciones de cobro por la disponibilidad de la infraestructura y servicios de transporte.
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d. Conectividad urbano-regional

1) Objetivos

  • Primer Objetivo: Optimizar accesos y pasos urbanos para aumentar la competitividad, mejorar el abastecimiento y facilitar el comercio de las ciudades.
  • Segundo Objetivo: Integrar la movilidad y el ordenamiento territorial para beneficiar la oferta de servicios integrales de transporte para la ciudadanía.

2) Estrategias

  • Fortalecimiento de la movilidad regional, mediante la implementación de una política de accesos y pasos urbanos.
    MinTransporte, en coordinación con el DNP, la ANI y el Invías, impulsará acciones para mejorar los accesos y pasos urbanos y la logística urbana, de manera coordinada con autoridades regionales o locales, principalmente por medio de la provisión o adecuación de infraestructura para medios motorizados y no motorizados, y la optimización en la prestación del servicio de transporte público de pasajeros particular y de carga.
  • Definición de mecanismos de financiación de accesos y pasos urbanos.
    MinTransporte, en coordinación con el DNP, la ANI e Invías, revisará la normatividad para la formulación de esquemas institucionales y de financiación en la construcción o mejoramiento de accesos y pasos urbanos, que cuenten con una metodología para identificar y estructurar intervenciones que se articulen con la movilidad, el transporte y la logística, en concordancia con la visión de los entes territoriales. Será necesario considerar mecanismos de financiación evaluados desde la disponibilidad presupuestal, la capacidad de pago de los beneficiados y de eventuales financiadores. Dentro de los mecanismos se pueden considerar gestión del suelo para proyectos de transporte, u otros.
  • Articulación de soluciones de accesos y pasos urbanos con el ordenamiento territorial.
    MinVivienda, con el apoyo de MinTransporte, promoverá mecanismos para la coordinación de esfuerzos entre autoridades de planeación de los territorios, que permitan articular estrategias de expansión controlada del suelo urbano con la infraestructura de transporte. Se deberá contemplar el control sobre asentamientos informales y lineamientos claros en relación con las zonas edificables próximas a la infraestructura definida como acceso o paso urbano.
  • Conexión de accesos urbanos hacia nodos de comercio.
    MinTransporte, en coordinación con las entidades del sector transporte, definirá lineamientos para que los territorios implementen estrategias para generar confiabilidad en los tiempos de desplazamiento entre accesos urbanos, hacia y desde nodos como puertos, aeropuertos, pasos de frontera e ILE de escala regional49.
  • Revisión de la normatividad de las restricciones vehiculares en corredores nacionales.
    MinTransporte revisará la posibilidad de actualizar el marco legal y la reglamentación vigente en relación con la continuidad en el tránsito en los corredores que incluyen el paso por áreas urbanas.

3. Metas

Movilidad urbano-regional sostenible - Indicadores de resultado

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  • 35 Para los sistemas TransMilenio, Megabús, MIO, Metrolínea y Transmetro.
  • 36 Según “Pacto por la descentralizaciónb: conectar territorios, gobiernos y poblaciones “línea C “Sistema de ciudades: motor para el desarrollo sostenible, inteligente y productivo”.
  • 37 TransMilenio (Bogotá D.C.-Soacha), Megabús (Área Metropolitana de Centro Occidente), Transmetro (Área Metropolitana de Barranquilla), Metrolínea (Área Metropolitana de Bucaramanga), Metroplús (Área Metropolitana del Valle de Aburrá), MÍO (Cali) y Transcaribe (Cartagena).
  • 38 Santa Marta, Pasto, Armenia, Popayán, Montería, Sincelejo, Valledupar y Neiva.
  • 39 Transporte público colectivo: en este documento hace referencia a SITM, SETP, SITP, SITR, transporte complementario y transporte público colectivo tradicional.
  • 40 Disponibles en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3833.pdf y https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3896.pdf.
  • 41 Fondos de estabilización y subsidio a la demanda, contribución por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de uso público, cobros por congestión o contaminación, cofinanciación de proyectos de asociación pública privada, valorización, subasta de norma urbanística, herramientas de captura del valor del suelo y cobro o aportes por edificabilidad adicional.
  • 42 Resolución 4350 de 1998, por la cual se establece la metodología para la elaboración de los estudios de costos que sirven de base para la fijación de las tarifas de transporte público municipal, distrital y/o metropolitano y/o mixto.
  • 43 El transporte no motorizado comprende principalmente la movilidad a pie y en bicicleta.
  • 44 A través de sistemas integrados de transporte regional (SITR): Bogotá Región Capital, Santa Marta – Barranquilla – Cartagena y Tunja – Duitama – Sogamoso.
  • 45 Indicadores logísticos en centros urbanos.
  • 46 Municipios con población mayor a 100.000 habitantes definidos con base en la Ley 1083 de 2006.
  • 47 Temporal o permanente (motriz, visual, auditiva, cognitiva).
  • 48 Acoge la observación del Consejo Nacional de Planeación referente a las condiciones contractuales de los operadores. 49 Acoge la observación del Consejo Nacional de Planeación referente a accesos a todos los nodos aeroportuarios (no solamente los de comercio exterior).

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