Innovación Financiera y Movilización de Nuevas Fuentes de Pago

D. 

En una situación fiscal y de recursos públicos comprometidos en proyectos en ejecución, facilitar el uso de fuentes alternativas de pago es uno de los principales retos sectoriales, dadas las cuantiosas inversiones requeridas para mejorar la prestación de servicios de transporte, cerrar la brecha en infraestructura y aumentar la calidad en la prestación de servicios.

La inversión en infraestructura juega un papel preponderante en la generación de incrementos sostenidos en el crecimiento económico de largo plazo, razón por la cual se hace necesario implementar mecanismos que permitan involucrar un mayor volumen de inversiones, con el fin de lograr los objetivos de la política pública sin sobrepasar los límites presupuestales del Estado.

Una herramienta expedita para cubrir los faltantes de recursos y no elevar los niveles de deuda soberana es incorporar capital privado para la provisión de bienes públicos. El mecanismo de asociación público-privada establecido en la Ley 1508 de 2012 cumple las condiciones óptimas con las cuales se alinean los incentivos entre el sector público y el privado para desarrollar infraestructura.

Así mismo, cabe señalar que los mecanismos de innovación financiera que se presentan a continuación se incluyen en el pacto por el transporte y pueden ser implementados en otros sectores.

1. Diagnóstico

De acuerdo con el DNP, las necesidades presupuestales de infraestructura en el país requerirían una inversión aproximada de $ 342 billones, de los cuales el sector transporte abarca más del 60 % (tabla VI-1).

Inversión en todos los sectores de infraestructura

En infraestructura de transporte se han logrado importantes avances, gracias al esfuerzo realizado por el Gobierno nacional por construir un nuevo activo financiero de infraestructura de clase mundial, basado en un marco normativo e institucional sólido, en un contrato de concesión estandarizado y bancable, y en contratos de crédito con estándares internacionales de financiación de proyectos (project finance). Sin embargo, y a pesar de lo que esto significó para la superación de la brecha en infraestructura de transporte, se requieren inversiones en los siguientes frentes:

  • Carreteras:


    Hay que estructurar la siguiente generación de carreteras nacionales, así como invertir en soluciones de accesos y pasos urbanos que permitan aprovechar la red nacional, y de esta manera reducir los tiempos de viaje y los costos operacionales.
  • Logística e intermodalismo:


    Se debe promover el intermodalismo para permitir una mayor eficiencia en el movimiento de carga, y que, por lo tanto, esto redunde en menores tiempos y costos logísticos. Resulta conveniente desarrollar los principales corredores ferroviarios y fluviales, con el fin de diversificar la oferta de transporte.
  • Vías para la estabilización y la integración regional:


    Las redes viales secundaria y terciaria constituyen cerca del 90 % de las carreteras del país. Estas son necesarias para el desarrollo regional y la disminución de la pobreza rural. Sin embargo, en los últimos años el avance en la construcción y mantenimiento de esta infraestructura ha sido insuficiente.
  • Transporte público colectivo y masivo de pasajeros:


    La mayoría de los sistemas de transporte en el país tienen un creciente déficit en infraestructura y en operación. Esto ha sacrificado la calidad en la prestación del servicio e incrementado tarifas, por lo cual los usuarios buscan medios alternativos (motorización y alternativas ilegales), y, como consecuencia, se ha puesto en riesgo la sostenibilidad operativa, económica, financiera y ambiental de los sistemas, lo cual es agravado por el uso intensivo de automóviles, motocicletas, sumado a la ilegalidad. Si bien se hace énfasis en fuentes de pago en el sector de transporte, se requieren alternativas para avanzar en otros sectores que enfrentan retos de financiación, como los que se presentan a continuación:
  • La inversión en el sector salud ($ 47,4 billones)


    Busca normalizar la red pública existente y alcanzar la razón óptima de camas por habitante. En el sector educativo, la inversión estimada ($ 3,8 billones) tiene como fin suplir el déficit de 25.000 aulas y la implementación de la jornada única.
  • Para garantizar la cobertura universal y la construcción de plantas de tratamiento de agua potable se requieren $ 29,2 billones.


    En cuanto a las redes de alcantarillado, es necesario proveer cobertura universal y garantizar el adecuado tratamiento de las aguas residuales. Para cumplir con este propósito, son necesarias inversiones del orden de $ 14,2 billones. Por último, el sector de aseo requiere $ 3,3 billones para llegar a un 100 % de disposición de residuos de forma eficiente y adecuada.
  • La suficiencia energética es un elemento fundamental para el país.


    Las inversiones en el sector energético para garantizar la cobertura universal y la diversificación de la matriz energética del país se estiman en $ 6,1 billones.

    La presión por mayores montos de inversión genera inflexibilidades de mediano plazo en los recursos provenientes del presupuesto general, y limita la posibilidad de utilizarse como la fuente de pago principal, como fue el caso del programa 4G, en el que, en promedio, más del 50 % del fondeo corresponde a vigencias futuras.

    Los entes territoriales deben contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de transporte y contar con mecanismos de gestión de la demanda, para lo cual pueden definir y establecer fuentes de pago alternativas a las tarifas a los usuarios de transporte público.

Entre otros, se relacionan los siguientes:

  • Contribución por el servicio de estacionamientos fuera de vía.
  • Contribución por estacionamiento en zonas de uso público (en vía).
  • Cobros por congestión.
  • Cobros por contaminación.
  • Peajes urbanos.
  • Multas.
  • Valorización, subasta de norma urbanística, herramientas de gestión y captura del valor del suelo, derecho real de superficie, cobro o aportes por edificabilidad adicional, entre otros.
  • Publicidad.
  • Arrendamiento de espacios en infraestructura asociada con el sistema.

Si bien las entidades territoriales han realizado esfuerzos por estructurar fuentes alternativas de pago, se han presentado retos, debido a que en algunos casos existe dificultad para la gestión del cobro o por la impopularidad de las medidas.

Es necesario identificar y movilizar nuevas fuentes de pago que aporten recursos adicionales a las fuentes tradicionales (presupuesto público, peajes o tarifas) para viabilizar este tipo de proyectos. La ausencia de dichas fuentes de pago que apalanquen los proyectos dificulta cerrar la brecha actual y futura del sector transporte.

Mecanismo de asociación público privada

Por otra parte, cabe resaltar que desde la introducción del mecanismo de asociación público privada el Estado ha priorizado su uso con el fin de movilizar cantidades importantes de recursos y con ello incrementar en los próximos años el inventario de infraestructura tanto productiva como social.

A la fecha, el mecanismo de asociación público privada ha permitido la contratación de proyectos de infraestructura por un monto estimado de inversión superior a los $ 80 billones.

No obstante, la profundización del esquema aún es bajo y se ha concentrado en pocos sectores a nivel nacional, siendo poca su aplicación a nivel territorial, por tanto, es necesario eliminar aquellos cuellos de botella o restricciones que puedan generar ineficiencias e impidan el acceso al mecanismo de asociación público privada.

Finalmente, según el PMTI, debido a la ausencia de la declaratoria y avalúo de los proyectos (anuncio de proyecto), el Estado adquiere los predios para la infraestructura en ocasiones hasta en valores 600 % mayor a su valor real al momento de dar inicio al proyecto, lo cual los encarece en gran medida.

El uso efectivo de los instrumentos de gestión del suelo para construir el valor de este en los proyectos de infraestructura no solo redunda en procesos más eficientes desde el punto de vista financiero del proyecto, sino más transparentes y objetivos desde la propia ejecución (reduciría márgenes ambiguos de negociaciones que se realizan sin el uso de esta figura).

2. Objetivos y estrategias

a. Objetivos

  • Objetivo 1: Promover el desarrollo de fuentes de pago alternativas para fondear proyectos de transporte y, de esta manera, ayudar a viabilizar las diferentes iniciativas que requieren recursos adicionales para su implementación.

b. Estrategias

  • Primero, Se desarrollarán fuentes de pago alternativas que apalanquen proyectos de infraestructura y transporte, y que viabilicen iniciativas públicas que no cuentan con los recursos suficientes para su implementación.
  • Segundo, Se promocionará un modelo de financiación atractivo para los municipios, distritos y áreas metropolitanas, por medio de instrumentos de gestión y captura de valor del suelo que apalanquen total o parcialmente proyectos de transporte.
  • Tercero, Se eliminarán aquellas limitaciones que impiden o hacen inequitativo para las entidades públicas del orden nacional y territorial utilizar el mecanismo de asociación público privada en cualquier momento, como aquellas que excluyen del ámbito de aplicación de este mecanismo a algunas entidades descentralizadas con alto potencial para desarrollo de este tipo de proyectos. Así como también, se eliminarán algunas exigencias existentes en el trámite de los proyectos que requieren el desembolso de recursos públicos en entidades territoriales, exceptuando de validación financiera aquellos proyectos que han surtido un proceso de estructuración ante instancias públicas previamente definidas.
  • Cuarto, Se establecerán condiciones para que los proyectos de asociación público privada de iniciativa privada respondan adecuadamente a la satisfacción de las necesidades públicas y sean estructurados en términos óptimos para las partes.
  • Qunto, Se eliminarán los impedimentos derivados de la asignación de cupos sectoriales para autorización de vigencias futuras que poseen algunas entidades que cuentan con recursos propios para desarrollar proyectos de asociación público privada, pese a que ello no afectaría la sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo.
  • Sexto, Se recaudarán ingresos que permitan subvencionar la operación de los sistemas de transporte. Las autoridades de transporte deberán explorar ingresos que permitan subvencionar la operación de sistemas de transporte público para prestar un servicio de calidad a los usuarios.
  • Séptimo, Fuentes de pago alternativas para el sector transporte − MinTransporte explorará las fuentes de pago vigentes que puedan destinarse para atender diferentes necesidades de financiación para sistemas de transporte público colectivo y masivo, o infraestructura nacional y subnacional.

− Se promocionará, en los gobiernos territoriales, la implementación de fuentes de pago alternativas para el desarrollo de proyectos de transporte.

El Gobierno nacional apoyará a las entidades territoriales en la estructuración de fuentes de pago alternativas para proyectos de transporte, de acuerdo con las particularidades de cada territorio.

− Se definirán de criterios para acceder a recursos de cofinanciación.

MinTransporte, con el apoyo del DNP y MinHacienda, definirá criterios mínimos para la presentación de proyectos que los gobiernos subnacionales esperan cofinanciar con recursos de la Nación.

− Se implementarán programas de proyectos demostrativos para el uso de fuentes de financiación o fuentes de pago alternativas.

El Gobierno nacional analizará las mejores prácticas en obra pública y esquemas de asociación público privada que permitan optimizar los costos de financiación y gestión de riesgos. MinTransporte estructurará un programa de proyectos de transporte, tanto de índole nacional como subnacional, en el cual se seleccionen aquellos que tienen un alto potencial para ser fondeados con fuentes de pago alternativas. El Gobierno nacional apoyará a los entes territoriales que implementen programas piloto de cargos a la propiedad o a los usuarios, u otros mecanismos, mediante asistencia técnica, legal o financiera, durante el proceso de planeación, implementación y seguimiento. De igual forma, en el evento de presentarse reprogramación de recursos de cofinanciación nacional, se priorizarán aquellos que estén en proceso de implementar estos programas piloto que apuntan a la sostenibilidad de la operación de los sistemas de transporte, por medio del uso concreto de fuentes de pago alternativas.

− Se regularán instrumentos de financiación y estabilización tarifaria de transporte público colectivo y masivo.

La CRIT, o quien cumpla sus funciones, gestionará ante las entidades competentes la expedición y reglamentación de los instrumentos que permitan a los gobiernos subnacionales instrumentar fuentes de pago alternativas, y apoyará a los entes territoriales en la gestión de la reglamentación territorial.

− Se implementará valor residual de concesiones.

MinTransporte, con el apoyo de la ANI, Invías, Aerocivil y DNP, diseñará una política pública y una reglamentación general, con la metodología y los instrumentos de análisis para identificar y obtener los recursos mediante el mecanismo conocido como “Valor residual de las concesiones”, los recursos obtenidos podrán ser destinados a un fondo especial desde el cual se podrá apalancar la financiación de proyectos de infraestructura de obra pública o asociación público privada, para lo cual se deberá promover una ley que establezca los mecanismos para apalancar el desarrollo de nuevos proyectos86.

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  • Mecanismos de gestión del suelo

− Anuncio de proyecto.

Todos los proyectos del sector transporte deberán anunciar el proyecto y, en tal sentido, ordenar y elaborar avalúos de referencia relacionados con los suelos objeto de procesos de enajenación para el futuro desarrollo de la infraestructura, en el momento en que finalice las prefactibilidades de dichos proyectos, con incisos que permitan prever las siguientes situaciones: (1) cuando en tramos específicos de la geometría original de la obra en fase de prefactibilidad surjan variaciones del trazado, el anuncio podrá ajustarse, y, por ende, el avalúo de referencia también tendrá vigencia desde el momento mismo de la declaratoria original; (2) en aquellos eventos en que la variación sea considerable, se deberá hacer un anuncio nuevo para los tramos específicos y se ordenará que los avalúos de referencia se hagan y generen vinculación para dichos tramos, desde que se anuncie el ajuste al anuncio del proyecto.

− Se implementará la contribución nacional de valorización.

El Gobierno nacional diseñará una política pública y construirá un decreto reglamentario para la implementación de la contribución nacional de valorización.

− Se realizará la gestión del suelo para el desarrollo de infraestructura. Se promoverá un programa de concurrencia entre el Gobierno nacional y los territoriales en materia de apoyo a la estructuración de mecanismos de gestión y captura de valor del suelo, para apalancar (total o parcialmente) proyectos de transporte del orden nacional, que se desarrollan territorialmente en jurisdicciones de uno o varios municipios. Lo anterior considera el mutuo beneficio entre el Gobierno nacional y territorial, por el desarrollo de estos proyectos, además de la generación de capacidad instalada y de ingresos. Este programa focalizará sus esfuerzos en proyectos de transporte en zonas con alto potencial de utilización de los instrumentos de gestión y captura de valor del suelo y que requieren complementar las fuentes de pago para viabilizar su implementación.

− Se promoverá el derecho real de superficie.

Las entidades públicas podrán constituir derechos de superficie sobre la infraestructura de transporte de su propiedad, para contribuir a la renovación de las ciudades y al uso más eficiente del suelo, mientras se permite y dinamiza la vinculación de capital privado y se generan nuevos ingresos que faciliten la financiación de los sistemas de transporte.

  • Se promoverá la generación de alternativas para el pago de deudas relacionadas con la movilidad para agilizar la gestión de cobro coactivo de los organismos de tránsito, en beneficio de la ciudadanía.

3. Metas

Fuentes de pago - Indicadores de resultado

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Referencias

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  • Blanco, A., Moreno, N., Vetter, D., & Vetter, M. El potencial de la Captura de Plusvalías para la Financiación de Proyectos Urbanos. 2016
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  • Consejo Privado de Competitividad. (2017). Iniciativas para el desempeño logístico. Bogotá.
  • Decreto 1076 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. Bogotá: Presidencia de la República. Recuperado de http://parquearvi.org/wp-content/uploads/2016/11/Decreto-1076-de-2015.pdf
  • Decreto 1079 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Transporte. Bogotá: Ministerio de Transporte. Diario Oficial 49523 del 26 de mayo de 2015. Recuperado de https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjurMantenimiento/normas/Norma1.jsp?i=62514
  • Decreto 946 de 2014, por el cual se crea la Unidad de Planeación de Infraestructura de Transporte y se determina su estructura y funciones. Bogotá: Presidencia de la República. Recuperado de http://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=76273

Bibliografía

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  • DNP. (2018). Nueva visión de la política nacional logística. Bogotá
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Fuentes

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  • Ley 1115 de 2006, mediante la cual se establece el sistema y método para la fijación y recaudo de tarifas por concepto de los servicios prestados por la Dirección General Marítima, Dimar. Bogotá: Congreso de la República, Diario Oficial 46.494 de 27 de diciembre de 2006. Recuperado de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1115_2006.html
  • Ley 1508 de 2012, por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas, se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones. Bogotá: Congreso de la República, Diario Oficial 48.308 de 10 de enero de 2012. Recuperado de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1508_2012.html

Lecturas Recomendadas

  • Ley 1682 de 2013, por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias. Bogotá: Congreso de la República, Diario Oficial 48.987 de 27 de noviembre de 2013. Recuperado de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1682_2013.html
  • Ley 1882 de 2018, por la cual se adicionan, modifican y dictan disposiciones orientadas a fortalecer la contratación pública en Colombia, la Ley de Infraestructura y se dictan otras disposiciones. Bogotá: Congreso de Colombia. Recuperado de http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/LEY%201882%20DEL%2015%20D E%20ENERO%20DE%202018.pdf
  • Ley 336 de 1996, por la cual se adopta el Estatuto General de Transporte. Bogotá: Congreso de Colombia, Diario Oficial 42.948, de 28 de diciembre de 1996. Recuperado de http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0336_1996.html
  • Organización Mundial de la Salud. (2011). Plan Mundial para el Decenio de Acción para la seguridad vial 2011-2020. Ginebra, Suiza
  • Resolución 164 de 2015, por medio de la cual se establecen los corredores logísticos de importancia estratégica para el país y se dictan otras disposiciones de 5 de febrero de 2015. Recuperado de https://www.mintransporte.gov.co/descargar.php?idFile=12037
  • Villar, L. (2014). Infraestructura regional y pobreza rural. Fedesarrollo. Working Paper No. 61. Bogotá. Recuperado de http://www.repository.fedesarrollo.org.co/handle/11445/234.

  • 85 Información con base en planes sectoriales de largo plazo (por la metodología utilizada, se pueden estar subestimando las necesidades en algunos sectores). Se tiene estimado realizar las inversiones en un periodo definido entre 2016 y 2035, que es el plazo del Plan Maestro de Transporte Intermodal.
    86 Acoge la observación del Consejo Nacional de Planeación referente a valor residual de concesiones.

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