Los Jueces y la Justicia Ambiental – Antonio Barrera Carbonell

Antonio Barrera Carbonell
Exmagistrado de la Corte Constitucional

ESTE ARTÍCULO ESTÁ BASADO EN LA CONFERENCIA QUE el autor pronunció en el Tercer Encuentro Internacional de Derecho Ambiental, celebrado en Ciudad de México entre el 4 y el 8 de octubre de 2004

I. Introducción

La función de administrar justicia que cumplen los jueces en materia ambiental no se limita exclusivamente a lo que es el escenario propio del trámite de los procesos que tienen como objeto una controversia jurídica de la indicada naturaleza. Pienso, que dicha función tiene una trascendencia mayor que la meramente procedimental.

En tal virtud, considero que la referida función ha de ser analizada desde la perspectiva de las siguientes variables, así:
i) El sistema de fuentes que regulan la materia ambiental, en el ámbito constitucional, legal, reglamentario y normativo;
ii) La función del legislador en la regulación relativa al ambiente;
iii) El poder reglamentario del Presidente de la República y el poder normativo de las autoridades ambientales;
iv) La función del Juez en el Estado Social de Derecho;
v) El acceso a la justicia ambiental;
vi) El papel del Juez Constitucional;
vii) El papel del Juez Administrativo;
viii) El papel del Juez penal;
ix) El papel del Juez Civil.

Aparte de lo anterior y como epílogo habrá de hacerse énfasis sobre los problemas comunes que afrontan los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, penales y civiles para asegurar la celeridad en el trámite de los procesos y la eficacia de sus decisiones, e igualmente, sobre lo que algunos consideran preocupante invasión por las acciones populares de otros ámbitos de competencia, que tradicionalmente han pertenecido, de manera irrestricta, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al tradicional régimen de las acciones contenciosas administrativas.

II. El Sistema de Fuentes

1. Generalidades.

Dentro del ordenamiento jurídico colombiano existe una gradación de las normas jurídicas, que tiene como sustento básico la Constitución Política, norma de normas, que constituye el fundamento y la condición de validez de todas las disposiciones que lo integran.

Dentro de un primer nivel normativo, se encuentran las normas que configuran lo que la Corte Constitucional, inspirada en la jurisprudencia del Consejo Constitucional Francés, ha denominado Bloque de Constitucionalidad1.

Dentro del bloque de constitucionalidad se encuentran comprendidas: las normas de la Constitución, los convenios y tratados internacionales sobre derechos humanos, que prohíben su limitación o su suspensión durante los estados de excepción, incluyendo naturalmente las reglas del derecho internacional humanitario, que prevalecen en el orden interno (artículos 53, 93 y 214 numeral 2 de la Constitución Política); los convenios y tratados sobre límites territoriales, las leyes estatutarias (aluden a temas de gran importancia constitucional, vgr derechos y deberes fundamentales, procedimientos y recursos para su protección; administración de justicia, partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones electorales, participación ciudadana y estados de excepción), y las leyes orgánicas (fijan pautas y orientaciones para el ejercicio de la función legislativa por el Congreso).

En mi concepto, los tratados y convenios en materia ambiental forman parte del bloque de constitucionalidad, pero sólo en la medida en que contengan normas que regulen aspectos directamente relacionados con los derechos humanos. Las demás, se asimilan a normas de rango simplemente legal. El segundo nivel normativo está integrado por: la ley ordinaria, las leyes especiales, y los decretos del Presidente de la República que tienen fuerza de ley.

El tercer nivel normativo está conformado por el reglamento y los actos normativos de diferentes autoridades.

En el orden nacional, el poder reglamentario del Presidente de la República comprende: el poder ordinario reglamentario de las leyes; el poder reglamentario de las llamadas leyes generales, marco cuadro, que versan sobre determinadas materias especialmente relacionadas con lo económico, lo crediticio, el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales, etc.; y el poder reglamentario directo de la Constitución en relación con los casos en que excepcionalmente se pueden otorgar auxilios a entidades sin ánimo de lucro o jurídicas de derecho privado.

También en el orden nacional se reconoce un poder normativo o reglamentario, aunque en grado inferior al del Presidente de la República, de marcada naturaleza organizacional, funcional, operativa, instrumental y técnica, en cabeza de ciertas autoridades u órganos como los ministros, directores de departamentos administrativos, y entes autónomos de origen constitucional. Ello, sin perjuicio, de que la ley habilite a ciertos órganos nacionales para expedir actos normativos, dentro del ámbito de las funciones de intervención, regulación, inspección, control y vigilancia.

Por último, en el ámbito de la organización territorial, conformada por departamentos, distritos y municipios y, cuando se constituyan, además, por regiones y provincias, se reconoce por la Constitución y la ley a sus autoridades (Asambleas, Concejos, Gobernadores y Alcaldes), cierto poder normativo dentro del ámbito de su jurisdicción.

Al anterior sistema de fuentes, habría que agregar la doctrina constitucional de la Corte Constitucional2 , sentada en sus pronunciamientos de tutela (amparo en otros países) y de constitucionalidad que, como precedentes, tienen el valor de normas jurídicas situadas al mismo nivel de la ley, bien para suplir la ausencia de ley o interpretar ésta en forma congruente con la Constitución.

2. La Constitución Política de 1991.

La Constitución de 1991 recogió, de manera profusa, los principios, valores, derechos y reglas básicos en materia ambiental, que antes habían sido consagrados, en parte y con rango legal, en el Código de los Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente, expedido en el año de 1974.

Fue preocupación del Constituyente reconocer a nivel constitucional el medio ambiente, como un bien jurídico superior y esencial para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras y de diseñar todo un sistema jurídico complejo, compuesto por normas declarativas generales de principios y valores, reconocedoras de derechos y deberes, programáticas, operativas, de organización y planeación, lo que llevó a la Corte Constitucional a calificarla como la Constitución Ecológica3 .

El sistema normativo constitucional que directa o indirectamente alude al ambiente y a la necesidad de su protección, con la finalidad de asegurar una oferta constante de bienes ambientales a los integrantes de la comunidad, se encuentra integrado básicamente por las siguientes disposiciones:

artículos:

§ 1 y 2 (reconocimiento de Colombia como un Estado Social de Derecho participativo y pluralista);
§ 7 (reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural);
§ 8 (obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación);
§ 11 (derecho a la vida);
§ 49 (reconocimiento como servicios públicos a cargo del Estado, la atención a la salud y al saneamiento ambiental);
§ 58 (función ecológica inherente a la función social de la propiedad;
§ 63 (Parques naturales, tierras comunales de grupos étnicos y tierras de resguardos indígenas, como bienes inalienables, imprescriptibles e inembargables);
§ 66 (regulación del crédito agropecuario teniendo en cuenta las calamidades ambientales);
§ 67 (la educación como instrumento para lograr y asegurar la protección al ambiente);
§ 72 (patrimonio cultural de la Nación);
§ 79 (derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, a participar en las decisiones ambientales, y deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente);
§ 80 (planificación del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para asegurar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración, sustitución, prevenir los factores de deterioro ambiental y exigir responsabilidad por los daños causados. Igualmente, reconocimiento de la necesidad de la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas);
§ 81 (prohibición de la fabricación, importación e introducción al país de ciertos bienes considerados nocivos para el ambiente, y protección de los recursos genéticos);
§ 87 y 88 (acciones de tutela, cumplimiento y populares en defensa del ambiente);
§ 90 (responsabilidad estatal por el daño antijurídico);
§ 95-8 (deber de la persona y del ciudadano de proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano);
§ 215 (estado de emergencia derivado de la perturbación o amenaza del orden ecológico);
§ 226 (internacionalización de las relaciones ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional);
§ 267 (valoración de los costos ambientales como parte del ejercicio del control financiero de gestión y de resultados que comprende la vigilancia de la gestión fiscal del Estado);
§ 277- 4 (defensa del ambiente por el Procurador General de la Nación, Supremo Director del Ministerio Público);
§ 289 (programas de cooperación e integración de zonas fronterizas para la protección ambiental);
§ 300-2 y 313-7-9 (funciones de las Asambleas y de los Concejos Municipales en materia ambiental);
§ 333 (delimitación por el legislador del alcance de la libertad económica por razones de orden ambiental);
§ 334 (intervensionismo estatal para el mejoramiento de la calidad de vida y la preservación de un ambiente sano);
§ 360 (facultad del legislador para regular las condiciones en la explotación de los recursos naturales).

3. La legislación.

Mediante el ejercicio de la competencia legislativa asignada ordinariamente al Congreso y al Presidente de la República, excepcionalmente, se han expedido leyes y actos con fuerza de ley que han creado el marco jurídico objetivo que contiene: las directrices generales para el desarrollo de la política y la gestión ambientales; los deberes u obligaciones que corresponden tanto al Estado como a los particulares en el manejo, la preservación, conservación, sustitución y restauración del ambiente; el cumplimiento de la función ecológica que es inherente a la función social de la propiedad y de la empresa; el señalamiento de las formas de la organización administrativa ambiental, la creación de las corporaciones autónomas regionales, autorizadas por la constitución, con competencias en materia ambiental; los instrumentos y medios para lograr la finalidad de la conservación integral del ambiente, y la manera de imponer cargas y exigir las correspondientes responsabilidades a los sujetos causantes del deterioro ambiental.

El Código de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, expedido mediante el decreto Ley 2811 de 1974, junto con la ley 99 de 1993, que creó el Ministerio del Medio Ambiente, reordenó el sector público encargado de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, y organizó el Sistema Nacional Ambiental “SINA”, constituyen la normativa legal básica reguladora de la materia ambiental. Como instrumentos procesales diseñados para hacer efectivos, tanto los cometidos como los derechos reconocidos por la ley sustancial ambiental se cuenta, principalmente, con las leyes 393 de 1997 y 472 de 1998 que, en su orden, regulan las acciones de cumplimiento y populares de grupo o clase.

4. El poder reglamentario del Presidente de la República y el poder normativo de las autoridades ambientales.

La Constitución, como ya se observó anteriormente, faculta al Presidente de la República para ejercer el poder reglamentario de las leyes (artículo 150-11), para asegurar su cumplida ejecución. Dado que las leyes ambientales ordinariamente constituyen formulaciones generales y abstractas relativas a la política y a la gestión ambientales y al manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, el campo reservado al poder reglamentario del Presidente es sumamente amplio.

Prueba de ello es que existen numerosos decretos reglamentarios que constituyen verdaderos estatutos organizados y sistemáticos que regulan de manera acabada una determinada materia; entre ellos, podemos mencionar el Decreto 1541 de 1978, reglamentario en materia de aguas no marítimas. Las autoridades ambientales, definidas como todos aquellos órganos del Estado que tienen poder de mando para expedir decisiones de obligatorio cumplimiento y obligar coactivamente a su observancia, poseen, por disposición del legislador un indiscutible poder normativo y regulador en materia ambiental. Muestra de ello es el profuso y abigarrado número de competencias que se asignan sobre este tópico al Ministerio del Medio Ambiente y a las corporaciones autónomas regionales (artículo 31 de la Ley 99/93).

Las entidades territoriales, aunque en grado menor y supeditadas a lo que dispongan la Constitución, la ley, los reglamentos del Presidente de la República, los actos normativos del Ministerio del Medio Ambiente y de las corporaciones autónomas regionales, tienen igualmente un poder normativo que la Corte Constitucional ha calificado como subsidiario, no siéndoles permitido expedir normas que sean menos estrictas a las establecidas en las disposiciones de superior jerarquía a las cuales se encuentran sujetas.

5. La función del Juez en el Estado Social de Derecho.

La Constitución, como lo anota NESTOR PEDRO SAGUÉS4 , cumple una doble misión: De una parte, crear una estructura de poder que diseña lo fundamental de la organización y funcionamiento de los poderes dentro el Estado, prescribiendo “quien, cuanto y como manda” y determinando “cual es el sistema de creación de normas jurídicas (Kelsen) y en cierta medida el contenido de éstas. Al definir el estatuto del poder, según la expresión de Burdeau, se distinguen facultades, atributos y competencias del Estado y derechos de los particulares. Y de otra, crear una estructura de valores que perfilan ideológicamente al Estado, prefigurando sus metas supremas y priorizando ciertos fines sobre otros, la cual es decisiva en las misiones que deben cumplir los órganos que integran dicha estructura.

La estructuración de la República de Colombia como un Estado Social de Derecho, que debe perseguir la realización de unos valores, principios y fines sociales (artículos 1° y 2° de la Constitución Política), impone a los jueces el deber positivo de materializarlos a través de la impartición de justicia. De este modo, el juez bajo la autonomía e independencia de que goza para cumplir la actividad de juzgar que le es propia, realiza el derecho que emana de la Constitución, de la ley y demás fuentes de creación del mismo (artículo 230 C.P.), y se convierte en un agente creador del derecho y realizador de la justicia social y del orden justo en lo social y en lo económico que preconiza dicho Estado. En el Estado Social de Derecho, el juez dejó de ser un aplicador mecánico de la ley, y la boca de la ley, según la concepción de Montesquieu, sino un creador de derecho marcado por la filosofía de lo social.

En lo que atañe con lo ambiental los jueces realizan y hacen práctico y operativo el derecho ambiental contenido en los diferentes estatutos normativos.

6. El acceso a la justicia.

El acceso a la justicia involucra una problemática bastante compleja, en cuanto comprende la estructuración y funcionalidad de un sistema jurídico que garantiza a toda persona, en igualdad de condiciones, como derecho fundamental protegido y efectivizado por el Estado, la posibilidad de acudir a la jurisdicción, en sus diferentes modalidades, rodeada de ciertas garantías instrumentales y sustanciales y mediante la observancia de un debido proceso legal justo y razonable, tramitado oportuna y diligentemente, con el fin de hacer proteger sus derechos, resolver situaciones jurídicas controvertidas u obtener una definición o actuación concreta del derecho. De este modo, el derecho de acceso a la justicia, se traduce realmente en el derecho fundamental a la llamada tutela jurisdiccional efectiva, reconocida por los textos constitucionales de diferentes países y por los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos5.

La Corte Constitucional de Colombia, en diferentes sentencias, ha considerado que el acceso a la justicia comprende fases sucesivas que lo configuran y que se desenvuelven a través de los derechos a: ejercer los actos de postulación necesarios para ingresar al proceso, o a ser vinculado a éste mediante la observancia de ciertas garantías; formular, en defensa de sus intereses, pretensiones o excepciones o aducir situaciones o circunstancias de hecho o de derecho, pedir y contradecir pruebas y oponerse a las que sean ilegítimas desde el punto de vista constitucional; obtener del órgano de justicia la respuesta, equitativa, razonable, diligente y oportuna a sus peticiones o medios de defensa; y a obtener la ejecución pronta y eficaz de la decisión judicial, de modo que se haga realidad el principio constitucional de la efectividad de los derechos6.

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