Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual 1997

Como en 1996 y en los informes siguientes, al revisar el estado de los derechos humanos en los países seleccionados, la CIDH considera también el estado de los derechos sociales económicos y culturales, y la situación de los grupos más vulnerables a la discriminación.

En ese año se analizaron las situaciones especiales de Cuba, Guatemala, Haití y Perú. Solo en el caso de Guatemala se menciona a la mujer. Tanto en Guatemala como en Perú se hace un paneo del contexto socioeconómico.

Las recomendaciones de ese año reflejan preocupación por la situación de los niños, las mujeres, las personas con discapacidades físicas y mentales, los trabajadores migratorios y sus familias.

Además, se incluye un informe de progreso del relator especial sobre la situación de la mujer en la región, precusor del informe especial presentado en 1998. Este incluye la mención de los derechos sexuales y reproductivos como una de las áreas de interés.

A continuación se destacan algunos apartes de las recomendaciones del informe de ese año, y se incluye todo el informe sobre la situación de la mujer, por su relevancia para la protección de los derechos sexuales y reproductivos.

Informe Anual 1997
Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Washington, D.C.

Capítulo VI.- Informes Especiales

Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre la condición de la mujer en las Américas

Resumen Ejecutivo

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su octogésimo quinto período de sesiones, nombró a su Miembro el Decano Claudio Grossman para actuar como Relator Especial sobre los derechos de la mujer y le confirió el mandato de analizar e informar en qué medida las leyes y prácticas de los Estados miembros, relacionadas con los derechos de la mujer, observan las obligaciones consignadas en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Esos instrumentos, al igual que las constituciones de los Estados miembros, otorgan a todas las personas amplias garantías de igualdad y de protección contra la discriminación.

Sin embargo, los Estados miembros han reconocido que persisten leyes y prácticas discriminatorias que impiden que la mujer ejerza plenamente los derechos que le corresponden, de lo cual la Comisión es cada vez más consciente.

El Relator Especial presentó el presente informe a la Comisión, quien lo aprobó durante su nonagésimo octavo período ordinario de sesiones, el 6 de marzo de 1998. El informe comienza por presentar el marco institucional y jurídico del sistema interamericano de derechos humanos y de los mecanismos que se pueden utilizar para encarar deficiencias en el ámbito nacional que limitan la capacidad de la mujer de ejercer sus derechos. A continuación el informe pasa a explicar la metodología que aplicó el Relator a su análisis y estudio y a presentar las conclusiones iniciales que se fundamentan en la información recogida sobre aspectos básicos, incluidos las garantías institucionales y jurídicas a nivel nacional; el aspecto de la capacidad jurídica; el derecho a participar en los asuntos nacionales y el servicio público del país; el derecho a la vida, a la integridad física y a vivir libre de la violencia; y el derecho a igual protección y la prohibición de discriminación.

El informe concluye presentando las recomendaciones de la Comisión encaminadas a remediar las instancias de discriminación de facto y de jure que impiden que la mujer pueda ejercer plenamente sus derechos; encarar las consecuencias de esa discriminación; y elaborar iniciativas adicionales para lograr esos objetivos en el marco del sistema regional.

Entre las recomendaciones, las principales exhortan a que se tome acción de inmediato para identificar y reformar las leyes y prácticas que tienen fines o efectos discriminatorios por razón de género, a los efectos de eliminar todas esas situaciones antes del año 2000.

Por otra parte, es crucial que los Estados miembros evalúen los recursos jurídicos que ofrece la legislación interna para desarrollar y fortalecer su capacidad de ofrecer recursos eficaces a las mujeres que se han visto sujetas a discriminación por razón de género. El informe recomienda que en el curso del próximo año la Comisión centralice su labor relacionada con los derechos de la mujer, en particular en el tema de la violencia dirigida contra ella y en el sistema interamericano de derechos humanos.

Esta iniciativa, aparte del presente informe y recomendaciones, se configuró para despertar la conciencia sobre los métodos que existen en el ámbito interamericano para promover y proteger los derechos de la mujer y para ampliar las relaciones de trabajo entre las entidades gubernamentales y no gubernamentales pertinentes y la Comisión.

La Comisión desea agradecer las contribuciones de Argentina, Belice, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Guyana, Jamaica, Panamá, Paraguay, Perú, México, República Dominicana, Uruguay y Venezuela, así como las recibidas de las siguientes organizaciones no gubernamentales: Instituto de Estudios de la Mujer “Norma Virginia Guirola de Herrera” CEMUJER (El Salvador) y del Centro de Estudios de la Mujer – Honduras CEM-H (con sede en Tegucigalpa) que ofrecieron respuestas sustantivas al cuestionario del proyecto en el cual se basa este informe. La Comisión aprecia el interés y la colaboración que recibió de esos Estados y organizaciones, de los expertos con los cuales consultó el Relator y de otras entidades del sistema, tales como la Comisión Interamericana de Mujeres y la Organización Panamericana de la Salud, y entiende que se trata de un reflejo de la prioridad que se otorga en toda la región al adelanto de la condición jurídica y social de la mujer.

Las obligaciones en materia de derechos humanos contraídas por los Estados al ingresar como miembros de la Organización de los Estados Americanos constituyen una base para la acción en el ámbito nacional. En un sistema democrático, la responsabilidad de garantizar la protección de los derechos individuales necesariamente recae antes que nada sobre la jurisdicción interna. El nombramiento de un Relator Especial por parte de la Comisión, el análisis sobre leyes y prácticas nacionales que preparó y las recomendaciones formuladas, representan un esfuerzo concentrado para partir de iniciativas a nivel nacional y reforzarlas, y para colaborar con los gobiernos de los Estados miembros en la tarea de mejorar la situación de los derechos de la mujer en las Américas. El Relator desea expresar su reconocimiento a Elizabeth A. H. Abi-Mershed, Especialista Principal, y a Laura Langberg, Consultora del Proyecto, por la colaboración que le prestaron en la preparación de este informe.

Introducción

En 1994 la Comisión renovó su compromiso de asegurar que en cada uno de los Estados miembros de la OEA se respeten plenamente los derechos de la mujer y a tal efecto nombró un Relator Especial sobre la materia. En las constituciones de los Estados miembros de la OEA se reconoce formalmente la igualdad del hombre y la mujer, no obstante lo cual la Comisión ha percibido con claridad creciente que el examen de los sistemas y prácticas legales en el ámbito nacional revela que subsiste, tanto de hecho como de derecho, la discriminación por razón de género.

En el octogésimo quinto período de sesiones de la Comisión, se nombró Relator Especial sobre los derechos de la mujer al Decano Claudio Grossman y se le encomendó que analizara en qué medida las leyes y prácticas de los Estados miembros relacionadas con los derechos de la mujer observan las garantías de igualdad y no discriminación consagradas en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En este informe se presentan las conclusiones iniciales del estudio, se identifican las instancias de facto y de jure de discriminación contra la mujer que existen en los Estados miembros de la OEA y se formulan recomendaciones destinadas a ayudar a los Estados a perfeccionar el cumplimiento con las obligaciones que han contraído en materia de derechos humanos en el marco del sistema interamericano. Esta es la primera vez que la Comisión adopta un estudio de tanta amplitud sobre la situación de los derechos de la mujer en el hemisferio.

En el Capítulo I se presenta en términos generales el marco institucional y jurídico del sistema interamericano de derechos humanos, así como los métodos y mecanismos con que cuenta, y se subraya la manera en que se los puede utilizar para encarar cuestiones que influyen sobre la capacidad de la mujer de ejercer sus derechos. En el Capítulo II se examinan las actividades que llevó a cabo el Relator Especial al preparar el estudio y el informe y se explica la metodología utilizada en el proyecto. En el Capítulo III se enuncian las conclusiones iniciales que se fundamentan en la información recogida, organizada en torno a un conjunto de aspectos centrales, entre ellos las garantías institucionales y jurídicas a nivel nacional; el aspecto de la capacidad jurídica; el derecho de participar en los asuntos y funciones públicos del país, incluido el derecho de presentar candidatura en las elecciones; el derecho a la vida, a la integridad física y a una vida libre de violencia; y el derecho a igual protección de la ley y la prohibición de la discriminación. Por último, en el Capítulo IV se formulan recomendaciones encaminadas a remediar las instancias de discriminación de facto y de jure que impiden que la mujer pueda ejercer plenamente sus derechos; encarar las consecuencias de esa discriminación; y elaborar iniciativas adicionales para facilitar el logro de esos objetivos en el marco del sistema regional.

I. El sistema interamericano de derechos humanos y los derechos de la mujer

A. El marco interamericano jurídico e institucional

Uno de los pilares de cualquier sistema democrático y un principio básico de la Organización de los Estados Americanos es el respeto de los derechos fundamentales de la persona con fundamento en los principios de igualdad y no discriminación. En el preámbulo de la Carta de la OEA se afirma el objetivo de consolidar “dentro del marco de las instituciones democráticas, un régimen de libertad individual y de justicia social”, fundado en el respeto de los derechos esenciales de la mujer y el hombre. En el artículo 3º.k se reafirma, como principio básico de la Organización, “los derechos fundamentales de la persona humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo”.

El sistema interamericano de derechos humanos establece y define un conjunto de derechos básicos, normas de conducta obligatorias para promover y proteger esos derechos y los órganos que vigilan su observancia [1]. La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, los principales instrumentos normativos del sistema, prohíben explícitamente la discriminación por razón de sexo (véase infra la sección I.A.1). Los Estados partes al ratificar la Convención Americana adquieren obligaciones vinculantes [2]. La Declaración Americana es también una fuente de obligaciones jurídicas, ya sea como instrumento que define las responsabilidades de los Estados de la OEA en materia de derechos humanos dentro del marco de la Carta de la Organización, porque numerosas de sus disposiciones se han transformado en derecho internacional consuetudinario.[3] Para fortalecer el marco normativo de promoción y protección de los derechos de la mujer, la Asamblea General de la OEA adoptó la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (Convención de Belém do Pará). Esta Convención reciente, que entró en vigencia en marzo de 1995, ya cuenta con 27 Estados partes y en ella se prevé que se pueden presentar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos peticiones que denuncien casos de violación de sus disposiciones. (Véase infra la sección I.A.2) [4].

A la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (“Comisión Interamericana” o “Comisión”), como órgano principal de la OEA encargado de la promoción y la protección de los derechos humanos en las Américas, le corresponde desempeñar un papel especial para estimular aún más el cumplimiento de las normas de la Carta de respeto a los derechos fundamentales de cada persona, con fundamento en los principios de igualdad y no discriminación. En la Sección I.B. infra se hace referencia a los mecanismos por medio de los cuales la Comisión ejerce su mandato. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, establecida por la Convención Americana, ejerce funciones consultivas de interpretación de las normas sobre derechos humanos en vigor en las Américas. Las opiniones consultivas de la Corte constituyen una interpretación legítima de dichas normas.

La Corte ejerce además las funciones jurisdiccionales obligatoria al interpretar y aplicar las disposiciones de la Convención en los casos en que los Estados partes de la Convención Americana hayan aceptado expresamente su competencia [5].

El sistema regional también se beneficia de la labor realizada por la Comisión Interamericana de Mujeres (CIM); creada en 1928, fue la primera institución oficial intergubernamental del mundo a la que se le encomendó expresamente que velara por el reconocimiento de los derechos civiles y políticos de la mujer [6]. Esta Comisión ha participado activamente en el establecimiento de las primeras normas sistémicas en favor de los derechos de la mujer, a saber: las Convenciones Interamericanas sobre la Nacionalidad de la Mujer (Montevideo, Uruguay, 1933), la Concesión de los Derechos Políticos a la Mujer (Bogotá, Colombia, 1948), y la Concesión de los Derechos Civiles a la Mujer (Bogotá, Colombia, 1948) [7]. Recientemente la CIM desempeñó el papel decisivo en la redacción y presentación del texto de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer.

La historia hemisférica hasta el presente, muestra con claridad que el desafío de consolidar democracias genuinamente participatorias, a la que se han comprometido tanto los Estados miembros de la OEA como la Organización, requiere como objetivo supremo, que se intensifique la participación de todos los sectores sociales en la vida política, social y económica de cada nación. Como los Estados miembros han reconocido, la discriminación de hecho y de derecho continúa obstaculizando la capacidad de la mujer de contribuir plenamente a esa empresa vital [8]. La Comisión observa con satisfacción que los Estados miembros han establecido como prioridades el fortalecimiento del papel de la mujer en la sociedad, el desarrollo ulterior de mecanismos para el adelanto de la mujer y la incorporación del análisis de género en el diseño y la aplicación de políticas públicas [9].

Como este informe confirma, el establecimiento de prioridades a nivel regional crea y refuerza la acción en el ámbito nacional.

El aumento de la participación de la mujer en la sociedad nacional es necesariamente parte integral del programa de actividades de otras entidades de la OEA, como la Unidad para la Promoción de la Democracia (UPD), que recientemente en diciembre de 1997 copatrocinó un seminario sobre la mujer y su participación política. Por su parte, en noviembre de 1997, el Consejo Permanente de la OEA anunció la creación de una nueva iniciativa para coordinar las acciones en este campo. Por otra parte, los Estados miembros están incluyendo su compromiso con el adelanto de la mujer como tema importante en los preparativos para la Cumbre de las Américas que se realizará en Santiago de Chile en abril de 1998.

1. Principios de no discriminación y de igual protección que constituyen el fundamento de los instrumentos constitutivos del sistema regional de derechos humanos

Los instrumentos del sistema interamericano de derechos humanos, igual que los sistemas universales y regionales en general, se basan en principios de igualdad y no discriminación.

El presente informe se centra en los principales instrumentos regionales, no obstante lo cual necesariamente se hace referencia al marco universal, en particular a la Declaración Universal de Derechos Humanos, al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (“la Convención de la Mujer”) y al derecho internacional consuetudinario.

Los artículos 1º y 2º de la Declaración Universal proclaman que “todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos” y que, por lo tanto, cualquier persona puede invocar todos los derechos y libertades consignados en la Declaración “sin distinción alguna”, incluido el sexo. La Convención de la Mujer desarrolla y amplía las obligaciones jurídicas generales enunciadas, inter alia, en los artículos 2º.1, 3º, 4º.1 y 26 del Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en los artículos 2º.2 y 3º del Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que requieren que las partes se abstengan de ejercer discriminación alguna por las razones que enumeran, incluido el género. En el artículo 1º de la Convención de la Mujer se manifiesta que la expresión “discriminación contra la mujer”:

• denotará toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales…

La definición cubre toda diferencia de tratamiento por razón de sexo que:

• de manera intencional o no intencional, ponga a la mujer en desventaja;
• impida el reconocimiento, por toda la sociedad, de los derechos de la mujer en las esferas públicas y privadas; o
• impida que la mujer ejerza sus derechos.

El artículo 2º de la Convención de la Mujer requiere que los Estados partes adopten e implementen “por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer”, que incluye el deber de “abstenerse de incurrir en todo acto o práctica de discriminación contra la mujer y velar por que las autoridades e instituciones públicas actúen de conformidad con esta obligación”, así como el deber de adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carácter, “para modificar o derogar leyes, reglamentos, usos y prácticas que constituyan discriminación contra la mujer”.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, igual que otros tratados generales sobre derechos humanos internacionales y regionales, se basa en amplios principios de no discriminación y protección ante la ley. El artículo 1º de la Convención proclama que cada uno de los Estados partes se comprometen a “respetar los derechos y libertades” consagrados en ella y a “garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos…”, entre ellos el sexo. Cuando un derecho reconocido no esté garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, el Estado parte se compromete a adoptar las medidas necesarias para hacerlo efectivo (artículo 2º).

La Convención Americana protege una amplia variedad de derechos civiles y políticos. Su artículo 3º establece el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, el artículo 24 el derecho a igualdad de protección ante la ley, que se manifiesta más específicamente en el artículo 17 en lo que se refiere a la “protección a la familia”, y en el cual se establece que “los Estados partes deben tomar medidas apropiadas para asegurar la igualdad de derechos y la adecuada equivalencia de responsabilidades de los cónyuges en cuanto al matrimonio…”. Si bien la Convención contempla la suspensión de ciertos derechos en situaciones de emergencia que se ajusten a los criterios estipulados en el artículo 27, esas medidas no podrán discriminar con fundamento en el sexo, entre otras cosas [10] .

La Declaración Americana enuncia los derechos que se comprometen a respetar los Estados miembros de la OEA que no son parte de la Convención Americana, una vez que ratifiquen la Carta de la Organización, que continúa siendo una fuente de obligación para todos los Estados miembros [11]. La Declaración establece que “todas las personas son iguales ante la Ley y tienen los derechos y deberes consagrados en esta declaración sin distinción de raza, sexo, idioma, credo ni otra alguna”. Igual que la Convención Americana, la Declaración reconoce una amplia variedad de derechos, si bien sus disposiciones no están tan desarrolladas y difieren en cierto respecto de las de aquélla. En el artículo II se establece el derecho de igualdad ante la Ley y en el artículo XVII el derecho de reconocimiento de la personalidad jurídica y de los derechos civiles.

A estos instrumentos básicos se han agregado: el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), el Protocolo Relativo a la Abolición de la Pena de Muerte, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas y, más recientemente, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (Convención de Belém do Pará). De todos los instrumentos mencionados, sólo el Protocolo sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales aún no ha entrado en vigor. Su ratificación y vigencia continúa siendo un objetivo importante, dado que la lucha de la mujer por gozar de todos sus derechos de manera plena y en pie de igualdad requiere la aplicación de todas las categorías de derechos, que son indivisibles. En el Protocolo de San Salvador se enuncian ciertos derechos de los cuales la mujer no disfruta plenamente, como el derecho a trabajar en condiciones justas, equitativas y satisfactorias (artículo 7).

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