Aspectos Generales del Sistema Presupuestal

Generalidades del Sistema Presupuestal

El sistema presupuestal es un conjunto de herramientas dirigido a organizar la información financiera en los entes públicos para optimizar la utilización de los recursos y la satisfacción de las necesidades de la población de acuerdo con las competencias que le han sido asignadas constitucional y legalmente.

El sistema presupuestal está conformado por el Plan de Desarrollo, el Plan Financiero, el Plan Operativo Anual de Inversiones, el Presupuesto y el Plan Anual de Caja. (Lee también: Recursos en el Sistema Educativo – Presentación)

Sistema Presupuestal

Los gobernantes establecerán su Programa de Gobierno que deberá corresponder al documento presentado durante la campaña y que con tendrá los objetivos y metas pretendidas en su período de gobierno.

Una vez posesionados, dicho Programa deberá ser la base para la conformación del Plan de Desarrollo que será expuesto, según el caso, ante la Asamblea o Concejo para su consideración, y una vez aprobado será la directriz de la acción de esa administración.

El soporte financiero del Plan de Desarrollo es el Plan Financiero Plurianual, el cual estima en el mediano plazo los ingresos esperados y los confronta con las necesidades de gasto e inversión identificadas, estableciendo en su diferencia las necesidades de financiación.

Los proyectos de inversión para cada año, a través de los cuales los entes territoriales cumplirán con Su Plan de Desarrollo, conforman el Plan Operativo Anual de Inversiones, POAI.

Los recursos disponibles para financiar la cantidad de bienes y servicios que ofrecerá el ente territorial a la comunidad en cada año, constituyen el Presupuesto Anual. El presupuesto debe entonces elaborarse con base en el Plan de Desarrollo y el POAI.

La programación mensual de los recaudos de los ingresos incluidos en el Presupuesto y de los pagos correspondientes a los gastos del Presupuesto, conformarán el Plan Anualizado de Caja, PAC.

Marco legal

La base para la preparación del presupuesto es el Estatuto Orgánico de Presupuesto General de la Nación. La estructura presupuestal, las definiciones y conceptos utilizados se fundamentan en la siguiente reglamentación:

1. Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación (Decreto111de1996).
2. Decreto 568 de 21 de marzo de 1996, Decreto 630 de abril 2 de 1996, Decreto 2260 de diciembre 13 de 1996.
3. Ley General de Presupuesto.
4. Decreto de liquidación del Presupuesto General de la Nación.

Para la formulación del presupuesto del sector educativo, además de las anteriores normas, deben ser consideradas las siguientes:
• Ley 152 del 15dejuliode1994, orgánica del plan de desarrollo.
• Ley 715 del 21 de diciembre de 2001.

Decretos y normas por las cuales se rigen los sueldos y prestaciones sociales del personal docente y administrativo que se pagan con recursos del Sistema General de Participaciones (Decretos 3020 de 2002, 3222 de 2003, 3621 de 2003, 3752 de 2003).

El 9 de Julio de 2003 el Congreso de la República promulgó la Ley 819, la cual relaciona normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y otras disposiciones como el establecimiento de un marco fiscal a mediano plazo.

Actualmente se encuentra en curso ante el Congreso de la República la reforma al estatuto orgánico de presupuesto vigente, a través de la Dirección Nacional del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas del Departamento Nacional de Planeación. Esta norma puede cambiar la estructura presupuestal y los procedimientos descritos en la presente cartilla.

Componentes del presupuesto general de la entidad territorial y etapas del proceso de presupuestación.

El presupuesto general de la entidad territorial está constituido por el Presupuesto de Ingresos y Recursos de Capital precisando la fuente de los mismos, especialmente aquellos que tienen característica de destinación específica y el Presupuesto de Gastos.

El proceso de pre-supuestación contempla tres etapas: programación, ejecución y cierre.

Programación del presupuesto

Ingresos y recursos de capital

El presupuesto de ingresos y recursos de capital contiene la estimación de los ingresos corrientes, las transferencias, los fondos especiales, los recursos de capital y los ingresos de los establecimientos públicos de la entidad territorial.

Los ingresos corrientes se clasifican en tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se clasifican en impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las tasas y las multas.

Entre las transferencias que reciben las entidades territoriales, la más significativa es la que corresponde a los recursos del SGP para la prestación de los servicios de educación y salud, que se distribuyen en desarrollo de lo establecido en los Artículos 356 y 357 de la Constitución Política de 1991, el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de 2001.

Los recursos de capital comprenden: los recursos del balance, los recursos del crédito interno y externo con vencimiento mayor a un año, las donaciones, los rendimientos y excedentes financieros.

Básicamente los ingresos del sector educación están conformados por los corrientes que les asignan el ente territorial y las transferencias que recibe de la Nación, por los fondos del Sistema General de Participaciones.

Otros ingresos que están disponibles para el sector educación se deben gestionar mediante las unidades administrativas (Secretarías de Educación) responsables del sector educación y que al obtenerlos, deberán conformar su presupuesto de ingresos.

Las bases para la estimación de los ingresos provenientes del SGP, así como su asignación para cubrir gastos, serán las que resulten del análisis del comportamiento que la metodología tiene para su asignación.

Gastos

El proyecto de presupuesto se deber exponer a la corporación respectiva (Asamblea Departamental o Concejo Municipal), clasificado en secciones presupuestales que distinguen gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión.

Los gastos a incluir en el proyecto de presupuesto se definen con base en los anteproyectos presentados por los distintos sectores, y deben tener en cuenta la justificación de los ingresos y gastos, así como las bases legales y de cálculo. Contempla las apropiaciones para atender gastos de funcionamiento, el servicio a la deuda y los gastos de inversión.

Adicionalmente, incluye apropiaciones para pagar créditos judicialmente reconocidos y gastos decretados conforme a la ley. En los presupuestos de gastos de funcionamiento e inversión no se podrán incluir gastos con destino al servicio de la deuda.

Los gastos de inversión se clasificarán en programas y subprogramas. Los programas se constituyen con las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por la entidad territorial, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados.

Los subprogramas son una división de los programas, los cuales se forman con el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico, en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos.

En el presupuesto de inversión se indicarán los proyectos que constituyen el Plan Operativo Anual de Inversión.

En los gastos del sector educación se deben observar las determinaciones que tiene la asignación de recursos del SGP. Los gastos de funcionamiento estarán agrupados en gastos generales, gastos de servicios personales (para funcionarios del nivel central) y sus correspondientes aportes patronales.

Los gastos de inversión estarán organizados por proyectos que apunten a los tres ejes definidos en el sector: cobertura, calidad y eficiencia. Para su cálculo deberá considerarse prioritariamente la parte recurrente de todos los gastos, que es aquella parte fija producto de un nivel mínimo de funcionamiento y aquella resultante de mantener los compromisos adquiridos (cobertura alcanzada en el año anterior, contratos en desarrollo, funcionamiento de las instituciones educativas del año anterior, etc.).

Presentación del Proyecto de Presupuesto

La Secretaría de Hacienda, en coordinación con la dependencia de Planeación o quien haga sus veces en la entidad territorial, elabora el Proyecto de Presupuesto de Gastos ajustado según las ejecuciones anuales y lo somete a consideración de la respectiva corporación pública para su aprobación y para que a la vez pueda ser incluido dentro del Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones que la entidad territorial presenta ante el CONFIS territorial o quien haga sus veces.

Una vez aprobado, la Secretaría de Hacienda prepara para la firma del Alcalde o Gobernador, el Decreto de Liquidación del Presupuesto.

Ejecución del presupuesto

La ejecución del presupuesto se inicia con el registro que hace cada unidad administrativa (Secretaría) del ente territorial de los montos establecidos en el Decreto de Liquidación del Presupuesto por concepto de ingresos, gastos e inversión.

Asimismo, la ejecución de los ingresos se refiere al recaudo de los ingresos incluidos en el presupuesto o el registro del ingreso sin situación de fondos (cuando los fondos no los recibe la unidad administrativa en su tesorería porque los recibe y administra la tesorería centralizada del ente territorial).

Además, la ejecución de los gastos se realiza mediante la adquisición de compromisos y la ordenación del gasto y se materializa con la expedición del Registro Presupuestal RP.

La ejecución tiene dos etapas (i) previa, con la expedición de los Certificados de Disponibilidad Presupuestal, CDP, y (ii) definitiva con la expedición del RP.

Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deben contar con certificados de disponibilidad previos, expedidos por el responsable de presupuesto o por el funcionario que haga sus veces, y que garanticen la existencia de apropiación suficiente para a tender estos gastos.

Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el correspondiente registró presupuestal.

En consecuencia, la unidad administrativa deberá llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos de apropiación que existen para expedir nuevas disponibilidades.

No se podrán adquirir compromisos, ni elaborar actos administrativos que vayan a generar gastos o inversiones (excepto las conciliaciones) sin contar con el CDP, los cuales deben numerarse en orden secuencial ascendente. Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos crear responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien a su mala obligación.

Una vez se haya adquirido el compromiso o expedido el acto administrativo que genere afectación presupuestal, se deberá solicitar al responsable del presupuesto o al funcionario que haga sus veces, la expedición del registro presupuestal para que los recursos con él financiados sean comprometidos y evitar que sean desviados a otro fin.

El registro deberá indicar el valor y el plazo de las obligaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos y constituye condición indispensable para iniciar la ejecución de los compromisos (artículo 41 ley 80 de 1993 y artículo 26 del Decreto Reglamentario 679 de 1994), razón por la que deberá expedirse antes de iniciar la ejecución del compromiso y después de la firma y fecha del documento en que se materializa el compromiso.

El registro presupuestal es la operación por medio de la cual se afecta en forma definitiva la apropiación.

Programa Anual de Caja, PAC

El Programa Anual de Caja es un instrumento de manejo financiero de ejecución presupuestal que contiene por meses la totalidad de los ingresos que se esperan recaudar discriminados por fuentes, y en el que se precisa los de destinación específica y la totalidad de los pagos que se estiman efectuar, estos últimos clasificados como mínimo en funcionamiento, servicio de deuda e inversión.

El PAC de los recursos del Sistema General de Participaciones de educación deberá reflejar el valor mensual de los giros efectuados por la Nación para la vigencia, e igualmente los recursos correspondientes a los aportes patronales del personal administrativo y docente con y sin situación de fondos.

El PAC de gastos se presenta por cada mes y contendrá los valores de dicho lapso de tiempo que se esperan pagar en desarrollo de los compromisos estimados en la ejecución presupuestal para la vigencia.

Asimismo, separadamente, se presentan los pagos que se esperan realizar en desarrollo de los compromisos registrados como reservas de la vigencia anterior.

El PAC tiene como finalidad regular los pagos mensuales para garantizar el cumplimiento de las obligaciones; que se asumen en la vigencia fiscal y los compromisos adquiridos en la vigencia anterior que hacen parte de las Reservas Presupuestales.

El PAC se elabora por el total del año antes de iniciar su aplicación (diciembre del año anterior al de la referencia); y deberá ser revisado en los últimos cinco días de cada mes conforme a su ejecución; para reprogramar sus valores mensuales por el tiempo que resta del año.

Existe una estrecha relación entre el proceso de ejecución del presupuesto de gastos y el PAC; teniendo en cuenta que para realizar cualquier pago o pactarlos en los compromisos; la entidad debe sujetarse a los montos mensuales del PAC aprobado. Igualmente no podrá programarse en el PAC ningún valor que no tenga respaldo en el Presupuesto de Gastos.

Modificaciones al presupuesto

Las modificaciones al presupuesto son variaciones al mismo que pueden cambiar su valor total aumentándolo o disminuyéndolo; dejando el valor igual o buscando cambios entre componentes.

Su trámite se hará previo cumplimiento de requisitos y según las instancias que se definen por normas y en la aprobación del Presupuesto. Dependiendo de la modificación que se requiera, deberán considerarse los siguientes requisitos:

1. Exposición de motivos.
2. Justificación legal, económica y/o financiera que indique la razón por la cual Disminuye o aumenta la (s) apropiación(es); como son os bienes o servicios y las Metas que no se atenderán y como los bienes o servicios y metas que se adicionarán.
3. Concepto previo de Planeación Municipal o quien haga sus veces si las Modificaciones afectan la inversión (deberá cambiarse consecuentemente el POAI).

Certificado de disponibilidad presupuestal.

Cierre de vigencia

Es el procedimiento que se efectúa para determinar la ejecución presupuestal de ingresos y gastos al finalizar cada año; las obligaciones pendientes de pago(reservas y cuentas por pagar) y el estado de Tesorería a diciembre 31.

Las apropiaciones incluidas en el presupuesto de la entidad territorial son autorizaciones máximas de gasto aprobadas; para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva, de acuerdo con el principio de anualidad. Después del 31 de diciembre de cada año las autorizaciones expiran y, en consecuencia, no pueden comprometerse, adicionarse, transferirse ni contra acreditarse.

Las cuentas por pagar corresponden a aquellos gastos con RP que se concretaron en su objeto pero que no alcanzaron a pagarse; (bienes y servicios recibidos no pagados). También constituyen cuentas por pagar los anticipos o pagos anticipados de obligaciones con RP expedidos y que no alcanzaron a cancelarse.

Las reservas corresponden a aquellos gastos con registro presupuestal que no se concretaron en su objeto; (bienes y servicios contratados pero no recibidos).

Si durante el año de la vigencia de la reserva o cuenta por pagar desaparece el compromiso u obligación que las originó; el ordenador del gasto y el jefe de presupuesto elaborarán un acta en la que conste el hecho. La ejecución de las reservas debe reportarse conjuntamente y con igual periodicidad que la ejecución de la vigencia; y estará conformada por los pagos y por las anulaciones.

Si al terminar el año no se ha pagado el 100% de las reservas; el saldo no pagado fenecerá mediante acta y se convertirá en pasivos exigibles.

Los pasivos exigibles deberán tramitarse contra el presupuesto de la nueva vigencia.

De acuerdo con lo establecido en el artículo8de la Ley 819 de 2003; el treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las entidades territoriales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal de 2004; se atenderán con cargo al presupuesto del año 2005.

A su vez, el setenta por ciento (70%) de las reservas del Presupuesto General de la Nación y de las entidades territoriales; que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal de 2005 se atenderán con cargo al presupuesto del año 2006.

El Estado de Tesorería corresponde a los valores en caja, bancos e inversiones temporales a diciembre 31. Incluirá los fondos especiales, fondos con destinación específica; recaudos por empréstitos, cuentas por pagar y en general, todos los recursos que estén a disposición de la Tesorería a diciembre31.