Pactos por la Productividad y la Equidad de las Regiones

Introducción

“… Vamos a trabajar en armonía, buscando inversiones en las regiones e inversiones estratégicas que repercutan en la calidad de vida de los ciudadanos” Iván Duque, 7 de agosto, 2018

El Plan de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, pacto por la equidad” traxa el camino para lograr un país con mayor equidad de oportunidades para todos. Donde el lugar de origen, el nivel de ingresos de la familia donde se nace o el color de la piel, no determinen las oportunidades en la vida de las personas. Cada persona pueda vivir y realizar sus proyectos de vida no importa en cual región de Colombia habite.

El “Pacto por Colombia, pacto por la equidad” es una propuesta de país construida de manera participativa, que recoge las aspiraciones de todos los colombianos en cada una de sus regiones.

Los principales retos que deben enfrentarse para lograr ese país que queremos tienen, en su mayoría, una expresión territorial. Es decir, requieren de estrategias que en su diseño e implementación demandan el involucramiento activo y la corresponsabilidad de los gobiernos subnacionales, requieren de la participación del sector privado y de la ciudadanía.

Algunos de los retos de particular pertinencia para las agendas territoriales son:

1. Ocupar los espacios vacíos de institucionalidad y de presencia estatal que han favorecido la expansión de las economías ilegales y de los grupos criminales que se nutren de ellas (Pacto por la legalidad).

2. Estabilizar los territorios, en particular aquellos que han sido más golpeados por la violencia. A través de la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (Pacto por la construcción de paz).

3. Reducir la vulnerabilidad ambiental y frente al cambio climático (Pacto por la sostenibilidad).

4. Aprovechar las potencialidades territoriales a través del diseño de políticas sensibles a las características de los territorios que se beneficien de las economías de aglomeración, potencien la conectividad y los vínculos rurales-urbanos, y utilicen de manera sostenible la riqueza de la biodiversidad y del capital natural como activos estratégicos de la Nación (Pacto por la descentralización).

5. Fortalecer el proceso de descentralización, sobre la base de la autonomía y capacidad efectiva de los entes territoriales para asumir sus competencias. De tal manera que los servicios públicos y sociales lleguen efectivamente al ciudadano (Pacto por la descentralización).

El Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 traza el curso de acción:

Alcanzar estos objetivos y transformar las condiciones que hagan posible acelerar el crecimiento económico y la equidad de oportunidades.

Para ello se requiere la concurrencia de inversiones públicas y privadas en los territorios. Adicionalmente, el Plan Nacional de Desarrollo requiere de la acción articulada del Gobierno Nacional en su llegada al territorio.

El Plan de Desarrollo se compone de tres pactos estructurales (por la legalidad. Por el emprendimiento y por la equidad), de varios pactos transversales y de los pactos regionales que serán descritos en este capítulo (gráfica 1). Los pactos estructurales y los pactos transversales conforman Pactos Nacionales que describen líneas de política que aplican a todo el territorio.

El Pacto por la Legalidad

Es la base para el desarrollo del emprendimiento y la construcción de la equidad tanto a nivel nacional como regional.

En este pacto se definen líneas de acción para alcanzar la seguridad y el orden para la libertad, el imperio de la ley y la convivencia. La alianza contra la corrupción, y la promoción de la participación ciudadana.

Pacto por el emprendimiento

El segundo eje estructural es el Pacto por el emprendimiento, la formalización y la productividad. El cual presenta la hoja de ruta para la promoción de economías dinámicas, incluyentes y sostenibles. Este pacto incluye estrategias para promover la formalización, la innovación y el aprovechamiento de los tratados comerciales.

De especial pertinencia para dinamizar el desarrollo y la productividad de la Colombia rural. Son las líneas de Campo de progreso y las estrategias para promover el turismo como el “nuevo petróleo” de la economía colombiana.

Los diferentes pactos transversales tienen una expresión territorial como son el Pacto por la sostenibilidad. Los Sistemas Territoriales de Innovación incluidos dentro del Pacto por la ciencia la tecnología y la Innovación. El Pacto por el transporte y la logística por la competitividad y la integración regional. El Pacto por la transformación digital. Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios públicos. Pacto por recursos minero energéticos para el crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades. Y el Pacto transversal por la protección y promoción de la cultura y la economía naranja.

El enfoque territorial del Plan de Desarrollo 2018-2022 tiene tres niveles complementarios (gráfica 2):

a) Primer nivel corresponde a los enfoques territoriales de los Pactos Nacionales. Es decir, del conjunto de los pactos estructurales y transversales; b) el segundo nivel es el enfoque territorial del Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones; c) Tercer nivel son los pactos regionales por la productividad y la equidad. A continuación, se describe cada uno de ellos.

1. Los Pactos Nacionales

Los enfoques territoriales de los Pactos Nacionales dependen de las características propias de las políticas en su aplicación a los diferentes contextos territoriales.

Así, por ejemplo, dentro del Pacto por la equidad, se plantea un modelo de salud diferencial para zonas con población dispersa, e igual ocurre con el Pacto por la trasformación digital en el caso de las áreas rurales remotas, o el impulso a esquemas de gobernanza comunitaria y sostenibilidad de las soluciones de agua potable, manejo de aguas residuales y residuos sólidos en áreas rurales.

Esto, porque no tendría sentido tener un solo modelo de salud, o de conectividad digital, o de acceso a agua potable. Ppara todos los territorios, rurales y urbanos.

Dentro de los Pactos Nacionales que definen líneas transversales de políticas nacionales:

Cabe resaltar la amplia agenda del Pacto por la equidad que resulta de gran relevancia para las regiones.

Este pacto busca tener una política social moderna centrada en la familia, eficiente, de calidad y conectada a los mercados.

En este pacto se definen líneas de acción alrededor de: (i) desarrollo integral de las niñas y los niños:

Desde la primera infancia hasta la adolescencia; (ii) políticas para asegurar Salud para todos con calidad y eficiencia, sostenible por todos; (iii) acciones para lograr una Educación de calidad para un futuro con oportunidades para todos; (iv) alianza por la seguridad alimentaria y la nutrición: ciudadanos con mentes y cuerpos sanos; (v) asegurar una Vivienda y entornos dignos e incluyentes; (vi) Trabajo decente, con acceso a mercados e ingresos dignos; (viii) desarrollo de los talentos de los jóvenes (Juventud Naranja); (ix) garantizar la Dignidad y felicidad para todos los adultos mayores; (x) fomentar una cultura de Deporte y recreación para el desarrollo integral de los individuos; (xi) equidad en la diversidad para remover barreras en el goce efectivo de derechos de la población LGBTI.

Pactos con una incidencia directa sobre la equidad de oportunidades

A ello se agregan otros pactos con una incidencia directa sobre la equidad de oportunidades y que, como parte constitutiva de las políticas y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo, las entidades territoriales deberán tener en cuenta en la elaboración de sus planes de desarrollo para garantizar la coherencia, como lo señala el art. 22 de la Ley 152 de 1994: Pacto por la Construcción de Paz: Cultura de la legalidad, convivencia, estabilización y víctimas, estructural para el desarrollo de las regiones, en donde se plantea “Acciones efectivas para la política de estabilización”; “Instrumentos y herramientas que orientan la inversión y el gasto eficiente para la estabilización, la construcción de paz y la cultura de la legalidad” y las acciones de “Reparación”.

También se plantean el Pacto por la equidad de oportunidades para grupos indígenas, negros, afros, raizales, palenqueros y Rrom, con medidas y acciones estratégicas de política pública que son el resultado de la concertación realizada en el marco de la consulta previa con comunidades étnicas, y que serán adoptadas bajo el principio de progresividad y en coordinación con los gobiernos subnacionales, regionales y locales.

Se agregan también el Pacto por la inclusión de todas las personas con discapacidad y el Pacto de equidad para las mujeres. En todos estos casos las políticas públicas se construyen para que cesen las situaciones discriminatorias, y para garantizar el goce efectivo de derechos de estas poblaciones.

2. Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones

El segundo nivel del enfoque territorial del Plan pone especial énfasis en conectar territorios a partir de sus funcionalidades territoriales, promover esquemas regionales y subregionales y conectar gobiernos a través de esquemas de gobernanza multinivel y de asociatividad territorial.

El Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones define cinco líneas de acción que son: 1) políticas e inversiones para el desarrollo y ordenamiento regional; (2) estimular la productividad y la equidad a través de la conectividad y los vínculos entre la ciudad y el campo; (3) desarrollo urbano y Sistema de Ciudades (SC) para la sostenibilidad, la productividad y la calidad de vida; (4) gobiernos territoriales capaces y efectivos: fortalecimiento institucional y modernización para la descentralización efectiva y responsable; y (5) herramientas para fortalecer la planeación y el desarrollo territorial.

3. Pactos regionales por la productividad y la equidad

El tercer nivel del enfoque territorial del Plan incorpora los Pactos regionales por la productividad y la equidad, que surgen de los procesos de construcción de las agendas con las regiones. Definiendo unas visiones de desarrollo y unos proyectos estratégicos priorizados por las propias regiones para dinamizar sus economías y aprovechar su potencial.

Los Pactos regionales de aquí se presentan se concentran en la “punta de la pirámide. Es decir, en la agenda para cada una de las nueve regiones definidas en el Plan de Desarrollo e incluyen: (i) la visión regional; (ii) el análisis de las principales problemáticas; (iii) los objetivos prioritarios y (iv) los proyectos y apuestas priorizadas.

La definición de las regiones en el Plan de Desarrollo tomó en cuenta los esfuerzos recientes de asociatividad en el país a nivel supra departamental con las Regiones Administrativas de Planificación (RAP)1.

Específicamente se identificaron nueve pactos regionales que buscarán el logro de la equidad de oportunidades mediante la priorización de inversiones y políticas necesarias para la transformación social y productiva de cada región. Complementando la visión regional y las políticas para impulsar el enfoque regional del Pacto por la Descentralización, y los enfoque regionales y territoriales de los otros pactos2.

Cada pacto representará una hoja de ruta para una llegada coordinada de la inversión en el territorio, así como la articulación de los esfuerzos entre los niveles de gobierno, encaminados a la convergencia de esa visión dinamizadora para la región compartida entre Nación y territorios, que será implementada bajo la estructura de Pactos Territoriales (construidos sobre el esquema de los anteriores Contratos Plan) durante el presente cuatrienio.

La visión recogida en los pactos regionales y la priorización de apuestas estratégicas:

Fue Construida de forma participativa desde las regiones, con insumos de las RAP y las gobernaciones. En diálogos departamentales, ocho talleres regionales3 participativos con actores locales públicos y privados tales como las Comisiones Regionales de Competitividad (CRC) y con insumos de universidades regionales.

 

A continuación, se hace un diagnóstico general sobre los avances en equidad y desarrollo económico de las regiones, y posteriormente se presentarán los nueve Pactos regionales en donde se reconocen las vocaciones de cada territorio y se establecen los objetivos estratégicos para cada región.

Cada visión se basó en la construcción colectiva desde territorio. En estos pactos resaltamos la inclusión de un capítulo particular para la Seaflower Region, compuesta por el Departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y toda la reserva de Biosfera Seaflower, así como un pacto especial para los océanos.

A. Diagnóstico general

Como se menciona en las líneas anteriores del Pacto por la Descentralización es necesario aprovechar el potencial de desarrollo de todas las regiones para generar oportunidades de crecimiento y equidad.

Esto implica, por un lado, conectar territorios e impulsar el crecimiento y la productividad según la vocación de cada región, para dinamizar la generación de ingresos y oportunidades; y por el otro, conectar gobiernos fomentando la asociatividad regional y subregional, la gobernanza multinivel, y la conexión de poblaciones en todas las regiones a mercados, bienes públicos e infraestructura social para la equidad.

Esto va en línea con las demás apuestas que impulsan el desarrollo de las regiones como las que se encuentran en el Pacto por el Emprendimiento, la Formalización y la Productividad y sus líneas de entorno para crecer, turismo y campo con progreso, y el Pacto por la construcción de paz.

De acuerdo con las tipologías de subregiones funcionales (RIMISP, 2018), los territorios funcionales que son predominantemente urbanos concentran el 64 % de la participación en el PIB nacional, el 54 % de la población y solo ocupan el 4 % de la extensión del territorio nacional.

Por el contrario, en la zona definida como rural cercana a centros urbanos de 50.000 o más habitantes se localiza el 14 % de la población, ocupa el 18 % del territorio nacional y solo aporta el 10,5 % al valor agregado nacional (tabla 1).

La participación departamental en el PIB tiende a reflejar la presencia de aglomeraciones urbanas donde se concentran las economías de aglomeración y en algunos casos, la importancia de las actividades extractivas.

Sin embargo, el ordenamiento departamental del PIB (gráfica 3) no necesariamente refleja las potencialidades territoriales, en muchos casos desaprovechados, principalmente en los departamentos con predominio de subregiones intermedias y rurales.

Este desaprovechamiento del potencial productivo de las regiones se evidencia:

También en las diferencias en términos de oportunidades sociales y alta pobreza de algunas regiones del país.

Si bien a escala nacional durante la última década 5,4 millones de personas han salido de la pobreza monetaria4 en Colombia y se ha consolidado la clase media que en 2014 superaba la población en condición de pobreza, tales trayectorias de salida de la pobreza y consolidación de clase media no se han dado de igual forma en todo el territorio nacional.

Mientras que algunos departamentos tales como Boyacá y Sucre presentaron una reducción de más de 25 puntos porcentuales (p. p) en la pobreza monetaria en la década anterior, Meta, Norte de Santander, Chocó, Santander, Caquetá y Valle del Cauca han exhibido una disminución inferior con una reducción de 1,4 p. p anuales en promedio (gráfica 4).

Lo anterior ha ocurrido con el agravante de que los departamentos históricamente menos desarrollados continúan teniendo niveles de pobreza que duplican el valor nacional -en Chocó y La Guajira persisten tasas de pobreza monetaria superiores al 50-% .

Dada la heterogeneidad en el desarrollo de los departamentos, su distribución por grupos de ingreso es diversa. En diez departamentos y en Bogotá la clase media efectivamente supera la población en condición de pobreza.

Es decir, en gran parte del país persiste una clase media débil, superada en su mayoría por la población en condición de vulnerabilidad y una población en condición de pobreza que en 14 departamentos resulta ser la condición predominante (gráfica 5).

 

Estos resultados evidencian que el desarrollo en Colombia ha estado concentrado en unos pocos lugares:

Principalmente en el sistema de ciudades, y no se ha aprovechado el potencial de desarrollo de todas las regiones del país.

La concentración de las actividades económicas es una tendencia inevitable del desarrollo, pues la existencia de economías de aglomeración y economías de escala favorece la concentración espacial de los negocios, aumentando la eficiencia y la consolidación del tejido empresarial y en consecuencia del empleo (Brueckner, 2011).

Sin embargo, estas tendencias no tienen por qué impedir la convergencia a mínimos sociales y el aprovechamiento de oportunidades según las potencialidades territoriales en las diferentes regiones.

Un estudio reciente elaborado por el DNP (Ariza & Gómez, 2018):

Evidencia las disparidades geográficas e inequidad en oportunidades, por medio del cálculo de las probabilidades de salir de la pobreza de acuerdo con las condiciones del lugar de residencia. Por ejemplo, durante 2007 y 2017, haber nacido en Córdoba aumentaba la probabilidad de salir de pobreza en 12,5 p. p. frente a la probabilidad que tenía un colombiano promedio de salir de dicha condición.

Así mismo, haber nacido en Chocó reducía la probabilidad de salir de pobreza en 5,5 p. p. (Ariza & Gómez, 2018). Un mismo individuo – con el mismo logro educativo, empleo condiciones del hogar, entre otros – que nace en un hogar pobre, tiene una menor oportunidad de superar su condición de pobreza si nace en Cauca, Bogotá, Santander, Meta o Chocó, que si hubiera nacido en uno de los restantes departamentos (gráfica 6).

Garantizar trayectorias sostenibles y aceleradas de superación de pobreza monetaria:

Para la igualdad de oportunidades implica dinamizar el desarrollo de todas las regiones. Para esto, no es suficiente con una redefinición de la política social en los territorios, que si bien puede desplegar una oferta de bienes y servicios que garantice las condiciones sociales suficientes para el bienestar de la población, no puede asegurar su sostenibilidad en el tiempo por sí sola.

Los territorios rezagados requieren una dinamización económica que les provea recursos suficientes para poder superar la pobreza que enfrentan y asegurar que las generaciones posteriores no se encuentren en riesgo de caer nuevamente en esta condición.

Es necesario dinamizar el desarrollo económico tanto para la inclusión social como productiva aprovechando el potencial y vocación de cada región.

Estas nueve regiones reflejan, por un lado, la coordinación de la visión Nación-territorio y la implementación del Pacto Territorial; y, por otro son un reconocimiento al potencial de desarrollo hasta ahora desaprovechado de dos regiones particulares: la Seaflower Region y la riqueza marítima en el pacto de Océanos.

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• 1 Este es uno de los instrumentos para la asociatividad territorial en pro de una visión regional creados en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1454 de 2011. La RAPE (Región Administrativa de Planificación Especial) Central constituida en septiembre de 2014 con los departamentos de Cundinamarca, Tolima, Boyacá, Meta y Bogotá D. C. La RAP Pacífico constituida en diciembre 2016 con los departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Nariño y Cauca. La RAP Caribe se constituyó en octubre de 2017 con los departamentos de Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Magdalena, La Guajira y Sucre. Y la RAP Eje Cafetero constituida en junio de 2018 por Caldas, Quindío y Risaralda. En el momento de elaboración del PND 2018-2022 las gobernaciones de Putumayo, Caquetá, Guainía, Guaviare, Amazonas, Vaupés, Vichada, Casanare y Arauca estaban en discusiones para la elaboración de la RAP Amazo-Orinoquia.

• 2 Esta visión no descarta la posibilidad de aprovechar iniciativas interregionales que puedan surgir.

• 3 Siete talleres regionales fueron elaborados con el apoyo de la Unión Europea, en el marco de un proyecto liderado por la GIZ con Econometría Consultores. Los aliados regionales que apoyaron esos ejercicios fueron los siguientes: en la Orinoquia, la Corporación de Desarrollo para la Paz del Piedemonte Oriental (Cordepaz), en el Pacífico, la Fundación para el Desarrollo Integral del Pacífico (FDI), en los Santanderes, el Centro Regional de Gestión para la Productividad e Innovación de Boyacá (CRGPIB), en el Caribe la Fundación para el Desarrollo del Caribe (Fundesarrollo); en Antioquia, la Fundación para el Progreso de Antioquia (ProAntioquia); en el Eje Cafetero, el Centro de Estudios Regionales Cafeteros y Empresariales (CRECE); y, en la Región Central, la Cámara de Comercio de Bogotá y el Centro de Productividad del Tolima. Al ejercicio también contribuyeron las comisiones regionales de competitividad, las cámaras de comercio y las regiones administrativas y de planificación (RAP). El taller de la Región Amazonía “La Amazonía en el Plan Nacional de Desarrollo del presidente Duque “fue liderado por la oficina de paz de la Universidad de la Amazonia, con apoyo del DNP. El taller de San Andrés, Santa Catalina y Providencia se hizo en el marco de la Comisión de Fronteras con apoyo de Cancillería.

• 4 La pobreza monetaria se mide a partir de la estimación de un referente de ingreso por persona mensual departamental; ingresos inferiores a ese límite califican a la persona como en situación de pobreza monetaria. Para más información pueden consultarse las cifras de pobreza del DANE.