Pacto por la Descentralización

XVI. Pacto por la descentralización: conectar territorios, gobiernos y poblaciones 

Este pacto por la descentralización conecta territorios a partir de sus funcionalidades territoriales, promueve los esquemas regionales y subregionales y conecta gobiernos a través de esquemas de gobernanza multinivel y de asociatividad territorial.

“Es una oportunidad donde el Estado se acerca, no con espíritu de promesa, sino con el deseo de identificar soluciones y articularlas entre el Gobierno Nacional, el gobierno departamental, los gobiernos municipales. Pero también para invitar a todos los actores, a la sociedad civil y al sector privado a que trabajemos juntos.”

Presidente Iván Duque, 2018.

Introducción

El presente Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad. Adopta el paradigma de desarrollo regional de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos-OCDE (2016a), que tiene como objetivo promover la competitividad regional entendida como el aprovechamiento de las potencialidades territoriales. En busca de la equidad de oportunidades y el desarrollo sostenible.

Esto se logra a través del diseño de políticas sensibles a las características de los territorios que toman ventaja de las economías de aglomeración presentes en ellos, potencian la conectividad y los vínculos rurales urbanos, y reconocen el papel protagónico que pueden jugar las ciudades. En particular las ciudades intermedias, como dinamizadoras del desarrollo territorial y rural. Así como el fortalecimiento del proceso de descentralización sobre la base de la autonomía y capacidad efectiva de los entes territoriales para asumir sus competencias.

Todo ello a partir del reconocimiento explícito de las funcionalidades existentes en los territorios. Como catalizadoras del desarrollo sostenible. La siguiente tabla (XVI-1) resume el cambio de paradigma y ayuda a identificar el alcance de las políticas regionales que se proponen en este PND. 

Esta visión del desarrollo enfatiza el aprovechamiento de las funcionalidades territoriales que se extienden más allá de los límites político-administrativos, y busca potencializarlas a través de la identificación de proyectos e intervenciones regionales y subregionales de gran impacto, y del impulso a la coordinación y a la asociatividad territorial.

En Colombia la funcionalidad territorial:

Se hace evidente en las interdependencias municipales ya sea en un ámbito económico, social y/o ambiental (DNP-RIMISP, 2018), que van más allá del Sistema de Ciudades (SC); (DNP, 2014), por ende, una política de desarrollo territorial debe buscar la integración subregional para aprovechar esa funcionalidad y conectar territorios con sus “nodos de desarrollo”. Los cuales hacen referencia a los municipios que pueden tener la capacidad potencial de impulsar, en función de su jerarquía en el sistema territorial1, el crecimiento de su subregión funcional.                                

De acuerdo con la clasificación de la OCDE de las subregiones funcionales, en Colombia un 53 % de la población vive en subregiones predominantemente urbanas2. Las cuales se concentran en tan solo el 34 % del territorio nacional. Un 37 % de la población vive en subregiones intermedias3 y rurales cercana a ciudades4, que ocupan el 37 % del territorio nacional. Por último, un 11 %, con una alta participación de grupos étnicos, viven en zonas rurales remotas5 y ocupan el 60 % del territorio nacional. El siguiente mapa muestra las tipologías para Colombia, con los respectivos nodos de desarrollo, que incluyen los nodos del SC, y la participación de población y territorio en cada una de ellas (mapa XVI-1 y gráfica XVI-1).

(Lea También: Políticas e Inversiones para el Desarrollo)

Este panorama implica que la política pública de desarrollo:

Para la inclusión social y productiva debe abarcar estas diferencias territoriales. Por un lado, seguir potencializando las ciudades y aglomeraciones del sistema de ciudades como impulsadores del desarrollo territorial y, por otro, políticas que busquen conectar territorios y poblaciones de zonas intermedias y rurales cercanas a ciudades para acercarlos a mercados y a la infraestructura social y productiva, y en zonas rurales distantes aprovechar las potencialidades endógenas de estos territorios. Especialmente en materia ambiental y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad.

El diseño de políticas diferenciadas según vocación y potencial, y la estrategia de conectar territorios. Resultan más necesarias cuando se evidencia que la conexión al sistema de ciudades y a nodos dinamizadores está asociado con una mayor inclusión social y productiva. Las subregiones más alejadas de algún nodo de desarrollo tienen mayor incidencia de la pobreza y menor valor agregado per cápita. En promedio, las subregiones urbanas cuyos nodos presentan una alta densidad urbana y pertenecen al sistema de ciudades y aglomeraciones tienen una mayor concentración de las actividades económicas y mejores condiciones sociales y económicas para su población.

Contar con nodos dinamizadores robustos, que potencien los vínculos entre la ciudad y el campo, impulsará el desarrollo de las subregiones mediante la dinamización de las actividades económicas. La especialización de los sectores productivos y la consolidación de centros de comercialización y de distribución de productos. Estos municipios, además de tener un nivel importante de la población de la subregión. Cuentan con una alta concentración de actividades económicas y empresas que facilitan la producción, la innovación y el comercio (gráfica XVI-2).

La combinación de esta nueva visión de desarrollo regional:

La categorización de las subregiones funcionales, el reconocimiento y aprovechamiento de los vínculos existentes y la existencia de nodos de desarrollo busca promover el canal directo del crecimiento (Baghwati, 1988) para fomentar mercados e impulsar nodos de desarrollo. Tanto urbanos como los de zonas intermedias y rurales, y potenciar aún más el canal indirecto de política social, focalizada espacialmente al articularla con las relaciones funcionales de los territorios.

El resultado de estas estrategias será la reducción de las brechas regionales en términos de convergencia en mínimos sociales y calidad de vida y también en ingreso por habitante. Al aprovechar plenamente las potencialidades territoriales. La tabla XVI-3 resume el cambio de paradigma combinando la noción de desarrollo regional de aprovechamiento de las potencialidades a partir del reconocimiento de las funcionalidades territoriales, una de las principales innovaciones de este PND. 

A partir del registro anterior sobre el paradigma de desarrollo regional de la OCDE (2016a) y su articulación con el PND 2018-2022. El presente capítulo se compone de cinco líneas que describen el pacto para conectar territorios, poblaciones y gobiernos: (1) políticas e inversiones para el desarrollo y ordenamiento regional; (2) estimular la productividad y la equidad a través de la conectividad y los vínculos entre la ciudad y el campo; (3) Desarrollo

urbano y Sistema de Ciudades (SC) para la sostenibilidad, la productividad y la calidad de vida; (4) gobiernos territoriales capaces y efectivos: fortalecimiento institucional y modernización para la descentralización efectiva y responsable; finalmente (5) herramientas para fortalecer la planeación y el desarrollo territorial.

• 1 Los nodos de desarrollo o nodos dinamizadores ejercen una influencia diferencial sobre los territorios dependiendo de su jerarquía y fuerza de articulación y de su integración funcional con dichos territorios (DNP-RIMISP, 2018). Estos nodos se categorizan en tres jerarquías dependiendo del tamaño del núcleo (importancia de las economías de aglomeración) como medida de la intensidad de los flujos, y por ende del grado de influencia. La primera jerarquía tiene un área de influencia mayor que los de segunda y los de la tercera jerarquía un área de influencia menor a los anteriores. Los municipios que no son nodos dinamizadores tienen un área de influencia menor.
  2 Las subregiones predominantemente urbanas son aquellas cuya participación de la población en áreas rurales locales es menor al 15 % o cuya participación está entre el 15 % y el 50 %, pero cuentan con un centro urbano de más de 500.000 habitantes que concentra más del 25 % de la población subregional (DNP-RIMISP, 2018).
  3 Las subregiones intermedias son aquellas cuya participación de la población en áreas rurales locales oscila entre el 15 % y el 50 %, pero no cuenta con un centro urbano de más de 500.000 habitantes que concentre más del 25 % de la población subregional, o aquellas cuya participación de la población en áreas rurales locales es superior al 50 % pero cuentan con un centro urbano de más de 200.000 habitantes que concentra más del 25 % de la población subregional.
  4 Las subregiones predominantemente rurales cercanas a ciudades, son aquellas cuya participación de la población en áreas rurales locales es mayor al 50 %, no cuenta con un centro urbano de más de 200.000 habitantes que concentre el 25 % de la población regional, y con tiempo de viaje de al menos el 50 % de la población regional hacia la próxima ciudad de más de 50.000 habitantes menor a 90 minutos.
  5 Las subregiones predominantemente rurales remotas son aquellas cuya participación de la población en áreas rurales locales es mayor al 50 %, no cuenta con un centro urbano de más de 200.000 habitantes que concentre el 25 % de la población regional, y con tiempo de viaje de al menos el 50 % de la población regional hacia la próxima ciudad de más de 50.000 habitantes superior a 90 minutos.