Campo con Progreso

E. Campo con Progreso: Una alianza para dinamizar el desarrollo y la productividad de la Colombia rural

El análisis de los territorios rurales, sus atributos económicos, ambientales, sociales y culturales, desde las categorías de ruralidad42. Permite establecer estrategias diferenciadas encaminadas a mejorar la competitividad y avanzar hacia la inclusión social y productiva de la población rural43.

La contribución del sector agropecuario a la economía colombiana ha sido importante:

en 2017 aportó el 6,9% del valor agregado total (DANE, 2018) y generó el 16,7% del empleo nacional (DANE, 2017d). No obstante, el sector refleja las consecuencias de la debilidad de las políticas de desarrollo agropecuario y rural del pasado y afronta grandes desafíos estructurales para su competitividad.

Así mismo, la revisión de políticas agrícolas en Colombia de la OCDE (2015) confirma que las iniciativas implementadas han sido pobres y en este sentido se demandan importantes cambios estructurales.

En particular, persiste la baja productividad, la debilidad de las cadenas de valor y de los sistemas de inocuidad alimentaria y de salud animal y vegetal, que impiden el aprovechamiento de los mercados, tanto internos como externos.

Desarrollo rural con enfoque territorial

El desarrollo rural con enfoque territorial exige el fortalecimiento de una arquitectura institucional adecuada y mejoras en la gobernanza y coordinación de las políticas para enfrentar los retos derivados de:

(1) la incidencia de la pobreza44 y de los atrasos en el desarrollo humano de la población rural; (2) la deficiente infraestructura en materia de provisión de bienes y servicios públicos; (3) los conflictos de uso del suelo que afectan negativamente la inversión, el desarrollo y la sostenibilidad ambiental de los sistemas productivos; (4) débil proceso de consolidación de la Reforma Rural Integral45; (5) la inequidad en el empoderamiento social y económico de la mujer rural; (6) el limitado desarrollo de las actividades no agropecuarias y conexas; (7) la falta de abastecimiento y disponibilidad alimentaria para el consumo interno, con el fin de garantizar la seguridad alimentaria; (8) la débil institucionalidad sectorial, tanto a escala nacional como territorial; (9) el ilimitado acceso de los productos agropecuarios colombianos a los mercados internacionales; y (10) los bajos niveles de agroindustrialización y de agregación de valor.

Para abordar las múltiples complejidades del sector agropecuario, y teniendo en cuenta los aportes de la Misión para la Transformación del Campo (MTC) (DNP, 2015). Esta línea propone el desarrollo de un conjunto de estrategias que incluyen la regularización de la propiedad; el ordenamiento productivo y desarrollo de clústeres y cadenas de valor agroindustriales; el fortalecimiento de los sistemas de inocuidad alimentaria; la admisibilidad sanitaria y el aprovechamiento de los mercados externos; la provisión de bienes y servicios públicos; la reforma a los instrumentos de crédito y el manejo integral de los riesgos; la generación de ingresos de los hogares rurales a partir de actividades no agropecuarias, y la consolidación de la institucionalidad sectorial.

La puesta en marcha de estas estrategias:

Junto con las acciones e inversiones complementarias de otros sectores que son claves para la competitividad agropecuaria como el transporte, la electrificación, la conectividad y la logística, catalizarán la transformación productiva del campo y el desarrollo rural, abriendo paso a la generación de oportunidades y bienestar para la población rural, base de un modelo de crecimiento competitivo, incluyente y sostenible46.

1.Diagnóstico

a. Limitado acceso, formalización y regularización de los derechos de propiedad

Solo el 37,4% de los hogares rurales tiene acceso a la tierra (DANE, 2011), y de estos hogares el 59% presenta informalidad en la propiedad.

Según el III Censo Nacional Agropecuario (CNA), las Unidades de Producción Agropecuaria (UPA) de menos de 5 hectáreas representan el 70,4% del total de UPA y ocupan el 2,1% del área censada; en contraste, aquellas con más de 2.000 hectáreas participan con el 0,1% del total de las UPA y abarcan el 70,5% del área censada. Además, el 74% de los municipios, que cubren el 67% del área rural del país y el 63% de los predios rurales, tiene su catastro rural desactualizado47.

Como se explica en el Pacto por la igualdad de la mujer; Línea G. Mujeres rurales como pilar de desarrollo en el campo, persisten retos por superar en materia de equidad de la mujer.

En el caso específico de la formalización de los derechos de propiedad, se evidencia que por cada 8 hombres beneficiados por los programas de acceso y gestión jurídica de tierras, solo 5 mujeres lo son; adicionalmente solo un 38% de los baldíos adjudicados entre septiembre de 2016 y agosto de 2018 correspondieron a mujeres.48

b. Uso ineficiente del suelo y desarrollo limitado de cadenas de valor agroindustriales

Persisten retos en el uso eficiente del suelo rural y la consolidación de cadenas de valor agroindustriales que permitan la transformación productiva del sector. Por un lado, existe sobreutilización49 y subutilización en el suelo del orden del 11,7% y 13,1%, respectivamente.

Por otro lado, por cada km2 de tierra arable en Colombia se generaron USD 33.200 en 2013, lo que equivale al 19% de la productividad en los países de la OCDE50.

Estas dinámicas en el uso del suelo, asociadas a prácticas ineficientes de producción, impiden que el país aproveche plenamente su potencialidad agropecuaria y cuente con una mayor disponibilidad de alimentos (Pacto por la equidad; línea D. Alianza por la seguridad alimentaria y la nutrición: ciudadanos con mentes y cuerpos sanos).

El Sistema de Información de Gestión y Desempeño de Organizaciones de Cadenas (SIOC) del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura). Ha reconocido 38 cadenas productivas (MADR, 2018); y el Sistema de Seguimiento, Medición y Evaluación (SSME) para iniciativas clúster51 registró 15 de ellas relacionadas con el sector agropecuario.

Sin embargo, estos programas no han llevado a la consolidación de los clústeres agroindustriales. Dado que no se han desarrollado desde una perspectiva multisectorial.

Existe también el precedente del Programa de Transformación Productiva del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MinComercio), que diseñó planes de negocios para 9 sectores agropecuarios con acompañamiento de MinAgricultura.

No obstante, en su proceso de implementación no se llevaron a cabo mayores ajustes para garantizar los objetivos definidos en los planes de acción, ni se proveyeron los bienes públicos sectoriales52 que permitieran la consolidación de clústeres agroindustriales para los sectores intervenidos.

c. Baja capacidad de gestión de riesgos sanitarios, fitosanitarios y de inocuidad de los alimentos

En materia de gestión de riesgos en la producción primaria, la autoridad sanitaria atiende un porcentaje reducido de enfermedades y plagas (pecuarias y agrícolas), con respecto a los listados de los referentes internacionales (9,4% y 6,3%, respectivamente).

Así mismo, hay una insuficiente destinación de recursos presupuestales destinados al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) para superar las múltiples plagas, enfermedades, contaminantes y peligros biológicos y químicos que son propios de un país ubicado en el trópico. En relación con el estatus sanitario y fitosanitario. El país solo cuenta con algunas áreas libres para peste porcina clásica y mosca de la fruta.

Recientemente, se perdió el estatus de “país libre de aftosa con vacunación” por decisión de la organización Mundial de Sanidad Animal, ante el brote de la enfermedad en algunos departamentos.

Además, persiste el reto de lograr la implementación efectiva en las regiones del Decreto 1500 de 2007, que contiene la normatividad sobre inspección, vigilancia y control a lo largo de la cadena cárnica.

En términos de inocuidad agroalimentaria, no se cuenta con una política integral de inocuidad y trazabilidad agropecuaria. Lo cual se evidencia en que: (1) solo el 21% de las 42 principales cadenas productivas cuentan con reglamentación con el enfoque de la granja a la mesa; (2) persiste una alta incidencia de enfermedades transmitidas por alimentos; y (3) existe la dificultad de identificar y controlar los riesgos asociados a la inocuidad agroalimentaria.

En lo referente al comercio internacional y la admisibilidad sanitaria:

Se ha logrado la admisibilidad para 10653 productos agropecuarios. Sin embargo, aún no se cuenta con un plan integral de admisibilidad y aprovechamiento comercial de los tratados de libre comercio firmados por el país. El cual debería identificar y gestionar intersectorialmente los obstáculos para el acceso de los productos que conforman la apuesta exportadora. Al igual que reducir el número de rechazos de los productos colombianos en los mercados internacionales.

Avanzar en esta tarea exige un trabajo disciplinado y articulado del sector público y privado para focalizarse en productos potenciales, ajustar los sistemas productivos a las medidas sanitarias y fitosanitarias exigidas; y fortalecer los sistemas de inspección, vigilancia y control de alimentos, especialmente en las fronteras.

Aunado a lo anterior, hay debilidad en la articulación entre las autoridades sanitarias (ICA, el INVIMA y Secretarías Departamentales y Municipales de Salud) para la inspección, vigilancia y control sanitario de los alimentos que llegan a la mesa de los colombianos, y existe una baja capacidad técnica, científica, metrológica y de calibración de los laboratorios de estas autoridades.

d. Insuficiente provisión de equipamiento y servicios sectoriales para la competitividad agropecuaria

Una de las principales razones de la baja productividad del sector agropecuario es la debilidad en la provisión de equipamientos y servicios sectoriales. Tan solo el 16,5% de las UPA declaró haber recibido asistencia técnica para el desarrollo de la actividad agropecuaria (DANE, 2015)54. De otro lado, la cobertura del riego representa el 6% de 18,4 millones de hectáreas potenciales para la infraestructura de adecuación de tierras55.

En materia de conectividad, logística y transporte persisten debilidades que van en detrimento de la competitividad sectorial: (1) ausencia de planificación vial para el desarrollo de encadenamientos productivos, aunado al deterioro del 75% de la red vial terciaria56; (2) la carencia de servicios logísticos; y (3) la baja cobertura de conexión a internet (tan solo el 17% de los hogares rurales tiene conexión) (DANE, 2017c).

Esto se debe, en parte, a que la inversión del sector en la provisión de bienes y servicios públicos representó en promedio el 42% del total de la inversión pública sectorial57. Mientras que el resto de inversión se destinó al fortalecimiento institucional y apoyos directos entre los años 2010 y 2018.

Al mismo tiempo, esta situación refleja la debilidad en la complementación de la inversión de otros sectores claves para la competitividad agropecuaria, como los de transporte, electrificación, comunicaciones y logística.

En cuanto a la comercialización, existen limitantes para el posicionamiento de los productos agropecuarios en los mercados domésticos y externos, entre los cuales están: fallas de acceso a la información, debilidades relacionadas con la inocuidad y sanidad agropecuaria, altos niveles de intermediación, volatilidad de precios e incapacidad de los pequeños productores para comercializar grandes volúmenes de producción.

Respecto a las dinámicas del comercio internacional:

A pesar de que en 2017 la balanza comercial agropecuaria y agroindustrial registró un superávit de USD 1.618 millones, la oferta se encuentra altamente concentrada, puesto que el 86% de las exportaciones se ubicó en nueve productos, y el 54% en cuatro mercados58, a pesar de contar con 16 tratados de libre comercio firmados.

Entre los principales obstáculos para diversificar la oferta exportable del país, se identifican las fallas derivadas de los mercados. La deficiente infraestructura y logística para la exportación de productos agropecuarios, y las debilidades de la gestión de admisibilidad sanitaria.

e. Desconocimiento del impacto de los incentivos otorgados a través de instrumentos financieros sobre la productividad y la baja cobertura de los instrumentos para la gestión del riesgo

El Incentivo a la Capitalización Rural (ICR) y las Líneas Especiales de Crédito (LEC) se fortalecieron entre 2008 y 2018. Mediante importantes partidas presupuestales. No obstante, excepto para la caficultura59, no existen evaluaciones de impacto recientes que indiquen si estos incentivos han mejorado la productividad o la generación de ingresos de los hogares rurales60.

De otra parte, y considerando que el sector agropecuario presenta las mayores emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI)61. Se requiere el desarrollo de instrumentos financieros que incentiven actividades que aporten a la reducción de emisiones con efecto invernadero. El uso eficiente del agua y del suelo, y la disminución de impactos ambientales derivados de la producción agropecuaria.

Así mismo, se presenta una baja cobertura de los instrumentos de gestión del riesgo: el área agrícola asegurada solo representa el 2,2% del área total sembrada y en el mejor año (2015) apenas llegó a 3,7% (gráfica II-17). Por otro lado, en 2015 se suspendieron los programas de coberturas cambiarias, lo cual implica un riesgo ante la volatilidad de los precios de los productos básicos y la fluctuación de la tasa representativa del mercado.

Por otra parte, en los últimos años se ha dado poco impulso a las inversiones que se pueden realizar a través del Fondo de Inversiones de Capital de Riesgo. Ya que desde el 2009 este fondo no ha desarrollado nuevos proyectos para dinamizar economías regionales.

Finalmente:

A la par que la inclusión financiera en las áreas urbanas (87,2%) supera significativamente a la de las rurales (65,1%) y rurales dispersas (54,7%) (Banca de las Oportunidades, 2018), el acceso al crédito de las mujeres rurales es bajo en comparación con el de los hombres.

En este último aspecto, de 445.000 operaciones crediticias nacionales, por un valor de $14,7 billones en el año 2017, los hombres fueron destinatarios del 66,2% de las operaciones y del 25,2% del valor desembolsado. Mientras que el registro para las mujeres fue del 27% y 6,5%, respectivamente. El monto restante de los desembolsos estuvo dirigido a personas jurídicas (DNP, 2017a).

(Lea También: Campo con Progreso, Objetivos y estrategias)

f. Limitado desarrollo y aprovechamiento de las actividades no agropecuarias en los territorios rurales

La ruralidad va más allá de las actividades agropecuarias, y también de la clasificación del DANE de las “zonas resto” 62. De acuerdo con las categorías de ruralidad de la MTC (DNP, 2015), el 30,4% (14,5 millones) de la población es rural, del cual 62,5% (9,06 millones) reside en municipios rurales o rurales dispersos.

Una parte importante de estos territorios se ubica por fuera de la frontera agrícola o bajo condiciones agroecológicas que no permiten. En principio, que las actividades agropecuarias sean una alternativa económica para la dinamización de los territorios rurales. Como sí lo pueden ser actividades como el turismo sostenible o la conservación ambiental.

De otro lado, en territorios donde las actividades agropecuarias constituyen un renglón importante de la actividad económica, ellas coexisten y muchas veces están relacionadas con un conjunto de actividades no agropecuarias que amplían las opciones de ingreso y empleabilidad de los hogares rurales.

Un factor importante para aprovechar el mayor valor agregado de las actividades no agropecuarias rurales es la formación del capital humano en las zonas rurales para desarrollar actividades calificadas.

Solo un 1,1% de la matrícula en educación superior se localizó en áreas rurales y rurales dispersas, cifra menor a lo reportado en 2010. Cuando el 2,9% de la matrícula estaba en estos municipios (MinEducación, 2017)63. Esto refleja un bajo acceso a la educación superior de quienes se localizan en las áreas rurales.

En relación con el mercado laboral:

Apenas el 38,2% de los ocupados en los municipios rurales y rurales dispersos desarrollan actividades no agropecuarias, pese a que estas generan el 85,3% del valor agregado total (DANE, 2014) y que la capacidad de generación de ingresos de las actividades no agropecuarias (94,5% del SMMLV) supera las agropecuarias (69,7% del SMMLV) (tabla II-3). 

El aprovechamiento y potencialización de las actividades rurales no agropecuarias se relacionan con el desarrollo de las cadenas agroalimentarias. El aprovechamiento de los vínculos urbano-rurales y la diversificación de los mercados laborales asociados a la urbanización, estrategias que se desarrollan en el Pacto por la Descentralización; Línea B. Estimular la productividad y la equidad a través de la conectividad y los vínculos entre la ciudad y el campo y línea C. Sistema de Ciudades: motor para el desarrollo sostenible, inteligente y productivo .

g. Limitada capacidad institucional para mejorar la competitividad agropecuaria y las condiciones socioeconómicas de pobladores rurales

Persisten deficiencias y cuellos de botella que limitan la gestión integral y multisectorial de las instituciones del sector agropecuario, como lo evidenció la MTC. Por una parte, MinAgricultura requiere fortalecer su liderazgo y capacidad en la formulación de la política de desarrollo rural integral y corregir la duplicidad de funciones con algunas de las entidades adscritas y vinculadas, fortaleciendo su rol en la gestión y articulación intersectorial y territorial.

Por otra parte, la debilidad para realizar una programación presupuestal orientada a resultados. El seguimiento en la ejecución de la inversión pública y la ausencia de un sistema de información unificado que apoye la toma de decisiones y se relacione con otros sistemas de información públicos. Han debilitado la institucionalidad sectorial.

Así mismo, se deberá buscar que tanto los instrumentos de planeación e intervención en el territorio, como los mecanismos de participación del Sistema Nacional Regional del Sector Agropecuario, Pesquero, Forestal Comercial y de Desarrollo Rural64. Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR) y los Consejos Seccionales de Agricultura (CONSEA), se racionalicen y tengan las capacidades necesarias para articular de manera eficiente las orientaciones de la política agropecuaria con las realidades territoriales y relacionamiento con el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (SNIA) y otros sistemas de planificación regionales.

---

• 42 Las cuatro categorías de ruralidad elaboradas por el DNP en el marco de la Misión para la Transformación del Campo (MTC) son: (1) ciudades y aglomeraciones: corresponde a las ciudades con más de 100.000 habitantes en la cabecera, sus aglomeraciones y los municipios que cumplen una función subregional; (2) ciudades intermedias: incluye los municipios con población entre los 25.000 y 100.000 habitantes con alta densidad poblacional; (3) rural: incorpora los municipios que tienen cabeceras pequeñas (menos de 25.000 habitantes) y densidades poblacionales intermedias (entre 10 a 100 habitantes por kilómetro cuadrado); y (4) rural disperso: contempla los municipios con cabeceras pequeñas, densidad de población baja (menos de 10 habitantes por kilómetro cuadrado) y alta concentración de la población en la zona resto.

• 43 Sin embargo, las políticas agropecuarias implementadas han carecido, en su mayoría, de una aproximación territorial que dé cuenta de las diferentes condiciones competitivas que caracterizan las distintas regiones del país (Penagos, Tobón, Pérez, Ospina & Sánchez, 2018).

• 44 En las cabeceras municipales, la incidencia de la pobreza multidimensional en 2017 fue de 11,4% y la de la pobreza monetaria fue de 24,2%; mientras que, en los centros poblados y rural disperso, la pobreza multidimensional fue de 36,6% y la pobreza monetaria fue de 36,0% (DANE, 2018). La proporción de la población rural que conforma la clase media es de 9,5%. Mientras que en las cabeceras urbanas es de 37,2%.

• 45 La Reforma Rural Integral, como primer punto del Acuerdo Final para la Paz, comprende tres pilares: (1) el acceso y el uso de la tierra; (2) los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial; y (3) los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral. Los ejes transversales son la participación comunitaria, la gobernanza multinivel, el enfoque territorial y la promoción de la agricultura familiar.

• 46 Esto se complementa con el Pacto por la Equidad; línea Trabajo decente, acceso a mercados e ingresos dignos: acelerando la inclusión productiva, en particular con las “Estrategias para emprendimientos agropecuarios: Promover la creación y fortalecimiento de los esquemas asociativos que tengan una vocación empresarial agropecuaria “ y con la “ Estrategia para emprendimientos no agropecuarios en municipios rurales y rurales Disperses”

• 47 Estadísticas Catastrales Nacionales por Municipio, vigencia 2018. Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC). Subdirección de Catastro y Catastros descentralizados (Antioquia, Bogotá, Cali, Medellín y Delegación Barranquilla).

• 48 Cifras de la Agencia Nacional de Tierras, con corte a 2018.

• 49 Sobreutilización por actividades agropecuarias y forestales.

• 50 Documento CONPES 3934 Política de Crecimiento Verde.

• 51 Este sistema es gestionado por el Consejo Privado de Competitividad, a través de la Red Clúster, con corte al 29 de octubre de 2018.

• 52 Documento CONPES 3866 Política Nacional de Desarrollo Productivo.

• 53 De 106 productos agropecuarios colombianos con acceso sanitario obtenido entre 2010 y 2017 para su ingreso a otros países, en 2017 solo se exportaron 36.

• 54 Cabe resaltar que los ingresos promedio per cápita de las UPA de los pequeños productores agropecuarios que reciben asistencia técnica fueron 2,2 veces mayores que el ingreso promedio per cápita de las que no reciben asistencia técnica (Leibovich, Botello, Estrada & Vásquez, 2013).

• 55 Documento CONPES 3926 Política de Adecuación de Tierras 2018-2038.

• 56 Documento CONPES 3857 Lineamientos de política para la gestión de la red terciaria.

• 57 Este cálculo (periodo 2010-2018) involucra la provisión de bienes públicos para la competitividad y para el desarrollo rural del reporte de ejecución presupuestal del Sistema Integrado de Información Financiera de MinHacienda.

• 58 En 2017, se exportaron USD 7.368 millones. Los nueve productos son: banano, café, palma de aceite, plátano, azúcar y artículos de confitería, flores, grasas y aceites y preparados a base de cereales. Los cuatro mercados son: Estados Unidos, Bélgica, Países Bajos y Japón.

• 59 Rueda (2017) y Silva Restrepo (2012). Estas evaluaciones muestran resultados positivos de estos dos programas sobre la productividad y la generación de ingresos de los hogares caficultores.

• 60 La última evaluación data de 2011 (Econometría Consultores S.A., 2011) y no encontró evidencia de mejoras en ingresos y productividad.

• 61 Según cifras de la Misión de Crecimiento Verde, el sector agropecuario presenta las mayores emisiones de gases efecto invernadero, con un 61,2% del total, ocasionado principalmente por la ganadería y el cambio de uso de los bosques que se transforma en pastizales.

• 62 Corresponde a los centros poblados y rural disperso.

• 63 Sistema Nacional de Información en Educación Superior (SNIES).

• 64 Creado por medio de la Resolución 164 de 2004, tiene por finalidad planificar y ejecutar la política sectorial y de desarrollo rural, los programas especiales y la prestación de servicios agropecuarios pesqueros, forestales comerciales y de desarrollo rural en el nivel territorial.