Eliminación de las Facultades de Nominación

V.

Analizando los principios del derecho constitucional y la naturaleza del servicio que están llamados a prestar los órganos del poder público, no se encuentra justificación para conceder a las altas Cortes la facultad de nominar a los candidatos para la elección del Contralor General de la República, del Procurador General de la Nación y del Auditor General para la vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República, que no hacen parte de la Rama Judicial.

De conformidad con lo anterior, se propone que, siendo congruentes con el fortalecimiento de la autonomía e independencia de la rama judicial, sea el Congreso de la República, como máxima expresión de la democracia, quien elija a estos altos funcionarios del Estado. Para la realización de la elección de estos funcionarios, el Congreso convocará a un concurso público de méritos para la selección de una terna que será sometida al Congreso en pleno, el cual elegirá al respectivo funcionario, previa audiencia pública que debe realizarse antes de la elección. El voto, en estas elecciones, será público y nominal.

Este mismo sistema de elección se aplicará en el nivel territorial, por las mismas razones ya enunciadas sobre el carácter innecesario y, sobre todo, inconveniente, de la participación de la Rama Judicial en la formación de ternas para contralores departamentales y municipales, debido a que las funciones de los contralores no tienen conexión directa con el sector justicia y, por tanto, el sistema de elección actual involucra a los tribunales en una tarea electoral que no les es propia y los distrae del cumplimiento de sus funciones judiciales.

Así mismo, y dentro del espíritu de la reforma de brindarle mayor autonomía e independencia a la rama judicial:

Al Presidente de la República se le despoja de la facultad de ternar a los miembros de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

Al estar radicada en el Fiscal General de la Nación8 la función de suministrar al Gobierno información sobre las investigaciones, cuando sea necesario para la preservación del orden público, y la corresponsabilidad, con el Presidente de la República, para el diseño9 y la formulación de la política criminal del Estado, se evidencia la necesidad de que se continúe con la forma actual de postulación y elección de este funcionario. Un fundamento adicional se encuentra en que la Fiscalía General de la Nación, además de pertenecer a la rama judicial, tiene funciones articuladas con las de los jueces.

Es indudable el avance y la eficacia alcanzados en materia de persecución del delito, en las transformaciones de la jurisprudencia nacional y, especialmente, en la creación de una doctrina nacional en materia de derechos humanos, en un período en que Colombia ha padecido la agresión de las distintas formas del crimen organizado, enriquecido, corrupto y cruel al extremo.

Teniendo en cuenta la experiencia, idoneidad y capacidad de la Fiscalía General de la Nación para asumir las investigaciones que se causen por la presunta comisión de una conducta punible:

Se pretende asignar a este órgano judicial la función de investigar y acusar a los funcionarios con fuero constitucional, dando cumplimiento, de esta manera, a la reciente decisión de la Corte Constitucional, que dispuso la separación de las etapas de investigación y juzgamiento, así como también se materializará, frente a los mismos funcionarios, el principio universal de la doble instancia

Para los efectos de las funciones jurisdiccionales asignadas a la Cámara de Representantes, se propone la creación de un cuerpo de sustanciadores e investigadores bajo la dirección del Congreso, cuyos integrantes se escogerán de la lista de elegibles para la jurisdicción penal que posea la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura. De esta forma se asegura que las funciones judiciales del Congreso cuenten con recursos adecuados para el cumplimiento cabal y oportuno de sus labores

VI. Debido Proceso, Separación de Investigación y Juzgamiento y Derecho de Apelación (Doble Instancia)

Otro eje fundamental de la reforma lo constituye el fortalecimiento de las garantías judiciales constitutivas del debido proceso. Éstas se hallan consagradas en el artículo 29 de la Constitución y encuentran aplicación en diversas disposiciones constitucionales. La dinámica del derecho, sin embargo, impone la necesidad de extremar esas garantías, a la luz de los nuevos alcances que se les vienen dando a las mismas en el ámbito de los instrumentos internacionales sobre derechos humanos.

De conformidad con lo establecido en el artículo 186 de la Carta, de los delitos que cometan los congresistas conoce en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, a la cual se le atribuye la competencia de investigar y juzgar a los miembros del Congreso (artículo 235, numeral 3, de la C. P.).

El mismo artículo 235, numeral 2, establece la competencia para que la Corte Suprema de Justicia juzgue al Presidente de la República y a otros altos funcionarios, una vez adelantado el juicio ante el Senado, de conformidad con el artículo 175.

El numeral 4 del artículo 235, por su parte, le atribuye a la Corte el juzgamiento de otros altos funcionarios, previa acusación del Fiscal General de la Nación.

De todos estos procesos conoce la Corte Suprema de Justicia en única instancia.

– Separación de las funciones de investigación y juzgamiento

Pues bien, desde la perspectiva de los elementos constitutivos del debido proceso, se impone la necesidad de modificar estos fueros penales.

En el caso de los congresistas, y en atención a la creciente tendencia universal en tal sentido, se propone en la reforma la separación de las funciones de investigación y juzgamiento, que tiene atribuidas la Corte Suprema de Justicia. Esta separación es uno de los elementos esenciales de un juicio justo, según expresó la Corte Constitucional, en su sentencia C-545 de 2008, al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 533 de la Ley 906 de 2006, sentencia en la cual se ordenó al legislador separar, dentro de la misma Corte Suprema de Justicia, las funciones de investigación y juzgamiento, para las conductas cometidas por los congresistas a partir del 29 de mayo de 2008.

Siendo Colombia un Estado social de derecho, que viene fortaleciendo sus políticas de protección, guarda y garantía de los derechos humanos, se hace necesario que sus desarrollos normativos sean compatibles con los avances en la teoría de las garantías de tales derechos, previstas en instrumentos internacionales.

En este orden, en el presente proyecto de reforma:

–Que por tener carácter constitucional, permite mayor libertad de configuración para el legislador, actuando como constituyente derivado–, se modifica el fuero penal de los congresistas, de modo que la investigación la realice la Fiscalía General de la Nación y a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia sólo se le atribuya el juzgamiento de aquéllos, en primera instancia.

Así, se otorga una mayor garantía para los investigados y procesados, al evitar que los conceptos previos que pueda formarse el juez durante la etapa de investigación influyan en el momento del fallo. Todo ello, en el marco de los avances relacionados con los principios del juicio justo que, como lo afirma la Corte Constitucional en su sentencia, tienden a separar investigación y juzgamiento.

– Derecho de apelación (doble instancia)

Este principio universal del derecho se encuentra establecido en tratados internacionales como la Convención Americana de Derechos Humanos10 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos11, que han sido ratificados por Colombia, y que son normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad estatuido en el artículo 93 de la Carta Fundamental.

A tal efecto, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969.

Establece en el artículo 8, que:

«1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

«2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:
«…

«h. derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.»

Por su parte, el artículo 14 numeral 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado en 1966, dispone:

«Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley.»

A su vez, el artículo 93 de la Constitución Política determina que

«los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción prevalecen en el orden interno».

Como se puede observar, los instrumentos internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, establecen el derecho de toda persona, en plena igualdad, y sin ningún tipo de discriminación, a recurrir en segunda instancia los fallos condenatorios; disposiciones que, conforme a lo señalado en el artículo 93 de la Constitución Política, tienen prevalencia en el orden interno.

En relación con el alcance y el contenido de la garantía consagrada en el artículo 8.2 h) de la Convención Americana, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

«calificó el derecho de apelación como ‘un aspecto esencial’ del debido proceso, agregando que: ‘El debido proceso legal carecería de eficacia sin el derecho a la defensa en juicio y la oportunidad de defenderse contra una sentencia adversa.»12

Y al concluir la sección, en relación con el punto específico del alcance de la garantía, agrega O’Donnell que (Lea También: Segunda Versión: Proyecto de Acto Legislativo)

«En el caso Figueredo Planchart, la CIDH recalcó que ‘Este derecho no establece excepciones de ninguna naturaleza’ ni siquiera para juicios políticos sustanciados ante el más alto tribunal del país.»13

En ese orden de ideas, conforme a las ya citadas disposiciones de los instrumentos internacionales mencionados, los altos dignatarios del Estado deben tener derecho, sin ningún tipo de discriminación, a recurrir las decisiones penales que los afectan, ante una instancia superior e independiente.

Por esta razón, el proyecto de reforma propone que exista una segunda instancia para todos los procesos penales de los cuales conozca la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, segunda instancia de la cual conocerá la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura.

De esta manera, los recursos que se interpongan contra las sentencias de primera instancia serán resueltos por los magistrados de la mencionada Sala de Gobierno. Estos magistrados, de altas calidades y profunda versación jurídica en diversas disciplinas del derecho, podrán decidir con espíritu desprevenido, por razón de su formación general como juristas, no atados a los desarrollos jurisprudenciales puntuales en ámbitos específicos del derecho.

– Juez de control de garantías

Adicionalmente, y con ello se consagra una de las más preciadas y trascendentales garantías de las que pueden gozar las personas en el campo penal, se establece que la función de juez de control de garantías, en los procesos penales contra los congresistas, la cumplirá la Corte Constitucional. Así se refuerza, al más alto nivel, el alcance del fuero constitucional de los congresistas y altos funcionarios del Estado.

– Doble instancia en los procesos sobre investidura de los congresistas

Por otra parte, no siendo la penal la única jurisdicción en donde es importante la aplicación del principio de la doble instancia, el proyecto de reforma considera conveniente disponer que también se aplique en los procesos relacionados con la investidura de los congresistas. Para ello, se asigna el conocimiento de la primera instancia de esos procesos a la Sección Quinta del Consejo de Estado y el conocimiento de la segunda instancia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con exclusión de la Sección Quinta. De esa manera se garantiza en ese campo uno de los elementos del debido proceso.

VII. Obligatoriedad de la Jurisprudencia

En el proyecto de reforma también se propone modificar el artículo 230 de la Constitución, que establece que los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley, y que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial.

La reforma consiste en agregar un inciso final a esta disposición, con el objeto de que la ley pueda determinar en qué casos la jurisprudencia es obligatoria.

En la discusión permanente sobre el alcance de la jurisprudencia en los sistemas continentales y los del common law, es decir, los sistemas en que sólo la ley -desde luego en sentido amplio- es fuente del derecho, y aquéllos que incorporan entre sus fuentes los precedentes derivados de las decisiones judiciales, siguen sin solución en nuestro medio problemas prácticos que se presentan cuando la vinculación a la ley aparece unida a un sistemático desconocimiento de la jurisprudencia, por todo tipo de autoridades.

En tales condiciones, el inciso propuesto podría ayudar a resolver, con el concurso del legislador, los problemas mencionados.

VIII. Vigencia del Acto Legislativo

Se establece dentro del proyecto, además, que cuando se trata de reformas constitucionales, no se configura para los congresistas que intervienen en ellas la causal de violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades o del régimen de conflicto de intereses.

Por último, el artículo final, sobre vigencia de las disposiciones contenidas en este acto legislativo, establece que regirá a partir de su promulgación y que las reformas introducidas al articulo 186 de la Constitución Política, sobre el principio de la doble instancia, solo se aplicarán a las conductas punibles cometidas a partir de su vigencia, sin que haya lugar a excepción de inconstitucionalidad.

Las anteriores consideraciones sirven de fundamento para la presente propuesta de reforma a la justicia.

De los Honorables Congresistas,

Fabio Valencia Cossio

Ministro del Interior y de Justicia

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8 Artículo 251, numeral 6 de la Constitución Política de Colombia.

9 Artículo 251, numeral 4 de la Constitución Política de Colombia

10 Artículo 8, literal h.

11 Artículo 14, numeral 5.

12 Daniel O’Donnell, Derecho internacional de los derechos humanos – Normativa, jurisprudencia y doctrina de los sistemas universal e interamericano, Bogotá, 2004, p. 437. Allí mismo, en relación con el objetivo de esta garantía, citando a la Comisión, se agrega: «La Comisión considera que este recurso, establecido a favor del inculpado, le permite proteger sus derechos mediante una nueva oportunidad para ejecutar su defensa. El recurso contra la sentencia definitiva tiene como objeto otorgar la posibilidad a la persona afectada por un fallo desfavorable de impugnar la sentencia y lograr un nuevo examen de la cuestión.
Esta revisión en sí tiene como objeto el control del fallo como resultado racional de un juicio justo, conforme a la ley y a los preceptos de garantía, y de la aplicación correcta de la ley penal.»

13 Ibíd., p. 438.