La Reforma Constitucional de la Administración de Justicia

José Gregorio Hernández Galindo

Durante los últimos meses, en el contexto de una crisis institucional sin precedentes:

Ha sido noticia de primer plano la actividad judicial, particularmente la de la Corte Suprema de Justicia –Sala de Casación Penal– y la de la Fiscalía General de la Nación. Y ello por razones obvias: allí se tramitan los procesos relacionados con vínculos entre miembros de la clase política y organizaciones criminales, así como los referentes al cohecho propio durante el trámite del Acto Legislativo 2 de 2004, por medio del cual se reformó la Constitución para permitir la reelección del Presidente de la República.

Ante la crisis, generada primordialmente por las detenciones de numerosos congresistas y de otros servidores públicos de alto nivel, y por el llamado a indagatoria de algunos más, desde mediados de 2007 se principió a hablar de la necesidad de una nueva reforma política, aunque en 2003 se había aprobado una, relativa en especial a materias electorales.

Para junio del presente año:

Ya se habían tramitado siete de los ocho debates indispensables para reformar la Carta Política, según su artículo 375, en torno a un articulado mediante el cual se buscaba sancionar hacia el futuro a los partidos y movimientos políticos por permitir la presencia, en sus listas de candidatos al Congreso, de personas relacionadas con grupos armados y con organizaciones delictivas, en procura de los votos necesarios para su elección. Entre las normas proyectadas se destacaba una que consagraba la denominada “silla vacía”, es decir, un mecanismo de sanción consistente en la pérdida definitiva de la curul del congresista comprometido en tales actividades, a partir del momento en que se impartiera la orden de aseguramiento o privación de la libertad por la autoridad judicial competente, que lo es la Corte Suprema de Justicia, según los artículos 186 y 235-3 de la Constitución.

Inexplicablemente, cuando ya el Acto Legislativo estaba a punto de ser una realidad, el Gobierno decidió pedir a los congresistas que lo hundiera, y así ocurrió.

Procedió entonces el Ejecutivo a integrar una comisión de juristas encargada de preparar un nuevo proyecto de reforma política, que vuelve a contemplar la llamada “silla vacía”, y que ha comenzado su trámite en la nueva legislatura, de tal manera que tan solo hacia junio de 2009 esa reforma podrá integrarse a la Constitución.

Mientras todo eso ocurría con la reforma política:

Se recrudecía de modo verdaderamente alarmante el enfrentamiento entre el Gobierno y la Corte Suprema de Justicia, que ha tenido varias etapas, entre las cuales podemos mencionar:

1) Las discrepancias del Presidente de la República en relación con el Auto de la Sala Penal que distinguió entre los delitos comunes y los políticos, particularmente en lo relativo a la diferencia entre el concierto para delinquir y la sedición;

2) El choque con el anterior Presidente de la Corte Suprema, doctor César Julio Valencia respecto a una llamada telefónica, en la que, según el Magistrado, el Presidente había indagado por el proceso judicial en contra de su primo, el entonces Senador Mario Uribe, lo cual no fue aceptado como verdadero por el Jefe del Estado, quien inició un proceso penal por calumnia ante la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes;

3) La sindicación, contra un Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de haber solicitado a alias “Tasmania” -un antiguo paramilitar– declarar contra el Presidente de la República, nada menos que respecto a la planeación de un homicidio, episodio que culminó con la retractación del declarante ante la Fiscalía, y con la absolución del Magistrado auxiliar;

4) El proceso penal contra la ex congresista Yidis Medina, por cohecho propio, en relación con el cambio de voto sobre el Acto Legislativo 2 de 2004, que hizo posible la reelección presidencial, y la condena correspondiente por parte de la Corte Suprema de Justicia, en cuyo fallo se ordenó compulsar copias a la Corte Constitucional para lo de su competencia, actuación que provocó, de una parte, la propuesta del Presidente Uribe de convocar al pueblo a referendo para repetir el proceso electoral de 2006 y ratificar su legitimidad, y de otra la providencia de la Corte Constitucional, según la cual la reforma ya había sido objeto de fallo, había operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, y además no cabía nueva acción por haberse producido la caducidad;

5) El proceso penal contra el ex congresista Teodolindo Avendaño en relación con los mismos hechos;

6) La presencia en el Palacio de Nariño –denunciada por un medio de comunicación– de alias “Job”, un individuo de extraños antecedentes, después asesinado, y de delegados de alias “Don Berna”, quienes se entrevistaron con los secretarios jurídico y de prensa de la Presidencia de la República, supuestamente para sindicar a autoridades de la rama judicial de estar buscando testigos falsos en el curso de procesos por “parapolítica”, nada de lo cual se probó, y tampoco hubo explicación acerca de la inusitada visita a la casa presidencial;

7) La queja pública de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de estar siendo obstruidos en su actividad judicial, con grave detrimento de su independencia.

Estos, entre otros acontecimientos, han venido mostrando una total ruptura del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, exigida por el artículo 113 de la Constitución, y ha sido en ese contexto que el Gobierno nacional, por conducto del Ministro Fabio Valencia Cossio, ha presentado a consideración del Congreso el proyecto de acto legislativo sobre reforma a la Justicia.

Un proyecto que, para decirlo con franqueza, resulta inoportuno, cuando el Gobierno ha puesto en tela de juicio la idoneidad de la Corte Suprema de Justicia; ha procurado disminuir su credibilidad, y ha obstaculizado su actividad.

Además es un proyecto que, en su conjunto, no es de especial urgencia –al menos si se considera el contenido de los artículos que lo componen–, y en verdad dista mucho de resolver, o de aproximarse a resolver los reales y graves problemas de la administración de justicia, que no tienen que ver tanto con la edad de retiro forzoso de los magistrados como con la congestión, la morosidad, las deficiencias presupuestales, la efectividad de los procesos contra los desmovilizados de los grupos armados, la reparación de las víctimas de crímenes de lesa humanidad, y otros muchos asuntos no tratados en la propuesta gubernamental.

Se trata de una propuesta de modificación de la Constitución Política, que al momento de escribir estas líneas, no ha sido diseñada completamente, ya que a diario se adiciona y modifica el proyecto presentado.

En gran síntesis, ese proyecto, en su versión inicial, contempla:

1) Elección del Procurador General por el Congreso en pleno, ya no por el Senado, mediante voto público y nominal, elección que no provendrá de la actual terna –hoy elaborada por el Presidente de la República, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado– sino de una resultante de previo concurso de méritos convocado por el Congreso;

2) Ampliación del fuero constitucional especial, ante el Senado de la República previa acusación de la Cámara de Representantes, para que cobije, además del Presidente de la República, los magistrados de las altas cortes y el Fiscal General de la Nación, al Vicepresidente de la República, al Procurador General de la Nación y al Contralor General de la República;

3) La consagración de la segunda instancia, en lo propiamente criminal (no en lo político, que corresponde al Senado), ante la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura, para los procesos que se sigan contra el Presidente de la República y contra los altos funcionarios de que trata el artículo 174 de la Constitución, dejándose el primer grado en cabeza de la Corte Suprema de Justicia;

4) La declaración explícita de que la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, o de su régimen de conflicto de intereses, no será obstáculo para que voten reformas constitucionales;

5) La introducción de la doble instancia para el juzgamiento de congresistas, señalando el proyecto original que ella tendría lugar mediante la asignación de la primera instancia a la Corte Suprema de Justicia, y de la segunda a la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura, que se crea en la misma reforma, y que estará integrada por los presidentes de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, y por tres magistrados más de esas corporaciones, designados por comisión, a lo cual se añade la separación de las funciones de investigación y juzgamiento de los miembros del Congreso, de modo que serán investigados por el Fiscal General de la Nación y juzgados por la Corte Suprema de Justicia y por el Consejo Superior de la Judicatura, según lo dicho;

6) La introducción de la doble instancia en cuanto a la pérdida de investidura de los congresistas, de tal manera que sobre ella conocerá en primera instancia la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y en segunda la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;

7) El restablecimiento de la cooptación plena para la elección de magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura;

8) La ampliación a doce años del período individual previsto por la Constitución para los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura;

9) La modificación de la edad de retiro forzoso de los magistrados, que pasaría de los 65 a los 70 años;

10) La consagración de una edad mínima –45 años– para ser elegido Magistrado de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema, del Consejo de Estado o del Consejo Superior de la Judicatura;

11) La existencia de al menos 20 años de ejercicio, para poder aspirar a dichos cargos;

12) La inhabilidad para ser elegido Magistrado de una de esas corporaciones, si se ha desempeñado en propiedad el cargo en otra de ellas;

13) La sustitución de la actual Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por la Sala de Gobierno, conformada en los términos dichos;

14) La atribución de competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los miembros del Congreso, con una segunda instancia en cabeza de la Sala de Gobierno de la misma corporación; (Lea También: Conceptos y Opiniones: Diecisiete años de Jurisprudencia)

15) La exclusión de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales del conocimiento de acciones de tutela;

16) La derogación del artículo 255 de la Constitución Política, que consagraba los requisitos para ser elegido miembro del Consejo Superior de la Judicatura, los cuales se consagran en el artículo 232, al igual que los previstos para las demás altas corporaciones;

17) La creación de la Gerencia de la Rama Judicial, que ejercerá la representación legal de la misma y tendrá las funciones que señale la ley, elegido el Gerente por la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura, mediante concurso de méritos, para un período de 4 años;

18) La elección del Contralor General de la República por el Congreso en pleno, previa convocatoria de un concurso público de méritos, y por lo tanto, la exclusión de la facultad de enviar ternas para el efecto, que hoy se encuentra en cabeza de la Corte Constitucional, la Corte Suprema y el Consejo de Estado;

19) La modificación del sistema de elección del Auditor General de la República, hoy elegido por el Consejo de Estado de terna elaborada por la Corte Suprema de Justicia, de manera que en el futuro la elección corresponderá al Congreso en pleno, previo concurso público de méritos;

20) Atribución a la Corte Constitucional de las funciones de juez de control de garantías en los procesos contra los congresistas;

21) Vigencia del acto legislativo a partir de su promulgación, con la advertencia de que las reformas introducidas al artículo 186 sobre doble instancia para juzgamiento de los congresistas y separación de las funciones de investigación y juzgamiento de los mismos sólo se aplicarán a las conductas punibles cometidas a partir de su entrada en vigor.

Sobre ese texto, del 25 de agosto de 2008, hay –como decimos– modificaciones de fondo.

En efecto, sin que todavía tuviera ponencia en la comisión correspondiente, sufrió cambios esenciales, por decisión del Presidente de la República, quien antes de viajar a Washington expuso algunos de los conceptos que inspiran al Gobierno en esta materia.

En el proyecto original, como se ve, se preveía la doble instancia para el juzgamiento de los congresistas –que hoy es de única instancia– de la siguiente manera: la primera instancia a cargo de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, y la segunda ante la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura, que la misma reforma integró con los presidentes de la Corte Constitucional, de la Suprema y del Consejo de Estado y con otros tres magistrados designados en comisión, uno por cada una de las mencionadas corporaciones.

El Presidente Uribe reflexionó sobre el tema y llegó a la conclusión de que si ese sistema se convierte en norma constitucional, la Corte Suprema de Justicia dejaría de ser suprema dentro de la jurisdicción ordinaria, y pasaría la supremacía en ese ámbito a la Sala de Gobierno del Consejo Superior de la Judicatura, que tendría a su cargo la última palabra en asunto tan trascendental.

Por ello, la idea del Presidente consiste ahora en plasmar, de todas maneras, la doble instancia en la Constitución, pero dejando que ella se surta en el interior de la Corte Suprema de Justicia: juez de primer grado para los congresistas sería la Sala de Casación Penal de la Corte, y juez de segundo grado la Sala Plena de la misma corporación.

Este cambio, según el Ejecutivo, responde a un criterio que se encuentra consagrado en todos los sistemas judiciales del mundo y en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos, en cuanto el debido proceso tiene entre sus componentes la posibilidad de que un juez distinto al que falló inicialmente revise lo actuado, a la luz de la justicia, de la Constitución y de la ley.

La otra modificación anunciada en septiembre por el Presidente radica en abstenerse el Gobierno de incluir, como propuesta de reforma constitucional, lo relativo a la separación, en el seno de la Corte Suprema, de las funciones de investigación y juzgamiento de los congresistas, para, en su lugar, dar cumplimiento a la sentencia de la Corte Constitucional del 28 de mayo último, en la que esa misma tarea es confiada al Congreso, pero mediante ley, en la que se estipulen los mecanismos correspondientes.

Aunque en varias ocasiones hemos manifestado nuestras reservas acerca de la aplicación del fallo en referencia, debe reconocerse que, por encima de cualquier discrepancia, el asunto está juzgado por el Tribunal Constitucional, y su orden debe ser cumplida, de tal manera que el criterio presidencial en este punto es también válido, toda vez que la inclusión de la nueva norma en el proyecto de reforma constitucional significaba duplicar, en el mismo asunto, la tarea del Congreso.

Este se encuentra obligado por la sentencia de la Corte a tramitar una ley en ese sentido, y tendría simultáneamente que ocuparse en el proyecto de acto legislativo, actuación que ahora –afortunada-mente– no tendrá que emprender.

El Gobierno logra, a través de estas mutaciones en el proyecto, ir despejando el camino de los congresistas sobre posibles impedimentos o conflictos de intereses, entre otras razones por cuanto se alejan cada vez más de la situación en la cual se vean precisados a resolver sobre asuntos propios de sus particulares y concretos intereses.

De todas maneras, ha sido innegable la improvisación del Gobierno en esta materia. No es serio que un tema tan importante como una reforma, que se presume integral, a la administración de justicia, se esté tramitando sin un previo estudio sobre el conjunto de disposiciones; sin un cotejo con las normas actuales que sobrevivirían; sin haber elaborado una columna vertebral de la enmienda; y sin contemplar dentro de la misma propuesta las repercusiones que toda reforma constitucional tiene para la República.

Echamos de menos, porque no la ha señalado el Gobierno, la filosofía del proyecto, porque toda reforma a la Constitución debe obedecer a una necesidad y estar inspirada por una filosofía, por unos propósitos definidos; por unos criterios esenciales, que hasta ahora brillan por su ausencia, tanto en el caso de la Administración de justicia como en la reforma política. Y mientras no haya un hilo conductor de todas las reformas, es decir, una luz fundamental que ilumine y señale el camino hacia el cual nos dirigimos, el conjunto resulta deficiente y deshilvanado.

Una vez más debe decirse que modificar la Constitución no es algo que pueda lograrse sin un estudio objetivo y reposado, con suficiente tiempo; conociendo lo que existe en la normatividad, y sabiendo qué se quiere y para dónde se desea orientar las modificaciones.

Como la reforma debe respetar el espíritu esencial de la Constitución, y no implica –según ha dicho la Corte Constitucional– sustituir una Constitución por otra, es necesario prever de manera clara, completa y científica –desde el punto de vista del Derecho Constitucional– cómo se insertan los nuevos textos dentro del universo del articulado, para que no terminen siendo simplemente “parches” puestos en desorden, pues ello hace de la Constitución, contra su naturaleza, un instrumento contrahecho, irrealizable, fuente de interpretaciones contradictorias, y generador de inseguridad e inestabilidad jurídicas.

Sea cual fuere la opinión que entre nuestros asociados generen las distintas propuestas, este Editorial se dirige a buscar la participación de los ex magistrados de las altas corporaciones, para que contribuyamos, desde las distintas perspectivas, y con base en la experiencia y conocimientos de cada uno, a dilucidar el futuro de la rama judicial, de modo específico, y la solución de la crisis institucional por la que atraviesa el país.

ASOMAGISTER se encuentra empeñada precisamente en la elaboración de un proyecto de reforma a la justicia que consulte los valores y principios constitucionales y que busque la efectividad y celeridad que de nuestro sistema están esperando los ciudadanos, enfrentando, por supuesto, gravísimos problemas que ese sistema presenta en la actualidad.