Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe Anual 1993

En 1993 la Comisión toma una postura diferente frente al cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales en la región. Aunque continúa con la práctica de revisar estos derechos en un capítulo aparte, desarrolla más la doctrina de la indivisibilidad de los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales. Insiste en que “las formalidades de la democracia no son suficientes para garantizar sistemas políticos económicos estables y duraderos” ya que el aumento de la pobreza en la región amenaza la transición democrática.

A pesar de ello, la CIDH continua separando los derechos civiles y políticos de los sociales y económicos, colocando los primeros en el análisis de algunos países (ese año Cuba, Guatemala, Nicaragua y Perú), y los segundos en el capítulo de campos en los cuales deben mejorar los estados.

Este año la Comisión no le da tanta importancia a la crisis económica y en cambio resalta que el aumento en la pobreza es también el resultado de la insuficiente organización y dedicación del estado para proteger y promover los derechos sociales. El desarrollo progresivo, dice, no significa que los gobiernos no tengan que empeñarse para lograr la realización plena de los derechos, ya que, independientemente del desarrollo económico, los países están obligados por la Declaración y la Convención Americana a garantizar un mínimo umbral de estos derechos.

Entre los factores que contribuyen a la negación de los derechos, se destaca el hecho que América Latina es la región del mundo con una distribución de la riqueza más desigual, situación que además ha venido empeorando desde los años cincuenta. Si bien otro factor importante fue la recesión económica mundial de los 80; también causan el deterioro de los derechos “los ajustes económicos y estructurales que muchos estados de la región han aplicado para acceder al crédito financiero internacional”.

La Comisión llama la atención de los países sobre el hecho de que la transición democrática de América Latina ha venido acompañada por un aumento en los índices de pobreza, y que todo no puede adjudicarse a la deuda externa. La CIDH señala otros factores para la desprotección de la población como son la insuficiente organización y dedicación del estado, unos programas de reestructuración económica que afectan más a los más pobres, violando el derecho a la igualdad, y una inequitativa distribución de la riqueza que se agrava cada vez más.

Además, en 1993 se presentan resúmenes de los informes presentados a la CIDH por algunos gobiernos. Si bien estos informes son una vez más, principalmente sobre la legislación vigente y los programas de gobierno, algunos sí diagnostican las carencias y necesidades del país en estos puntos. Se señalan graves carencias y desigualdades, falta de fondos para programas de salud y educación, y problemas estructurales históricos de pobreza. Canadá se destaca por sus excelentes programas sociales, habiendo una preocupación especial por la vulnerabilidad de las poblaciones nativas. Chile muestra un aumento en los índices de bienestar, sin embargo no se refleja en la situación de los niños, y las diferencias entre las regiones son grandes. En El Salvador la guerra civil agrava la situación de pobreza, mientras que Nicaragua y Venezuela atraviesan severa crisis económica que se refleja en los programas sociales. En Panamá y México a pesar de los avances subsisten grandes proporciones de la población en situaciones de miseria, en México sobretodo en los sectores rurales. En Paraguay, a pesar de ser de los países regionales con mayor crecimiento, este no se refleja en el desarrollo humano.

En conclusión la CIDH recomienda que se tomen medidas para mejorar los servicios de salud, alimentación y educación de la población y que se tomen medidas para que los grupos en desventaja social no sufran de forma desproporcionada los ajustes económicos.

A continuación se destacan algunos apartes del informe de ese año, según su relevancia para la protección de los derechos sexuales y reproductivos.

Informe Anual 1993
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Washington, D.C.

Capítulo V.- Campos en los cuales han de tomarse medidas para dar mayor vigencia a los derechos humanos, de conformidad con la Declaración americana de los derechos y deberes del hombre y la Convención americana sobre derechos humanos

* La realización de los derechos económicos, sociales y culturales en la región

Introducción

La Comisión ha preparado el siguiente informe sobre los derechos económicos, sociales y culturales en cumplimiento de la resolución de la Asamblea General AG/RES. 1213 (XXIII- 0/93) por la que se insta a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (“la Comisión”) a que continúe “dedicando especial atención al campo de los derechos económicos, sociales y culturales, a fin de contribuir al desarrollo de los Estados miembros”.

La premisa en que se sustenta el presente informe es el principio estipulado en la resolución de la Asamblea General AG/RES. 1213 (XXIII-0/93):

“Que sólo puede realizarse el ideal de ser humano libre, exento de temor y de la pobreza, si se crean condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos”.

Esta resolución se inspira en el compromiso de los Estados miembros con los principios establecidos en la Carta de la OEA, en cuyo artículo 33 se establece:

“Que la igualdad de oportunidades, la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a su propio desarrollo son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral.”

Además, en el inciso f) del artículo 44 de la Carta, los Estados miembros acuerdan fomentar:

“La incorporación y creciente participación de los sectores marginales de la población, tanto del campo como de la ciudad, en la vida económica, social, cívica, cultural y política de la nación, a fin de lograr la plena integración de la comunidad nacional, el aceleramiento del proceso de movilidad social y la consolidación del sistema democrático”.

Estos principios están reafirmados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (“la Convención Americana”), que en su artículo 1 obliga a los Estados signatarios a:

“Respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”.

El artículo 26 de la misma Convención expresa el principio del desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales. Dicho artículo dice textualmente:

“Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (“la Declaración”) establece en su Preámbulo que los pueblos americanos “tienen como fin principal la protección de los derechos esenciales del hombre y la creación de circunstancias que le permitan progresar espiritual y materialmente…”. La Declaración reconoce que el sistema inicial de protección que la misma estableció se adapta a “las condiciones sociales y jurídicas actuales, no sin reconocer (de parte de los Estados americanos) que deben afianzar cada vez más ese sistema en la esfera internacional a medida que las condiciones se tornen más favorables”. La Declaración enumera una serie de derechos civiles y políticos, así como derechos económicos, sociales y culturales.

Teniendo en cuenta la necesidad de afianzar cada vez más el sistema, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (“el Protocolo de San Salvador”), aprobado por la Asamblea General en 1988, indica un nuevo compromiso dentro del sistema interamericano de derechos humanos para hacer valer tales derechos. El Protocolo compila en forma de tratado los principios de igualdad social y los derechos individuales establecidos en anteriores instrumentos de derechos humanos, incluida la Carta de la OEA y resoluciones de la Asamblea General. El artículo 1 del Protocolo de San Salvador estipula que:

“Los Estados partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden interno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el presente Protocolo”.

Los artículos 10, 11, 12 y 13 del Protocolo de San Salvador garantizan los derechos a la salud, a un medio ambiente sano, a la alimentación y a la educación, respectivamente. El respeto por estos derechos garantiza las necesidades básicas para la supervivencia que, combinados con los demás derechos estipulados en el Protocolo, a saber, el derecho al trabajo (artículo 6), a condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo (artículo 7), los derechos sindicales (artículo 8), a la seguridad social (artículo 9), a los beneficios de la cultura (artículo 14), a la constitución y protección de la familia (artículo 15) y otros, crean las condiciones “que permitan a toda persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos” (Preámbulo del Protocolo).

La indivisibilidad de los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales

La Comisión siempre ha reconocido la relación orgánica entre la violación de los derechos a la seguridad física, por una parte, y la negación de los derechos económicos y sociales y la supresión de la participación política. Toda distinción que se establezca entre los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales constituye una formulación categorizante que se aparta de la promoción y garantía de los derechos humanos.

Una vida libre del temor y la necesidad comporta inevitablemente garantizar los derechos civiles y políticos puesto que a través de la participación popular, quienes son objeto de la negación de sus derechos económicos y sociales, pueden participar en las decisiones que se relacionan con la asignación de los recursos nacionales y el establecimiento de programas sociales, educativos y de salud. La participación popular, objetivo de la democracia representativa, garantiza que todos los sectores sociales participen en la formulación, aplicación y revisión de los programas nacionales. Y, aunque podría afirmarse que la participación política fortalece la protección de los derechos económicos, sociales y culturales, también es verdad que la aplicación de esos derechos crea las condiciones para que la población en general sea capaz, es decir, saludable y educada, para participar activa y productivamente en el proceso de toma de las decisiones políticas.

Las formalidades de la democracia, la elección de presidentes y parlamentarios, no es un cimiento lo suficientemente firme para garantizar sistemas políticos y económicos estables y duraderos. Ello queda demostrado por el hecho de que, pese a la transición de la región, en el último decenio, al imperio de la democracia, en el mismo período se ha presenciado también un marcado aumento de la incidencia de la pobreza que pone en peligro la estabilidad política de numerosos Estados de la región. En 1980, el 41% de la población total de América Latina vivía por debajo del umbral de pobreza y para fines del decenio, la cifra superó el 45%.

La pobreza es en parte resultado de la insuficiente dedicación y organización del Estado para proteger y promover los derechos económicos, sociales y culturales. Como se señaló antes, cuando el Estado no garantiza los derechos económicos, sociales y culturales, se está indicando también una falta de garantías civiles y políticas. La capacidad de participar en la sociedad conlleva derechos civiles y políticos, conjuntamente con derechos económicos, sociales y culturales. De ello se desprende que, sin progreso en el área de los derechos económicos y sociales, los derechos civiles y políticos logrados con gran esfuerzo y sacrificio humano, siguen siendo una mera aspiración para los sectores de menos recursos y más bajo nivel de educación. En última instancia, la consolidación de la democracia representativa, meta de todos los Estados miembros, comporta el ejercicio de una participación plena por parte de todos los integrantes de la sociedad.

Al respecto, la Comisión recuerda el artículo 33 de la Carta, que establece “que la igualdad de oportunidades, la distribución equitativa de la riqueza y el ingreso y la plena participación de sus pueblos en las decisiones relacionadas con su propio desarrollo son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral”.

Cuando los sectores más vulnerables de la sociedad no tienen acceso a los elementos básicos para la supervivencia que les permitirían salir de su situación, se está contraviniendo voluntariamente o se está condonando la contravención del derecho a ser libre de toda discriminación y los consiguientes principios de igualdad de acceso y equidad en la distribución, y el compromiso general de proteger a los elementos vulnerables de la sociedad. Además, si no se satisfacen esas necesidades básicas, se ve amenazada directamente la propia supervivencia del individuo, lo que implica el derecho a la vida, la seguridad personal y, como se indicó antes, el derecho a participar en los procesos políticos y económicos.

La Comisión toma nota de que la pobreza tiene sus mayores efectos en los niños. De acuerdo con el Instituto Interamericano del Niño, el 45% de la población de América Latina está compuesta por niños, y alrededor del 50% de ellos viven en condiciones de pobreza extrema. Esta se describe como una condición de vida tan limitada por la desnutrición, la enfermedad, el analfabetismo, la escasa expectativa de vida y la elevada mortalidad infantil que está por debajo de la definición racional de decencia y dignidad humanas. Sin alimentos ni acceso a servicios básicos de salud, y con escasa o ninguna educación, o sin tiempo para recibir instrucción, ya que deben ganarse la vida o ayudar a sus familias, estos niños quedan atrapados en la lucha diaria por la supervivencia.

El principio del desarrollo progresivo

El principio de que los derechos económicos, sociales y culturales deben alcanzarse progresivamente no significa que los gobiernos no tengan la obligación inmediata de empeñarse por lograr la realización plena de tales derechos. El fundamento del principio de la realización progresiva de los derechos es que los gobiernos tienen la obligación de asegurar condiciones que, de acuerdo con los recursos materiales del Estado, permitan avanzar gradual y constantemente hacia la más plena realización de tales derechos.

Además, el desarrollo progresivo de los derechos no se limita a los económicos, sociales y culturales. El principio de la progresividad es inherente a todos los instrumentos de derechos humanos a medida que se elaboran y amplían. Los tratados sobre derechos humanos con frecuencia incluyen disposiciones que implícita o explícitamente prevén la expansión de los derechos en ellos contenidos.

El método de expansión puede depender de la aplicación directa de las disposiciones previstas en el propio tratado, o mediante enmiendas o protocolos adicionales que complementen, elaboren o perfeccionen los derechos ya establecidos en el tratado. Sirvan de ejemplo la evolución y expansión de los instrumentos interamericanos de derechos humanos. Los principios formulados en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre fueron elaborados y ampliados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Análogamente, el Protocolo de San Salvador es una extensión de las normas y principios establecidos en los dos textos anteriores y en la Carta.

De manera que de ello se desprende que la obligación de los Estados miembros de observar y defender los derechos humanos de los individuos dentro de sus jurisdicciones, como lo establecen la Declaración Americana y la Convención Americana, los obliga, independientemente del nivel de desarrollo económico, a garantizar un umbral mínimo de esos derechos. El nivel de desarrollo podría ser un factor que entre en el análisis para la puesta en vigor de esos derechos pero no se debe entender como un factor que excluya el deber del Estado de implementar estos derechos en la mayor medida de sus posibilidades.

El principio de progresividad exige más bien que, a medida que mejora el nivel de desarrollo de un Estado, mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos económicos, sociales y culturales. Y, ello, porque garantizar los derechos económicos, sociales y culturales exige en la mayoría de los casos un gasto público destinado a programas sociales.

En teoría, la idea es que, cuanto más recursos tenga un Estado, mayor será su capacidad para brindar servicios que garanticen los derechos económicos, sociales y culturales. Esta idea se reafirma en el artículo 32 de la Carta de la OEA, donde se describe el desarrollo como la “responsabilidad primordial de cada país y debe constituir un proceso continuo e integral para el establecimiento de un orden económico y social más justo…” (énfasis agregado). Sin embargo, la Comisión toma nota de que, en vista de la desigual distribución de la riqueza en los Estados de la región y de otras deficiencias estructurales (como veremos más adelante), un incremento del ingreso nacional no se traduce automáticamente en una mejoría del bienestar general de la población. El compromiso de los Estados de tomar medidas con el objetivo de alcanzar progresivamente la realización plena de los derechos económicos, sociales y culturales exige el uso efectivo de los recursos disponibles para garantizar un nivel de vida mínimo para todos.

Factores que contribuyen a la negación de los derechos económicos, sociales y culturales

En un informe conjunto de 1993 publicado por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), América Latina es señalada como la región del mundo con la distribución de riqueza más desigual, situación que ha venido empeorando desde los años de 1950. El informe explica que el 20% más pobre de la población de América Latina y el Caribe recibe el 4% del ingreso nacional, mientras que el 10% más rico de la población de la región recibe entre el 42% y el 43% del ingreso. De manera similar, el informe de 1992 sobre desarrollo humano, preparado por el PNUD, señala que, pese a que América Latina tiene una de las economías más avanzadas del mundo en desarrollo, los países de la región presentan algunos de los contrastes más notorios entre las clases sociales y en ellos viven millones de personas por debajo del umbral de pobreza.

Algunos ejemplos señalados en el informe del PNUD son los siguientes: en Brasil, que tiene una de las distribuciones de ingreso más desiguales del mundo, el 20% más rico de la población recibe un ingreso 26 veces superior al del 20% más pobre; en Chile, entre 1970 y 1988, el ingreso real del 20% más pobre bajó 3%, mientras que el del 20% más rico aumentó 10%. De manera similar, el informe del PNUD señala que en Estados Unidos, desglosando las comunidades blanca, negra e hispana por poder adquisitivo, educación y salud, existe una marcada diferencia que refleja el acceso no equitativo a la educación y a los servicios básicos de salud. La población blanca de Estados Unidos, tomada aisladamente, figuraría como la número uno del mundo en cuanto a desarrollo humano, en tanto que la población negra figuraría en el lugar 31 y la hispana en el lugar 35.

De acuerdo con el Informe del PNUD de 1991, Costa Rica tiene un buen antecedente en la garantía de la atención de las necesidades básicas de su población. Las reformas sociales comenzaron en los años de 1940, cuando se eliminó el ejército y se crearon instituciones de salud, educación y seguridad social. A comienzos de los años de 1970, se prestó especial atención a la atención primaria de la salud, poniéndose en práctica programas de salud rurales y comunitarios.

Se argumenta que la recesión económica mundial de los años 80, sumada a la crisis de la deuda externa que afecta a la mayoría de los Estados miembros, es la causa de la incidencia de la pobreza.

Sin embargo, los ajustes económicos y estructurales que muchos Estados de la región han aplicado para acceder al crédito financiero internacional han exigido drásticas reducciones precisamente en la esfera del gasto público en momentos en que los grupos vulnerables de esas sociedades tienen una acuciante necesidad de programas sociales. De manera que el resultado involuntario de esos programas de ajuste económico ha sido en los hechos un agravamiento de la situación de pobreza. Son los pobres los que soportan la mayor parte de la carga económica y social causada por la restricción del gasto público.

Los ajustes económicos no deben comportar una menor observancia de los derechos humanos, sino que más bien deben utilizarse para corregir los desequilibrios sociales y las violaciones estructurales intrínsecas de las estructuras económicas y sociales de los países de la región. De hecho, recientemente se ha modificado la opinión prevaleciente respecto del ajuste. El Banco Mundial y, en alguna medida, el Fondo Monetario Internacional han empezado a incorporar programas sociales y de alivio de la pobreza en su política y sus programas de ajuste.

En junio de 1993, la Comisión solicitó a los Estados miembros que brindaran información sobre las medidas aplicadas para fomentar los derechos económicos, sociales y culturales.

La Comisión aprecia el esfuerzo de los Estados miembros que han presentado informes respecto de la situación de esos derechos en su jurisdicción, así como los informes que se refieren a la situación de los derechos del niño, la mujer y los discapacitados en sus países.

En 1993, Canadá, Chile, la República Dominicana, El Salvador, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Venezuela presentaron informes. Esos informes hacían referencia a la legislación aplicable que comprende derechos específicos e incluyen, en muchos casos, programas de acción que los respectivos gobiernos han aplicado o están en vías de ejecutar. Muchos de los informes también señalan las carencias y desigualdades de sus sistemas. Algunos de esos aspectos se tratan en el documento, como la falta de fondos asignados a los programas de salud y educación y los problemas estructurales históricos que siguen obstaculizando los esfuerzos por aliviar la pobreza y eliminar el analfabetismo. A continuación se incluye un breve resumen de los informes presentados este año.

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