Informe Especial Guatemala

Capítulo III.- Derechos económicos, sociales y culturales

A. Introducción

Un análisis de la situación de los derechos, económicos, sociales y culturales en Guatemala hoy en día, necesita ser visualizada desde una perspectiva histórica para poder entender tanto los avances y problemas presentes, como los desafíos futuros. En este sentido, nos remitiremos a las conclusiones de la Comisión de Esclarecimiento Histórico, quien sobre el particular señaló:

….concluye que la estructura y la naturaleza de las relaciones económicas, culturales y sociales en Guatemala han sido profundamente excluyentes, antagónicas y conflictivas, reflejo de su historia colonial[2]

El carácter antidemocrático de la tradición política guatemalteca tiene sus raíces en una estructura económica caracterizada por la concentración en pocas manos de los bienes productivos, sentando con ello las bases de un régimen de exclusiones múltiples, a las que se sumaron los elementos de una cultura racista, que es a su vez la expresión más profunda de un sistema de relaciones violentas y deshumanizadoras. El Estado se fue articulando paulatinamente como un instrumento para salvaguardar esa estructura, garantizando la persistencia de la exclusión y la injusticia[3].

La ausencia de una política social eficaz por parte del Estado, con excepción de la época que abarca 1944 hasta 1955, acentuó una dinámica histórica excluyente. En muchos casos las políticas estatales durante el período reciente propiciaron las desigualdades o, como mínimo, su endémica debilidad institucional permitió que éstas se exacerbaran. Como muestra, durante los veinte años de mayor crecimiento económico en Guatemala (1960-1980), el gasto social del Estado fue el menos de Centroamérica y la carga tributaria fue a su vez la más baja.

Por su mismo carácter excluyente el Estado fue incapaz de lograr un consenso social en torno a un proyecto de nación que pudiera aglutinar al conjunto de la población.

Concomitantemente renunció a su papel de mediador entre los intereses sociales y económicos divergentes, abriendo un vació que facilitó la confrontación directa entre los sectores afectados…[4].

Quedo así conformado un círculo vicioso donde la injusticia social provocó protesta y luego inestabilidad política, que permanentemente sólo tuvo dos respuestas: represión o golpe militar. Frente a movimientos que proponían reivindicaciones económicas, políticas, sociales o culturales, el Estado recurrió crecientemente a la violencia y el terror para mantener el control social. En este sentido la violencia política fue una expresión directa de la violencia estructural de la sociedad[5].

La Comisión en el presente Informe analizará únicamente algunos de los derechos sociales, culturales y económicos establecidos en el “Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador”. Este análisis lo hará a la luz de lo establecido en el “Protocolo de San Salvador” y lo señalado en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria. Asimismo, se tratará de tomar siempre en consideración lo referente a la población indígena, ya que esta representa más del 50% de la población y a su vez lo que diga relación a las áreas rurales, atendiendo que el Estado guatemalteco es esencialmente rural, en donde alrededor del 60% de la población vive en estas áreas y su principal fuente de divisas proviene de las mismas[7] [8]. Dentro de este contexto, la Comisión analizará en primera mención el Índice de Desarrollo Humano en Guatemala desde una perspectiva comparada. Luego se analizará la situación de la salud y educación. Posteriormente se hará mención al denominado Pacto Fiscal como una de las herramientas fundamentales para lograr un desarrollo social sostenible en Guatemala. Por último, se formularan conclusiones y recomendaciones.

B. Consideraciones generales

El 6 de Octubre de 2000, el Estado guatemalteco depósito en la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos su ratificación al “Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador”. La Comisión valora esta iniciativa del Estado guatemalteco y espera que el “Protocolo de San Salvador” logre una vigencia efectiva y sirva para promover y alcanzar una mayor justicia social en Guatemala.

Guatemala muestra la segunda más desigual distribución del ingreso del hemisferio, en donde el 20 % más rico de la población consume el 63% de los ingresos totales en cambio el 20% más pobre consume solamente el 2.1% de los ingresos totales. El 39.8% de la población gana menos de un dólar diario. Se estime que el 57% vive bajo la línea de la pobreza[9].

C. Índice de desarrollo humano (IDH) [11]

El Estado guatemalteco en el año 2000 fue catalogado en cuanto a su IDH en el lugar 120 de un total de 174 países. Esto coloca a Guatemala, después de Haití con segundo IDH más bajo del hemisferio[12].

En lo que se refiere al índice del desarrollo humano dentro de las diferentes regiones geográficas de Guatemala, la Región Metropolitana (departamento de Guatemala) es la que tiene un mayor IDH. En contrapartida las regiones Norte y Noroccidente, con mayores proporciones de población indígena, presentan los índices más desfavorables. En este sentido, el ingreso de la región metropolitana pasó a ser equivalente a 1.6 veces la media nacional en 1989 a 2,1 veces la media en 1994, para luego mantenerse a un nivel 2.0 veces mayor en 1998. En contraste, la región noroccidental, la de menos ingresos, que pasó de tener un ingreso equivalente a poco más de la mitad de la media nacional en 1989 (0.6 veces la media) a cerca de la mitad en 1994 (0.5 veces la media) y a menos de la mitad en 1998 (0.4 veces la media)[13] [14] .

D. Educación

En la historia guatemalteca la educación nunca fue un área prioritaria de preocupación por parte del Estado. Los ingresos del producto interno bruto destinado a educación siempre fueron mínimos, históricamente los más bajos de la región centroamericana[20]. Asimismo, el acceso a la educación se ha caracterizado por ser excluyente para los sectores más pobres y en las áreas rurales. “Según proyecciones basadas en los últimos datos censales, para 1998 el 61% de los hombres y el 67% de las mujeres mayores de 7 años tenían un nivel de escolaridad inferior a tres años de primaria, y cerca de un 30% de los hombres y un 40% de las mujeres nunca asistieron a la escuela”[21]. El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) estima que el promedio de escolaridad en Guatemala es de sólo 2.3 años.

En el Acuerdo Socioeconómico se hace especial mención a la educación y se indica que esta cumple un papel fundamental para el desarrollo económico, cultural, social y político del Estado guatemalteco.

En los acuerdos de paz el Gobierno se comprometió a “aumentar significativamente los recursos destinados a educación. Como mínimo el Gobierno se propone incrementar, parael año 2000, el gasto público ejecutado en educación en relación con el PIB en 50% respecto del gasto ejecutado en 1995.”

Desde 1995 el financiamiento global para la educación ha aumentado aunque su nivel todavía corresponde en proporción del producto interno bruto a uno de los más bajos de América Latina.

A la luz de los datos observados, se debe señalar que para resolver los problemas de educación pendientes en Guatemala, será necesario aumentar significativamente los recursos anuales para tal fin.

En lo que respecta a la alfabetización, aproximadamente un 31.7% de la población guatemalteca es analfabeta. En la última década (1989 a 1999) se ha reducido el analfabetismo en un 8.9%. El analfabetismo en el área rural alcanza un 40%, con tasas de 39.4% entre las mujeres y de 29.7% entre los hombres. En el área urbana la tasa alcanza a (15%) y la diferencia entre hombres (10.3%) y mujeres (18.8%)[22]. La Comisión ha recibido información que indica que por ley el 1% del presupuesto nacional se destina a alfabetización.

A pesar de los avances experimentados, Guatemala tiene la segunda tasa más alta de analfabetismo de América Latina, solo superada por Haití[23]. Es fundamental que se continúe con los esfuerzos destinados a reducir el analfabetismo en Guatemala.

En Guatemala el acceso a la educación sigue siendo restringido y excluyente, solamente un 55% de los niños asisten a la educación primaria, un 19.5% a la educación secundaria y sólo un 4.8% de los jóvenes a la educación superior[24].

Estos datos son alarmantes para el futuro de Guatemala, toda vez que hay una “incapacidad para equiparar con los conocimientos mínimos a la mayoría de su población, que justamente es la que representa el futuro de la nación”[25]. Es fundamental que el Estado guatemalteco haga el máximo de esfuerzos para ampliar la cobertura en educación, ya que esta es la herramienta fundamental para el desarrollo sostenible[26].

La Comisión desea hacer especial mención a un punto del Acuerdo Socioeconómico y que dice relación con el compromiso del Gobierno a elaborar y ejecutar un programa de educación cívica nacional para la democracia y la paz que promueva la defensa de los derechos humanos, la renovación de la cultura política y la solución pacífica de los conflictos. La Comisión ha recibido información que indica que los recursos destinados al “Programa de Educación Cívica” han sido mínimos lo cual no ha permitido desarrollarlo adecuadamente.

E. Salud

Históricamente en el Estado guatemalteco los recursos del presupuesto nacional destinados a salud han sido muy bajos.[27] Esta situación ha llevado a que Guatemala tenga uno de los índices de salud más bajos de América Latina como veremos posteriormente.

En el Acuerdo Socioeconómico se hace especialmente mención a la salud y se indica que debe llevarse a cabo una reforma del sector salud orientada a hacer efectivo el ejercicio “por la población” de este derecho y debe basarse en una concepción integral de la misma (prevención, promoción, recuperación y rehabilitación).

En 1997, el Ministerio de Salud empezó a desarrollar la reforma del sector salud y definió como objetivos “extender la cobertura de los servicios de salud, incrementar la capacidad resolutiva y mejorar la capacidad de atención del servicio. A mediados de 1997 se creó el Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS), con la meta de aumentar la salud primaria a través de convenios con organizaciones no gubernamentales de salud, que funcionan a nivel local, las cuales atienden a una persona específica por una retribución por persona atendida. Datos preliminares aportados a la Comisión indican que con el SIAS ha habido una extensión de la cobertura de salud, pero que a su vez esta presenta algunas carencias materiales y de prestación[28].

En los acuerdos de paz el Gobierno se comprometió a incrementar el gasto público en salud, en relación al PIB, como mínimo en 50% respecto del gasto ejecutado en 1995.

Desde 1995 el financiamiento global para la salud ha aumentado, aunque su nivel todavía corresponde en proporción al producto interno bruto a uno de los más bajos de América Latina, solamente superado por Haití.

Hoy en día se ha señalado que la salud y las enfermedades “son procesos con determinación intersectorial en donde los factores de mayor importancia causal son de orden social, económico, ambiental y de estilo de vida, además de biológicos”[29]. En este sentido, agua potable, drenajes, eliminación de basuras, y el acceso a la electricidad son esenciales para prevenir enfermedades y mejorar la salud de la población. En Guatemala hasta 1994 alrededor de un 32% de la población no tenía acceso a agua; el 68% de los hogares no contaba con servicios de drenaje; el 25% no tenía disposición de excretas y el 44% no contaba con energía eléctrica[30]. Estás cifras varían considerablemente dependiendo del número de población indígena que exista.

Guatemala tiene después de Haití el más bajo índice de esperanza de vida al nacer de América Latina. La esperanza de vida al nacer promedio en Guatemala es de 64.2 años, para los hombres y para las mujeres es de 67.2 años.

Asimismo, Guatemala tiene una tasa de mortalidad general de 7.4 (período 1995-2000), la más alta de América Central[31]. La mortalidad infantil es de 46.0 (tasa por cada 1000 nacidos vivos), siendo también la más alta de América Central[32].

Las principales causas de muerte en Guatemala varían según la condición socioeconómica, el género y la etnia. Las enfermedades respiratorias y la diarrea son las causas más importantes en ambos sexos, la tercera causa para los hombres son los homicidios y para las mujeres la desnutrición. Las dos principales causas de muerte en Guatemala (neumonías y diarreas) son altamente previsibles si se mejoran las condiciones de higiene, nutrición y ambiente.

Los datos anteriores demuestran que la desnutrición sigue siendo un problema serio y preocupante en Guatemala, a pesar de haberse reducido en los últimos años. Según los datos obtenidos, cerca del 45% de la población tiene desnutrición crónica (baja talla por edad), un 2.5% desnutrición aguda (bajo peso para talla) y un 24% presenta desnutrición global (bajo peso por edad). A continuación, se presentan algunos datos de desnutrición en atención a la región, sexo, área y etnicidad.

F. Las personas con discapacidad

Las personas con discapacidad enfrentan obstáculos adicionales en el ejercicio de toda la gama de derechos económicos, sociales y culturales que les corresponden, incluyendo el acceso a la atención de salud, la educación y las oportunidades de trabajo en condiciones justas y equitativas. De conformidad con el Artículo 53 de la Constitución, que garantiza la protección de las personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, y las disposiciones de los acuerdos de paz que dan prioridad a las necesidades de quienes han sufrido como consecuencia del conflicto y a los veteranos del Ejército y de la URNG con discapacidad, en 1996 el Congreso adoptó el Decreto 135-96, “Ley de Atención a las Personas con Discapacidad”. Esta ley establece las obligaciones generales del Estado y la sociedad civil destinadas, entre otras cosas, a garantizar que las personas con discapacidad tengan igual acceso a oportunidades y servicios, eliminar las diversas formas de discriminación que impiden que estas personas ejerzan sus derechos, y respaldar su rehabilitación integral.

Una de las medidas altamente valiosas que exigió esta ley fue el establecimiento del Consejo Nacional para la Atención a las Personas con Discapacidad (CONADI), integrado por representantes de entidades estatales encargadas de establecer políticas en las áreas pertinentes, incluyendo el Procurador de los Derechos Humanos, y delegados de la sociedad civil. Esta composición refleja uno de los objetivos de la ley: el de garantizar que las personas con discapacidad participen en el establecimiento de los programas y las políticas que las afectan. Sin embargo, las organizaciones no gubernamentales que trabajan en esta área han informado a la Comisión que al establecimiento del CONADI, que tuvo lugar hace varios años, no le ha seguido el financiamiento suficiente para lograr avances en la consecución de sus objetivos[34].

La Comisión continúa recibiendo información acerca de las barreras que enfrentan las personas con discapacidad, especialmente en las áreas de educación, atención de salud y trabajo. En el área de la educación, por ejemplo, la información recibida de fuentes no gubernamentales indica que en algunos casos se presiona a los niños con necesidades especiales que, no obstante, podrían prosperar en el sistema escolar público a seguir programas de educación especial o a quedarse en casa, en tanto que los servicios de educación especial para los niños que realmente los requieren son pocos, especialmente en las áreas rurales en donde el acceso a la educación ya es objeto de severas limitaciones.

La Comisión ha recibido información sobre la iniciación de un programa piloto en el área metropolitana hace varios años para proporcionar educación integrada en diez escuelas públicas y espera recibir información adicional sobre ésta y otras positivas iniciativas de esta naturaleza. El acceso a la educación es absolutamente crítico para todos los niños y tiene una función fundamental para garantizar que las personas con discapacidad sean capaces de desarrollar su potencial, encontrar un empleo significativo en el futuro y participar plenamente en la sociedad nacional.

El acceso a la capacitación técnica y profesional es igualmente importante para los adultos con discapacidad. Al respecto, en sus observaciones al proyecto de informe, el Estado señaló que el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), “aún con limitaciones, viene trabajando en el sentido de capacitar a estas personas en áreas u ocupaciones que les permitan desarrollar actividades que, además de generar ingresos, cuenten con la facilidad de trabajar en sus propios proyectos y no necesariamente en calidad de dependencia”. Informó que el programa tiene cobertura en las principales regiones del país.

Además, el acceso a la atención de salud es esencial, tanto para prevenir todas las formas de discapacidad que se puedan prevenir como para garantizar la detección temprana, la intervención y la rehabilitación en otros casos. Además, aunque se han tomado algunas medidas iniciales para mejorar el acceso a los edificios y la movilidad, por ejemplo, la incorporación de plataformas especiales en ciertos autobuses en la capital para colocar sillas de ruedas, éstos continúan siendo desafíos importantes.

La Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, abierta para su firma en la Ciudad de Guatemala en junio de 1999, establece principios adicionales, coherentes con los objetivos generales de la Ley de Atención a las Personas con Discapacidad y destinados a garantizar el derecho de las personas con discapacidad de ejercer sus derechos y libertades fundamentales libres de discriminación. La Comisión exhorta al Estado a considerar más detenidamente la ratificación de este instrumento de protección.

G. Pacto fiscal

El Estado guatemalteco necesita de manera urgente dar solución a los graves problemas económicos y sociales que padece. La solución de estos problemas depende en gran medida del cumplimiento efectivo de los compromisos fiscales de ingresos y gastos incluidos en los acuerdos de paz. En este contexto, la política fiscal adquiere una especial importancia debido a que constituye una de las herramientas claves para propiciar una distribución más equitativa de los frutos del crecimiento económico y para el desarrollo sostenible de Guatemala en el mediano y largo plazo[35].

En el Acuerdo Socioeconómico se indica que la política tributaria “debe concebirse en forma que permita la recaudación de los recursos necesarios para el cumplimiento de las tareas del Estado” y debe basarse en un sistema justo, equitativo, universal, obligatorio y globalmente progresivo[36]. En este sentido, con el fin de incrementar los ingresos del Estado para hacer frente a las diferentes necesidades sociales e impulsar el desarrollo social, el Gobierno se comprometió en los acuerdos de paz a que “antes del año 2000, la carga tributaria en relación al PIB se haya incrementado en, por lo menos, un 50%respecto de la carga tributaria de 1995″[37]. Esta meta (año 2000) fue reprogramada y se estableció que para el año 2002 la carga tributaria en relación al PIB debe ser de 12%.

Dentro del acuerdo se planteó asimismo, la necesidad de desarrollar un proceso de concertación nacional alrededor de la política fiscal en la que debían participar diferentes actores sociales. De esta manera se creó una Comisión preparatoria del Pacto Fiscal, la cual produjo el documento “Hacia un Pacto Fiscal en Guatemala”, el cual sirvió de base para su concertación. El 25 de mayo de 1999, después de un largo período de dialogo y negociación más de 130 organizaciones representantes de la sociedad y con la presencia de los tres poderes del Estado, se suscribió el documento denominado “Pacto Fiscal para un Futuro con Paz y Desarrollo.” Posteriormente, los representantes de la sociedad civil y los representantes del sector empresarial, firmaron el “Acuerdo Político para el medidas concretas que marcan el inicio de los cambios tributarios y administrativos para la construcción del nuevo sistema fiscal en Guatemala.

La Comisión valora que se haya suscrito con una amplia participación social el documento “Acuerdo Político para el Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la Democracia en Guatemala”. El Pacto fiscal en sí y el aumento de la carga tributaria no son fines en sí mismo, sino medios para alcanzar una mayor justicia social y un desarrollo sostenible.

Conclusiones y Recomendaciones

Los acuerdos de paz han servido como el marco de referencia mínimo de orientación en cuanto a las políticas socioeconómicas de Guatemala. En los últimos años ha habido algunos avances en la protección de los derechos sociales y económicos en Guatemala, pero al mismo tiempo, la gran mayoría de la población guatemalteca sigue inmersa en la pobreza, sin acceso a servicios básicos, privados de oportunidades y viviendo en una sociedad con grandes desigualdades sociales y económicas.

La falta de acceso a la educación y la todavía alta tasa de analfabetismo sumados a las deficiencias en los servicios de salud, las altas tasas de mortalidad infantil y materna, la desnutrición, la falta de elementos básicos de higiene en los hogares entre otras carencias, imposibilitan un efectivo desarrollo humano y consecuentemente un desarrollo sostenible de Guatemala. Asimismo, las personas con discapacidad encuentran en Guatemala obstáculos adicionales en el ejercicio de sus derechos económicos, sociales y culturales.

Si bien el Estado guatemalteco ha realizado un gran esfuerzo al alcanzar un acuerdo en torno al Pacto Fiscal, queda mucho por hacer al respecto de manera que este pueda satisfacer de manera efectiva las demandas sociales.

A la luz del análisis y conclusiones precedentes, la Comisión recomienda al Estado que:

1. Siga haciendo todos los esfuerzos para alcanzar las metas propuestas en los acuerdos de paz, que exista una distribución equitativa de la riqueza y que el Estado pueda contar efectivamente con más recursos para poder solventar la inversión pública y el gasto social.

2. Se cumpla efectivamente el Pacto Fiscal y se implementen los mecanismos apropiados para evitar la evasión tributaria[38].

3. Siga trabajando conjuntamente con los representantes de la sociedad civil, de manera constructiva buscando la justicia social y el desarrollo sostenible para las generaciones presentes y futuras en los diferentes problemas y desafíos que se tengan por delante.

4. Amplíe las gestiones en marcha para apoyar y financiar la puesta en práctica de las recomendaciones de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico orientadas a reparar los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de las violaciones de los derechos humanos del conflicto armado.

5. Ratifique la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.

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