Informe Especial Guatemala

Capítulo III.- Derechos económicos, sociales y culturales

A. Introducción

Un análisis de la situación de los derechos, económicos, sociales y culturales en Guatemala hoy en día, necesita ser visualizada desde una perspectiva histórica para poder entender tanto los avances y problemas presentes, como los desafíos futuros. En este sentido, nos remitiremos a las conclusiones de la Comisión de Esclarecimiento Histórico, quien sobre el particular señaló:

….concluye que la estructura y la naturaleza de las relaciones económicas, culturales y sociales en Guatemala han sido profundamente excluyentes, antagónicas y conflictivas, reflejo de su historia colonial[2]

El carácter antidemocrático de la tradición política guatemalteca tiene sus raíces en una estructura económica caracterizada por la concentración en pocas manos de los bienes productivos, sentando con ello las bases de un régimen de exclusiones múltiples, a las que se sumaron los elementos de una cultura racista, que es a su vez la expresión más profunda de un sistema de relaciones violentas y deshumanizadoras.

El Estado se fue articulando paulatinamente como un instrumento para salvaguardar esa estructura, garantizando la persistencia de la exclusión y la injusticia[3].

La ausencia de una política social eficaz por parte del Estado, con excepción de la época que abarca 1944 hasta 1955, acentuó una dinámica histórica excluyente. En muchos casos las políticas estatales durante el período reciente propiciaron las desigualdades o, como mínimo, su endémica debilidad institucional permitió que éstas se exacerbaran.

Como muestra, durante los veinte años de mayor crecimiento económico en Guatemala (1960-1980), el gasto social del Estado fue el menos de Centroamérica y la carga tributaria fue a su vez la más baja.

Por su mismo carácter excluyente el Estado fue incapaz de lograr un consenso social en torno a un proyecto de nación que pudiera aglutinar al conjunto de la población.

Concomitantemente renunció a su papel de mediador entre los intereses sociales y económicos divergentes, abriendo un vació que facilitó la confrontación directa entre los sectores afectados…[4].

Quedo así conformado un círculo vicioso donde la injusticia social provocó protesta y luego inestabilidad política, que permanentemente sólo tuvo dos respuestas: represión o golpe militar.

Frente a movimientos que proponían reivindicaciones económicas, políticas, sociales o culturales, el Estado recurrió crecientemente a la violencia y el terror para mantener el control social. En este sentido la violencia política fue una expresión directa de la violencia estructural de la sociedad[5].

La Comisión en el presente Informe analizará únicamente algunos de los derechos sociales, culturales y económicos establecidos en el “Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador”.

Este análisis lo hará a la luz de lo establecido en el “Protocolo de San Salvador” y lo señalado en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria.

Asimismo, se tratará de tomar siempre en consideración lo referente a la población indígena, ya que esta representa más del 50% de la población y a su vez lo que diga relación a las áreas rurales, atendiendo que el Estado guatemalteco es esencialmente rural, en donde alrededor del 60% de la población vive en estas áreas y su principal fuente de divisas proviene de las mismas[7] [8].

Dentro de este contexto, la Comisión analizará en primera mención el Índice de Desarrollo Humano en Guatemala desde una perspectiva comparada.

Luego se analizará la situación de la salud y educación. Posteriormente se hará mención al denominado Pacto Fiscal como una de las herramientas fundamentales para lograr un desarrollo social sostenible en Guatemala. Por último, se formularan conclusiones y recomendaciones.

B. Consideraciones generales

El 6 de Octubre de 2000, el Estado guatemalteco depósito en la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos su ratificación al “Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador”.

La Comisión valora esta iniciativa del Estado guatemalteco y espera que el “Protocolo de San Salvador” logre una vigencia efectiva y sirva para promover y alcanzar una mayor justicia social en Guatemala.

Guatemala muestra la segunda más desigual distribución del ingreso del hemisferio, en donde el 20 % más rico de la población consume el 63% de los ingresos totales en cambio el 20% más pobre consume solamente el 2.1% de los ingresos totales. El 39.8% de la población gana menos de un dólar diario. Se estime que el 57% vive bajo la línea de la pobreza[9].

C. Índice de desarrollo humano (IDH) [11]

El Estado guatemalteco en el año 2000 fue catalogado en cuanto a su IDH en el lugar 120 de un total de 174 países. Esto coloca a Guatemala, después de Haití con segundo IDH más bajo del hemisferio[12].

En lo que se refiere al índice del desarrollo humano dentro de las diferentes regiones geográficas de Guatemala, la Región Metropolitana (departamento de Guatemala) es la que tiene un mayor IDH, en contrapartida las regiones Norte y Noroccidente, con mayores proporciones de población indígena, presentan los índices más desfavorables.

Sentido, el ingreso de la región metropolitana pasó a ser equivalente a 1.6 veces la media nacional en 1989 a 2,1 veces la media en 1994, para luego mantenerse a un nivel 2.0 veces mayor en 1998.

En contraste, la región noroccidental, la de menos ingresos, que pasó de tener un ingreso equivalente a poco más de la mitad de la media nacional en 1989 (0.6 veces la media) a cerca de la mitad en 1994 (0.5 veces la media) y a menos de la mitad en 1998 (0.4 veces la media)[13] [14] .

D. Educación

En la historia guatemalteca la educación nunca fue un área prioritaria de preocupación por parte del Estado. Los ingresos del producto interno bruto destinado a educación siempre fueron mínimos, históricamente los más bajos de la región centroamericana[20]. Asimismo, el acceso a la educación se ha caracterizado por ser excluyente para los sectores más pobres y en las áreas rurales.

“Según proyecciones basadas en los últimos datos censales, para 1998 el 61% de los hombres y el 67% de las mujeres mayores de 7 años tenían un nivel de escolaridad inferior a tres años de primaria, y cerca de un 30% de los hombres y un 40% de las mujeres nunca asistieron a la escuela”[21].

El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) estima que el promedio de escolaridad en Guatemala es de sólo 2.3 años.

En el Acuerdo Socioeconómico se hace especial mención a la educación y se indica que esta cumple un papel fundamental para el desarrollo económico, cultural, social y político del Estado guatemalteco.

En los acuerdos de paz el Gobierno se comprometió a “aumentar significativamente los recursos destinados a educación. Como mínimo el Gobierno se propone incrementar, parael año 2000, el gasto público ejecutado en educación en relación con el PIB en 50% respecto del gasto ejecutado en 1995.”

Desde 1995 el financiamiento global para la educación ha aumentado aunque su nivel todavía corresponde en proporción del producto interno bruto a uno de los más bajos de América Latina.

A la luz de los datos observados, se debe señalar que para resolver los problemas de educación pendientes en Guatemala, será necesario aumentar significativamente los recursos anuales para tal fin.

En lo que respecta a la alfabetización, aproximadamente un 31.7% de la población guatemalteca es analfabeta.

En la última década (1989 a 1999) se ha reducido el analfabetismo en un 8.9%. El analfabetismo en el área rural alcanza un 40%, con tasas de 39.4% entre las mujeres y de 29.7% entre los hombres. En el área urbana la tasa alcanza a (15%) y la diferencia entre hombres (10.3%) y mujeres (18.8%)[22]. La Comisión ha recibido información que indica que por ley el 1% del presupuesto nacional se destina a alfabetización.

A pesar de los avances experimentados, Guatemala tiene la segunda tasa más alta de analfabetismo de América Latina, solo superada por Haití[23]. Es fundamental que se continúe con los esfuerzos destinados a reducir el analfabetismo en Guatemala.

En Guatemala el acceso a la educación sigue siendo restringido y excluyente, solamente un 55% de los niños asisten a la educación primaria, un 19.5% a la educación secundaria y sólo un 4.8% de los jóvenes a la educación superior[24].

Estos datos son alarmantes para el futuro de Guatemala, toda vez que hay una “incapacidad para equiparar con los conocimientos mínimos a la mayoría de su población, que justamente es la que representa el futuro de la nación”[25].

Es fundamental que el Estado guatemalteco haga el máximo de esfuerzos para ampliar la cobertura en educación, ya que esta es la herramienta fundamental para el desarrollo sostenible[26].

La Comisión desea hacer especial mención a un punto del Acuerdo Socioeconómico y que dice relación con el compromiso del Gobierno a elaborar y ejecutar un programa de educación cívica nacional para la democracia y la paz que promueva la defensa de los derechos humanos, la renovación de la cultura política y la solución pacífica de los conflictos.

La Comisión ha recibido información que indica que los recursos destinados al “Programa de Educación Cívica” han sido mínimos lo cual no ha permitido desarrollarlo adecuadamente.

E. Salud

Históricamente en el Estado guatemalteco los recursos del presupuesto nacional destinados a salud han sido muy bajos.[27] Esta situación ha llevado a que Guatemala tenga uno de los índices de salud más bajos de América Latina como veremos posteriormente.

En el Acuerdo Socioeconómico se hace especialmente mención a la salud y se indica que debe llevarse a cabo una reforma del sector salud orientada a hacer efectivo el ejercicio “por la población” de este derecho y debe basarse en una concepción integral de la misma (prevención, promoción, recuperación y rehabilitación).

En 1997, el Ministerio de Salud empezó a desarrollar la reforma del sector salud y definió como objetivos “extender la cobertura de los servicios de salud, incrementar la capacidad resolutiva y mejorar la capacidad de atención del servicio.

A mediados de 1997 se creó el Sistema Integral de Atención en Salud (SIAS), con la meta de aumentar la salud primaria a través de convenios con organizaciones no gubernamentales de salud, que funcionan a nivel local, las cuales atienden a una persona específica por una retribución por persona atendida.

Datos preliminares aportados a la Comisión indican que con el SIAS ha habido una extensión de la cobertura de salud, pero que a su vez esta presenta algunas carencias materiales y de prestación[28].

En los acuerdos de paz el Gobierno se comprometió a incrementar el gasto público en salud, en relación al PIB, como mínimo en 50% respecto del gasto ejecutado en 1995.

Desde 1995 el financiamiento global para la salud ha aumentado, aunque su nivel todavía corresponde en proporción al producto interno bruto a uno de los más bajos de América Latina, solamente superado por Haití.

Hoy en día se ha señalado que la salud y las enfermedades “son procesos con determinación intersectorial en donde los factores de mayor importancia causal son de orden social, económico, ambiental y de estilo de vida, además de biológicos”[29].

En este sentido, agua potable, drenajes, eliminación de basuras, y el acceso a la electricidad son esenciales para prevenir enfermedades y mejorar la salud de la población.

En Guatemala hasta 1994 alrededor de un 32% de la población no tenía acceso a agua; el 68% de los hogares no contaba con servicios de drenaje; el 25% no tenía disposición de excretas y el 44% no contaba con energía eléctrica[30]. Estás cifras varían considerablemente dependiendo del número de población indígena que exista.

Guatemala tiene después de Haití el más bajo índice de esperanza de vida al nacer de América Latina. La esperanza de vida al nacer promedio en Guatemala es de 64.2 años, para los hombres y para las mujeres es de 67.2 años.

Asimismo, Guatemala tiene una tasa de mortalidad general de 7.4 (período 1995-2000), la más alta de América Central[31]. La mortalidad infantil es de 46.0 (tasa por cada 1000 nacidos vivos), siendo también la más alta de América Central[32].

Las principales causas de muerte en Guatemala varían según la condición socioeconómica, el género y la etnia.

Las enfermedades respiratorias y la diarrea son las causas más importantes en ambos sexos, la tercera causa para los hombres son los homicidios y para las mujeres la desnutrición. Las dos principales causas de muerte en Guatemala (neumonías y diarreas) son altamente previsibles si se mejoran las condiciones de higiene, nutrición y ambiente.

Los datos anteriores demuestran que la desnutrición sigue siendo un problema serio y preocupante en Guatemala, a pesar de haberse reducido en los últimos años.

Según los datos obtenidos, cerca del 45% de la población tiene desnutrición crónica (baja talla por edad), un 2.5% desnutrición aguda (bajo peso para talla) y un 24% presenta desnutrición global (bajo peso por edad). A continuación, se presentan algunos datos de desnutrición en atención a la región, sexo, área y etnicidad.

F. Las personas con discapacidad

Las personas con discapacidad enfrentan obstáculos adicionales en el ejercicio de toda la gama de derechos económicos, sociales y culturales que les corresponden, incluyendo el acceso a la atención de salud, la educación y las oportunidades de trabajo en condiciones justas y equitativas.

De conformidad con el Artículo 53 de la Constitución, que garantiza la protección de las personas con limitaciones físicas, mentales o sensoriales, y las disposiciones de los acuerdos de paz que dan prioridad a las necesidades de quienes han sufrido como consecuencia del conflicto y a los veteranos del Ejército y de la URNG con discapacidad, en 1996 el Congreso adoptó el Decreto 135-96, “Ley de Atención a las Personas con Discapacidad”.

Esta ley establece las obligaciones generales del Estado y la sociedad civil destinadas, entre otras cosas, a garantizar que las personas con discapacidad tengan igual acceso a oportunidades y servicios, eliminar las diversas formas de discriminación que impiden que estas personas ejerzan sus derechos, y respaldar su rehabilitación integral.

Una de las medidas altamente valiosas que exigió esta ley fue el establecimiento del Consejo Nacional para la Atención a las Personas con Discapacidad (CONADI), integrado por representantes de entidades estatales encargadas de establecer políticas en las áreas pertinentes, incluyendo el Procurador de los Derechos Humanos, y delegados de la sociedad civil.

Esta composición refleja uno de los objetivos de la ley: el de garantizar que las personas con discapacidad participen en el establecimiento de los programas y las políticas que las afectan.

Sin embargo, las organizaciones no gubernamentales que trabajan en esta área han informado a la Comisión que al establecimiento del CONADI, que tuvo lugar hace varios años, no le ha seguido el financiamiento suficiente para lograr avances en la consecución de sus objetivos[34].

La Comisión continúa recibiendo información acerca de las barreras que enfrentan las personas con discapacidad, especialmente en las áreas de educación, atención de salud y trabajo.

En el área de la educación, por ejemplo, la información recibida de fuentes no gubernamentales indica que en algunos casos se presiona a los niños con necesidades especiales que, no obstante, podrían prosperar en el sistema escolar público a seguir programas de educación especial o a quedarse en casa, en tanto que los servicios de educación especial para los niños que realmente los requieren son pocos, especialmente en las áreas rurales en donde el acceso a la educación ya es objeto de severas limitaciones.

La Comisión ha recibido información sobre la iniciación de un programa piloto en el área metropolitana hace varios años para proporcionar educación integrada en diez escuelas públicas y espera recibir información adicional sobre ésta y otras positivas iniciativas de esta naturaleza. El acceso a la educación es absolutamente crítico para todos los niños y tiene una función fundamental para garantizar que las personas con discapacidad sean capaces de desarrollar su potencial, encontrar un empleo significativo en el futuro y participar plenamente en la sociedad nacional.

El acceso a la capacitación técnica y profesional es igualmente importante para los adultos con discapacidad.

Al respecto, en sus observaciones al proyecto de informe, el Estado señaló que el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), “aún con limitaciones, viene trabajando en el sentido de capacitar a estas personas en áreas u ocupaciones que les permitan desarrollar actividades que, además de generar ingresos, cuenten con la facilidad de trabajar en sus propios proyectos y no necesariamente en calidad de dependencia”. Informó que el programa tiene cobertura en las principales regiones del país.

Además, el acceso a la atención de salud es esencial, tanto para prevenir todas las formas de discapacidad que se puedan prevenir como para garantizar la detección temprana, la intervención y la rehabilitación en otros casos.

Además, aunque se han tomado algunas medidas iniciales para mejorar el acceso a los edificios y la movilidad, por ejemplo, la incorporación de plataformas especiales en ciertos autobuses en la capital para colocar sillas de ruedas, éstos continúan siendo desafíos importantes.

La Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, abierta para su firma en la Ciudad de Guatemala en junio de 1999, establece principios adicionales, coherentes con los objetivos generales de la Ley de Atención a las Personas con Discapacidad y destinados a garantizar el derecho de las personas con discapacidad de ejercer sus derechos y libertades fundamentales libres de discriminación. La Comisión exhorta al Estado a considerar más detenidamente la ratificación de este instrumento de protección.

G. Pacto fiscal

El Estado guatemalteco necesita de manera urgente dar solución a los graves problemas económicos y sociales que padece. La solución de estos problemas depende en gran medida del cumplimiento efectivo de los compromisos fiscales de ingresos y gastos incluidos en los acuerdos de paz.

En este contexto, la política fiscal adquiere una especial importancia debido a que constituye una de las herramientas claves para propiciar una distribución más equitativa de los frutos del crecimiento económico y para el desarrollo sostenible de Guatemala en el mediano y largo plazo[35].

En el Acuerdo Socioeconómico se indica que la política tributaria “debe concebirse en forma que permita la recaudación de los recursos necesarios para el cumplimiento de las tareas del Estado” y debe basarse en un sistema justo, equitativo, universal, obligatorio y globalmente progresivo[36].

En este sentido, con el fin de incrementar los ingresos del Estado para hacer frente a las diferentes necesidades sociales e impulsar el desarrollo social, el Gobierno se comprometió en los acuerdos de paz a que “antes del año 2000, la carga tributaria en relación al PIB se haya incrementado en, por lo menos, un 50%respecto de la carga tributaria de 1995″[37]. Esta meta (año 2000) fue reprogramada y se estableció que para el año 2002 la carga tributaria en relación al PIB debe ser de 12%.

Dentro del acuerdo se planteó asimismo, la necesidad de desarrollar un proceso de concertación nacional alrededor de la política fiscal en la que debían participar diferentes actores sociales.

De esta manera se creó una Comisión preparatoria del Pacto Fiscal, la cual produjo el documento “Hacia un Pacto Fiscal en Guatemala”, el cual sirvió de base para su concertación.

El 25 de mayo de 1999, después de un largo período de dialogo y negociación más de 130 organizaciones representantes de la sociedad y con la presencia de los tres poderes del Estado, se suscribió el documento denominado “Pacto Fiscal para un Futuro con Paz y Desarrollo.”

Posteriormente, los representantes de la sociedad civil y los representantes del sector empresarial, firmaron el “Acuerdo Político para el medidas concretas que marcan el inicio de los cambios tributarios y administrativos para la construcción del nuevo sistema fiscal en Guatemala.

La Comisión valora que se haya suscrito con una amplia participación social el documento “Acuerdo Político para el Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y la Democracia en Guatemala”. El Pacto fiscal en sí y el aumento de la carga tributaria no son fines en sí mismo, sino medios para alcanzar una mayor justicia social y un desarrollo sostenible.

Conclusiones y Recomendaciones

Los acuerdos de paz han servido como el marco de referencia mínimo de orientación en cuanto a las políticas socioeconómicas de Guatemala. En los últimos años ha habido algunos avances en la protección de los derechos sociales y económicos en Guatemala, pero al mismo tiempo, la gran mayoría de la población guatemalteca sigue inmersa en la pobreza, sin acceso a servicios básicos, privados de oportunidades y viviendo en una sociedad con grandes desigualdades sociales y económicas.

La falta de acceso a la educación y la todavía alta tasa de analfabetismo sumados a las deficiencias en los servicios de salud, las altas tasas de mortalidad infantil y materna, la desnutrición, la falta de elementos básicos de higiene en los hogares entre otras carencias, imposibilitan un efectivo desarrollo humano y consecuentemente un desarrollo sostenible de Guatemala.

Asimismo, las personas con discapacidad encuentran en Guatemala obstáculos adicionales en el ejercicio de sus derechos económicos, sociales y culturales.

Si bien el Estado guatemalteco ha realizado un gran esfuerzo al alcanzar un acuerdo en torno al Pacto Fiscal, queda mucho por hacer al respecto de manera que este pueda satisfacer de manera efectiva las demandas sociales.

A la luz del análisis y conclusiones precedentes, la Comisión recomienda al Estado que:

1. Siga haciendo todos los esfuerzos para alcanzar las metas propuestas en los acuerdos de paz, que exista una distribución equitativa de la riqueza y que el Estado pueda contar efectivamente con más recursos para poder solventar la inversión pública y el gasto social.

2. Se cumpla efectivamente el Pacto Fiscal y se implementen los mecanismos apropiados para evitar la evasión tributaria[38].

3. Siga trabajando conjuntamente con los representantes de la sociedad civil, de manera constructiva buscando la justicia social y el desarrollo sostenible para las generaciones presentes y futuras en los diferentes problemas y desafíos que se tengan por delante.

4. Amplíe las gestiones en marcha para apoyar y financiar la puesta en práctica de las recomendaciones de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico orientadas a reparar los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de las violaciones de los derechos humanos del conflicto armado.

5. Ratifique la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.

Capítulo VIII.- La situación de las personas detenidas en el sistema penal guatemalteco

Conclusiones y Recomendaciones

Un sistema penitenciario que funcione de forma adecuada es un aspecto necesario para garantizar la seguridad de la ciudadanía y la buena administración de la justicia. El Coordinador de la Comisión para Transformar el Sistema Penitenciario indicó en 1998 que nunca se había realizado ningún esfuerzo importante para modernizar el sistema penitenciario en Guatemala[34]. En este sentido, se han identificado y definido varios desafíos que requieren la asignación decisiva de recursos humanos y materiales para implementar soluciones.

Las cárceles deben ser adecuadas para albergar a las personas que representan un peligro para la sociedad y ofrecer la posibilidad de rehabilitación a aquellos que se reincorporarán a éste en el futuro.

Las personas recluidas en las cárceles se encuentran privadas de su libertad, pero tienen derecho a que se respeten sus otros derechos fundamentales, en particular, el derecho a ser tratado con el debido respeto a la dignidad humana, y a las necesidades básicas, tales como acceso a un colchón, alimentos y la atención médica y psicológica.

La Convención Americana, las Reglas Mínimas de Naciones Unidas para el Tratamiento de Reclusos y el Cuerpo de Principios para la Protección de todas las Personas Sometidas a cualquier Forma de Detención o Prisión proveen excelente guía sobre los elementos necesarios para asegurar que las personas privadas de la libertad sean tratadas con respeto a su dignidad.

Cuando las cárceles no reciben la atención o los recursos necesarios, su función se distorsiona. En vez de proporcionar protección, se convierten en escuelas de delincuencia y comportamiento antisocial, que propician la reincidencia en vez de la rehabilitación.

Con base en el análisis y las conclusiones anteriores, la Comisión recomienda que el Estado:

1. Establezca programas especializados de reclutamiento, revisión médica y capacitación para todo el personal asignado a las instalaciones penitenciarias, prestando especial atención a aquellos que trabajan en contacto directo con los reclusos.

2. Mejore los procedimientos de ingreso en los centros penales y de detención para asegurar que toda persona que ingresa a una instalación penitenciaria sea (a) evaluada por un funcionario competente para identificar si está enferma, herida o corre el riesgo de hacerse daño a sí misma, o puede requerir atención especial, a efectos de asegurar que reciba la supervisión y tratamiento necesarios; y (b) examinada por el personal médico para identificar enfermedades infecciosas y asegurar, en caso de ser necesario, su aislamiento de la población reclusa en general y el acceso a tratamiento médico.

3. Establezca sistemas para separar a las personas en prisión preventiva de las personas que cumplen penas judicialmente impuestas, y asegurar que los menores de edad no estén detenidos en instalaciones penitenciarias para adultos, aunque sea temporalmente.

4. Asigne recursos suficientes para garantizar que toda persona recluida en un centro de detención tenga a su disposición: agua potable, instalaciones sanitarias adecuadas para la higiene personal y la salud, incluido el acceso a los servicios higiénicos en todo momento; espacio, luz y ventilación apropiados; alimentos con suficientes calorías y nutrición; y un colchón y ropa de cama adecuados.

5. Mejore los sistemas actuales para asegurar que: los cuidados médicos y psicológicos sean obtenidos fácilmente; todas las instalaciones cuenten con equipo médico, y que entre el personal de turno haya, en cualquier momento, alguien capacitado para responder a las emergencias médicas; y que cuando no sea posible proporcionar el tratamiento adecuado dentro del recinto penitenciario, se simplifiquen los procedimientos para asegurar el acceso inmediato a un hospital u otros cuidados.

6. Adopte medidas adicionales para asegurar que cuando los niños sean alojados en los centros de detención junto con uno de sus padres, se tengan en cuenta sus intereses al establecer las políticas pertinentes, y que tengan acceso a los servicios de alimentación, salud y educativos necesarios para su desarrollo adecuado.

7. Tome las medidas necesarias, dado que las visitas conyugales están permitidas, para que éstas puedan realizarse en condiciones razonables y no haya distinciones entre reclusos en diferentes instalaciones o entre hombres y mujeres recluidos.

8. Adopte las medidas necesarias para asegurar la no discriminación en el trato de los reclusos con el fin de asegurar que las personas procedentes de los pueblos indígenas que se encuentran detenidas en el sistema penitenciario puedan comunicarse con el personal en su propio idioma y que todos los reclusos puedan practicar sus creencias religiosas.

9. Tome medidas adicionales para proporcionar oportunidades educativas y laborales a las personas en prisión preventiva y a los reclusos que procuran la rehabilitación.

10. Adopte una política de disciplina interna que no permita que unos reclusos persigan a otros en nombre del “orden”, y que asegure un trato igualitario entre reclusos; asegure que hay un sistema para que los reclusos puedan presentar quejas sobre problemas y abusos dentro de las instalaciones penitenciarias y poder responder a dichas quejas con una investigación y actos disciplinarios eficaces.

11. Fortalezca, además, los procedimientos aplicables para asegurar que cualquier caso relacionado con heridas infligidas a un recluso o su fallecimiento es abordado con una investigación, un procesamiento y un castigo eficaces.

12. Establezca un mecanismo independiente de supervisión permanente responsable de las inspecciones periódicas de los centros de detención.

13. Dedique recursos humanos y materiales adicionales para lograr los objetivos anteriores, dando prioridad especial al incremento de guardias de seguridad disponibles, mejorando de esta manera la situación de hacinamiento y asegurando que se satisfacen las necesidades básicas de todos los reclusos.

Capítulo XI.- Los derechos de los pueblos indígenas

Introducción

Los derechos humanos de los individuos y pueblos indígenas de Guatemala, aproximadamente la mitad de la población total, han sido objeto de constante atención de la Comisión[1]. El pueblo maya, el mayor en número de integrantes, comprende las comunidades ling¸ísticas Achi’, Akateco, Awakateco, Ch’orti’, Chuj, Itza, Ixil, Popti’, Q’anjob’al, Kaqchikel, K’iche’, Mam, Mopan, Poqomam, Pocomchi’, Q’eqchi’, Sakapulteko, Sipakapense, Tektiteko, Tz’utujil y Uspanteco[2]. La población indígena está también integrada por los pocos sobrevivientes del antiguo pueblo xinca, y por el pueblo garífuna, este último de raíces indígenas y africanas ubicado en áreas cercanas a la costa atlántica de Guatemala.

Por su conformación poblacional Guatemala es un Estado multiétnico, multilingüe y pluricultural.

La población de Guatemala es en su mayoría rural. El 65% [3] de los habitantes residen en zonas rurales, y de ellos 52% [4] son indígenas, mayoría que es más pronunciada en los departamentos alejados de la capital. Los indígenas constituyen algo menos de la mitad de la población urbana [5].

Los indígenas en Guatemala históricamente han sido discriminados étnicamente, constituyen gran parte de la población pobre o en extrema pobreza y son mayoría en los departamentos con los más altos índices de exclusión social. Lo mismo ocurre en asentamientos urbanos marginales. Sin embargo, rurales o urbanos, mantienen en todas las regiones, una actividad y organización social intensa y una cultura rica y en continua adaptación a las exigencias de los cambios históricos, defendiendo y desarrollando su identidad cultural.

E. Actos legislativos posteriores a 1996

Aún dentro de las dificultades en el avance constitucional guatemalteco respecto a los derechos indígenas, en los últimos años se han promulgado algunos instrumentos legales que son particularmente pertinentes para la vigencia de los derechos de los indígenas de Guatemala. Todo este cuadro normativo viene a reforzar normas constitucionales preexistentes, en particular los artículos 58, 66 a 70, 71, 76 y 143 de la Constitución Política.

Estas normas fundamentales encierran principios que pueden ser desarrollados por vía legislativa, y que de ser puestos en practica de manera sostenida podrían significar un avance importante para la situación de los indígenas y de la nación guatemalteca.

La Comisión reitera a este respecto que un marco legislativo favorable no es suficiente para la práctica del respeto y la protección de los derechos humanos de las personas y de los pueblos, es necesario que esté acompañado de políticas y acciones estatales encaminadas a desarrollar e implementar lo prescrito por la ley interna y el derecho internacional.

Tal como sostiene el Estado en sus comentarios, este marco institucional debe determinar políticas y acciones no sólo gubernamentales sino compartidas con la Nación, en la que se incluyen todos los pueblos de manera participativa real, con el consiguiente efecto de generar políticas públicas en ese sentido.

Las principales normas promulgadas en Guatemala en los ultimos años y que dicen relación con derechos de los pueblos indígenas son las siguientes:
1. Creación de Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural (DIGEBI) [26]

En el primer considerando de la norma se establece que el Estado de Guatemala está conformado por una sociedad multiétnica, multilingüe y pluricultural. En su artículo tercero se señala que la filosofía de la educación bilingüe se sustenta en la coexistencia de varias culturas e idiomas en el país, orientado a fortalecer la unidad en la diversidad cultural de la nación guatemalteca.

2. Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes, de la Organización Internacional del Trabajo [27]

Esta ratificación tiene una importancia especial pues el artículo 46 de la Constitución de la República de Guatemala consagra la preeminencia de los tratados y convenciones en materia de derechos humanos ratificados por Guatemala sobre el derecho interno, como es el caso del Convenio 169. Debe recordarse que la O.I.T. declaró expresamente que éste convenio es un instrumento internacional de derechos humanos.

3. Ley de dignificación y promoción integral de la mujer [28]

El artículo del cuerpo legal establece que la ley se basa en el reconocimiento del carácter pluricultural y multilingüe de la Nación guatemalteca y se fundamenta en los principios constitucionales de respeto por la libertad, la igualdad, la vida humana y la igualdad ante la ley. [29]

Al definir discriminación contra la mujer, el artículo dos señala que es toda distinción, exclusión, o restricción basada en el sexo, etnia, edad y religión, entre otros, que tenga por objeto o de como resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce, o ejercicio de sus derechos sociales e individuales consignados en la Constitución Política de la República y otras leyes, independientemente de su estado civil, sobre la base de igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas políticas, laboral, económica, ecológica, social, cultural y civil o en cualquier otra.

En el artículo 9o establece que el Estado garantiza a las mujeres la educación nacional en condiciones de equidad, en todas las etapas del proceso educativo y favorecerá el respeto y valoración de las identidades culturales sin afectar la unidad de la nación.

La letra c) de la norma establece que el Sistema Educativo Nacional se obliga a proporcionar a las estudiantes indígenas, la opción de continuar utilizando en el ámbito escolar, la indumentaria y atuendos que les corresponde por su pertenencia cultural.

Además, en los artículos 19, 20, 23 y 27 se establecen algunas normas relevantes para los indígenas en relación con la implementación de mecanismos específicos en la esfera de cultura y los medios de comunicación social, en la esfera económica y del poder político, y para el cumplimiento de la ley.

4. Creación de la Defensoría de la Mujer Indígena [30]

Su objetivo es atender “las particulares situaciones de vulnerabilidad, indefensión y discriminación de la mujer indígena, para lo cual deberá promover las acciones de la defensa y pleno ejercicio de sus derechos”.

F. Derechos económicos, sociales y culturales de los pueblos indígenas

La Comisión lamenta tener que repetir aquí en este informe lo que manifestó en el correspondiente de 1993, sobre que el capítulo respectivo sobre los derechos económicos y sociales muestra las discriminatorias y deplorables condiciones de vida de los pobres de Guatemala, población constituida masivamente por los indígenas guatemaltecos.

Prácticamente la totalidad de la población indígena está debajo de la línea de pobreza con las implicancias respectivas en cuanto a su situación de servicios de educación, salud, analfabetismo, servicios sanitarios, empleo, situación de la mujer y de los niños. Según informes del Sistema de Naciones Unidas en Guatemala el 90% de la población rural se encuentra en situación de pobreza y un 69% en estado de indigencia [31].

Es necesario destacar que la economía guatemalteca se basa en la agricultura [32]. Según el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación de Guatemala, el 96% de los productores rurales guatemaltecos, mayoritariamente indígenas, explota sólo el 20% de la tierra agrícola y se caracteriza como un sector de infrasubsistencia o subsistencia, es decir que su producción es normalmente inferior o apenas la necesaria para el consumo familiar.

Esto provoca que importantes sectores de la población migren temporalmente desde las tierras altas a la costa para trabajar en la empresas agroexportadoras.

Las empresas agroexportadoras se ubican principalmente en las tierras ricas y planas de la costa y en zonas de transición de la montaña a la costa y constituyen una fuente de empleo asalariado, temporal y mal pagado del campesinado sin tierra y del campesinado productor a nivel de infrasubsistencia[33].

En épocas de cosecha, todos los años bajan a esa zona varios centenares de miles de trabajadores indígenas, los cuales realizan sus tareas en general bajo condiciones laborales ilegales, con salarios menores que el básico legal, y en pésimas condiciones de vida y habitación; y bajo contínuos ataques a sus intentos de sindicalizarse. La Comisión comprobó repetidas veces, la debilidad del aparato del Estado en hacer respetar los derechos de los trabajadores migrantes internos, en su mayoría indígena.

La población indígena está asentada en tierras altas, de baja productividad, sobreexplotadas, caracterizadas por la estructura del minifundio. Sin embargo y a pesar de ello, los pequeños y medianos agricultores producen más de una cuarta parte del café centroamericano y un 35% de las exportaciones agrícolas no tradicionales.

Alimentación insuficiente, extrema pobreza e inexistencia de políticas de salud preventivas son las causas de los problemas de salud de la población indígena en Guatemala. Las principales causas de las enfermedades y problemas de salud de la población indígena se originan en las condiciones de sanidad ambiental de las comunidades y en las condiciones laborales de los asalariados agrícolas[35].

El 80% de los médicos en Guatemala se encuentran en la región metropolitana. Las zonas rurales donde se vive la mayoría de la población y donde se concentran los grupos de mayor riesgo son atendidas por auxiliares de enfermería, técnicos de salud rurales, comadronas y promotores voluntarios de salud comunitaria[36].

La Comisión nota con satisfacción que el Ministerio de Educación de Guatemala está realizando esfuerzos a nivel nacional para desarrollar políticas destinadas a ampliar la cobertura y la calidad de la educación y a modernizar la institucionalidad del sector.

Según un informe del Programa EPT en Guatemala “la educación constituye un renglón de primer orden para el desarrollo social y la educación primaria continúa siendo las más apoyada” [37].

Sin embargo, en el mismo informe se indica que en 1998 de 656.721 niños y niñas con edad para cursar educación preprimaria, párvulos y bilingüe, sólo se atendió al 37,4% a nivel nacional y en la zona rural sólo a 31 de cada 100 educados.

La cobertura de la educación primaria aumentó significativamente entre los años 1989 y 1998 en un 8,5% (tasa neta) implicando una mayor uniformidad a nivel nacional[38]. En relación con la educación media continúa siendo impartida principalmente en el departamento que corresponde a la ciudad capital, donde estudian el 65% del ciclo básico y 86% del ciclo diversificado.

De acuerdo con el informe “Rostro Rural del Desarrollo Humano”[39], la tasa de analfabetismo en 1998 era a nivel nacional de 31,7% de los mayores de 14 años y en el área rural de un 40%. Si bien descendió cerca de un 7% entre 1994 y 1998, continúa siendo una de las más altas de América.

El mismo informe señala que los obstáculos a la tarea alfabetizadora y educativa básica relacionados con la ruralidad (dificultad de acceso y dispersión poblacional) han sido más importantes que los que resultan de la distancia cultural y lingüistica.

La Comisión considera que si bien el Estado ha implementado acciones encaminadas a ampliar la cobertura y la calidad de la educación en Guatemala, éstas no han sido de la magnitud que la situación general y en particular la discriminación con respecto a las zonas rurales indígenas requiere, tal como se comprometió el Estado en los acuerdos de paz y en el programa de desarrollo del actual gobierno.

Recomendaciones

1. En virtud del análisis precedente, la Comisión formula al Estado de Guatemala las siguientes recomendaciones:

2. Que cumpla con todos y cada uno de los compromisos adquiridos por el Estado en los acuerdos de paz en favor de las comunidades indígenas y sus miembros contenidos en los acuerdos sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas, sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria y sobre fortalecimiento del poder civil y función del Ejército.

3. Que sobre la base de la abundante documentación y evidencia existente, investigue, procese y sancione a todos los responsables de las masacres y violaciones a la vida, integridad y otros derechos humanos de individuos y comunidades indígenas ocurridas durante el conflicto armado.

4. Que tome las medidas necesarias y establezca mecanismos especiales rápidos y eficaces para solucionar conflictos de dominio, garantizar y dar certeza jurídica a las comunidades indígenas respecto del dominio de sus propiedades; y para proveer tierras estatales a las comunidades que las necesiten para su desarrollo, según lo establece el artículo 68 de la Constitución Política de Guatemala.

5. Que promueva el respeto de los derechos laborales de los pueblos indígenas teniendo presente las normas pertinentes del Convenio 169 de la OIT y fiscalice el cumplimiento de la legislación laboral, en especial con respecto a los trabajadores migrantes estacionales internos que se trasladan a las explotaciones de la Costa y el Sur, sancionando según lo contempla la ley a los empleadores que trasgredan las normas establecidas.

6. Que adopte a la brevedad las medidas y políticas necesarias para crear y mantener un sistema de salud preventiva y asistencial eficiente, al que puedan acceder sin dificultad todos los miembros de las diferentes comunidades indígenas, y que aproveche los recursos medicinales y sanitarios propios de las culturas indígenas. Que provea los medios a dichas comunidades para mejorar las condiciones de sanidad ambiental, incluyendo servicios de agua potable y desagües.

7. Que profundice políticas de mejoramiento cualitativo e inversión social en las zonas rurales para garantizar a los pueblos indígenas igualdad de oportunidades y el acceso a servicios educativos de nivel primario y secundario; mejorando la eficiencia interna y reduciendo el analfabetismo alli imperante.

8. Que tome medidas positivas en lo educativo, legislativo y de todo tipo respecto a la población en general, a fin de reducir la división y discriminación en particular por diferencias étnicas; lograr la igualdad de oportunidades; reducir los estereotipos y desconfianzas; y reestablecer el derecho a la dignidad sin discriminaciones para todos los y las miembros de la ciudadanía guatemalteca.

Es pertinente notar y valorar que, en relación a las recomendaciones 4 y 5 específicamente, el Estado señalo en sus observaciones al proyecto de informe que:

En tal sentido, si bien se reconoce la ausencia de desarrollo legislativo a favor de los pueblos indígenas, se aceptan plenamente las recomendaciones de la Comisión, que enfatiza[n] la adopción de mecanismos rápidos y eficaces para garantizar el derecho a la propiedad indígena y la provisión de tierras a sus comunidades, el respeto a los derechos laborales, salud preventiva y asistencial, inversión social que garantice la igualdad de oportunidades y la reducción de la discriminación y la exclusión. (Lea También: Informe Especial El Salvador)

Capítulo XII.- Los Derechos Del Niño

Solamente a partir de la firma de la paz, la juventud del país ha podido escapar de la sombra constante del conflicto armado -un conflicto que cobró muchas víctimas entre los niños y causó a muchos de los que sobrevivieron grandes penurias, sufrimientos y dolor. La paz es una condición previa esencial para que los niños de Guatemala sean capaces de ejercer su derecho básico de desarrollarse y realizar todo su potencial.

Se estima que más de la mitad de la población guatemalteca es menor de 18 años de edad y que la mayoría de la juventud del país pertenece a alguno de sus pueblos indígenas[1].

La juventud representa a la vez una mayoría de la sociedad guatemalteca y su esperanza de construir el “régimen de libertad personal y de justicia social fundado en el respeto de los derechos esenciales” de toda persona, establecido como el objetivo de la Convención Americana.

Los acuerdos de paz deben servir como un compromiso con la niñez del país de redoblar los esfuerzos para resolver las causas que provocaron el conflicto y los problemas que éste creó, con el fin de garantizar una paz que sea verdaderamente firme y duradera.

El presente capítulo se centra en un asunto que es fundamental para la situación de la niñez guatemalteca: la falta de medidas jurídicas e institucionales adecuadas para su protección.

En primer lugar:

Es ampliamente reconocido que el marco jurídico actualmente vigente con respecto a los menores es notablemente deficiente en diversos aspectos. Aunque, en realidad, en 1996 el Congreso aprobó un nuevo Código de la Niñez y la Juventud, que fue publicado, su puesta en vigencia se ha suspendido repetida e indefinidamente.[2] Las deficiencias de la actual estructura normativa debilitan aún más los débiles mecanismos institucionales que existen.

En segundo lugar:

Las deficiencias que caracterizan a la administración de justicia en términos generales implican que los derechos de los niños son vulnerables al abuso, al cual no se responde con la investigación, el enjuiciamiento y el castigo apropiados.

Además de la impunidad que existe con respecto a las violaciones contra los niños, no se otorga a los menores que son sometidos al sistema judicial por razones de abandono, abuso o delincuencia las medidas de protección necesarias para salvaguardar sus derechos. El Procurador de los Derechos Humanos ha advertido que:

[E]l Sistema de Justicia vigente para Menores, hasta la fecha se constituye en un brazo estatal que incurre en violaciones a los derechos humanos de niños, niñas y jóvenes que a él acceden -tanto en calidad de víctimas como de transgresores, dicho Sistema de Justicia ampara su accionar en una ley obsoleta redactada de acuerdo con los lineamientos de la doctrina de la situación irregular, encontrándose en contradicción con los principios de protección integral contenidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño[3].

De conformidad con los resultados precedentes, la Comisión recomienda que el Estado:

1. Adopte las medidas legislativas y de otro orden que sean necesarias para hacer efectiva su obligación de proporcionar a los niños las medidas especiales de protección contempladas en el artículo 19 de la Convención Americana, así como sus obligaciones específicas contempladas en la Convención sobre los Derechos del Niño.

En particular, la Comisión recomienda que el Estado tome acciones urgentes para modificar el Código de Menores de 1979, poniendo en vigencia, sin más demora, el nuevo Código de la Niñez y la Juventud.

2. Conjuntamente con el fortalecimiento del marco jurídico, que fortalezca la capacidad del poder judicial de responder a violaciones de los derechos de los niños con una investigación, un enjuiciamiento y un castigo inmediatos y efectivos, a través de una mayor capacitación del personal asignado a tales casos y a través de la supervisión necesaria para garantizar que los casos sean tramitados y avancen de conformidad con los principios del debido proceso.

3. Establezca mecanismos de coordinación interinstitucional entre las instituciones del Etado directamente responsables de la implementación y aplicación de los derechos del niño y las organizaciones no gubernamentales que trabajan en este campo.

4. Asigne los recursos humanos y materiales necesarios para dar prioridad a las necesidades y derechos básicos de los niños; en particular, que desarrolle medios adicionales para proporcionar servicios sociales destinados a garantizar el acceso a nutrición, vestuario y vivienda suficientes para su adecuado desarrollo.

5. Fortalezca el régimen de legislación laboral para garantizar que se impongan y hagan cumplir sanciones efectivas y severas a la contratación ilegal de menores para trabajos que sean incompatibles con su edad, salud y desarrollo.

6. Fortalezca el régimen de inspección laboral existente para proteger los derechos de los trabajadores vulnerables, tales como los niños, y para hacer cumplir la prohibición de someterlos a condiciones laborales peligrosas y abusivas.

7. Redoble sus esfuerzos para garantizar que todo niño entre 7 y 12 años de edad tenga acceso a por lo menos 3 años de educación primaria y para dar mayor prioridad al desarrollo de la educación bilingüe en las regiones geográficas apropiadas del país.

8. Tome acciones inmediatas para establecer una comisión para esclarecer el destino de los niños y adultos que desaparecieron durante el conflicto.

9. Trabaje con el sector no gubernamental para ampliar los servicios disponibles para tratar los efectos psicológicos y sociales del conflicto y todas sus secuelas en los niños, las familias y las comunidades.

10. Desarrolle las respuestas legales y los servicios necesarios para responder a las necesidades específicas de los niños en situaciones de abandono y abuso, que son distintas de las necesidades de los niños en riesgo por razones de delincuencia.

11. Aumente las respuestas aplicables en los casos de los niños en riesgo por razones de delincuencia de manera que el interés superior del niño y los objetivos de rehabilitación y reincorporación productiva a la sociedad sean utilizados como consideraciones primordiales en la toma de decisiones.

12. Específicamente con respecto a la adopción, que tome las medidas necesarias para lograr la puesta en vigencia de un marco legislativo adecuado para garantizar que el interés superior del niño sea una consideración primordial en todas las decisiones adoptadas, para asegurar el consentimiento libre y con conocimiento informado y para garantizar la legalidad, claridad y transparencia en los procedimientos aplicables.

13. Considere seriamente la ratificación de la Convención de La Haya sobre la Protección de los Niños y la Cooperación con respecto a la Adopción entre Países.

14. Tome acciones adicionales para promover el conocimiento sobre los derechos del niño y el respeto de tales derechos entre niños, padres, maestros y, en particular, funcionarios del Estado encargados de formular e implementar las políticas que afectan a los niños y a sus familias.

Capítulo XIII.- Los Derechos De La Mujer

El Estado y la sociedad guatemaltecos han preparado un temario ambicioso para avanzar hacia el pleno reconocimiento e incorporación de la participación de la mujer en los asuntos públicos y el desarrollo nacional. Este nuevo temario se refleja en varios compromisos de los acuerdos de paz, así como en iniciativas legislativas posteriores como la Ley de Dignificación y Promoción Integral de la Mujer, promulgada en 1999[1].

Estos nuevos compromisos se basan en el reconocimiento de que diversas formas correlacionadas de discriminación han impedido a la mujer participar plenamente en estos campos y que tal participación es vital para la consolidación de una paz firme y duradera.

También toman en cuenta que las mujeres se han visto tremendamente afectadas por las causas y consecuencias del conflicto armado, como víctimas directas de la violencia, como viudas que han quedado solas criando a sus hijos y como residentes de las zonas rurales más afectadas por el conflicto, la pobreza y la falta de equidad que éste perpetuó y exacerbó.

Este temario ha sido definido con la participación activa de mujeres, inicialmente a través de la Asamblea de la Sociedad Civil durante la negociación de los acuerdos de paz, y posteriormente a través del Foro Nacional de la Mujer y otros mecanismos creados para dar seguimiento a la implementación de los compromisos asumidos.

Como se observa en otras secciones de este informe, una de las virtudes más significativas del proceso de paz -tanto en la negociación como en la implementación de los acuerdos- ha sido la apertura de espacios políticos que han permitido una mayor inclusión y participación, por ejemplo, de la mujer.

Informes Especiales de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

La definición de un nuevo temario ha sido un primer paso necesario que debe estar complementado por una acción decisiva y sostenida para implementar los compromisos asumidos.

Como advirtió una coalición de organizaciones no gubernamentales que trabajan en este campo, la actual situación puede significar la realización de nuevas oportunidades para la mitad de la población o una mayor postergación de sus demandas[2]. El principal desafío con respecto a los avances normativos logrados es poner las palabras en práctica de manera que se garantice la eficacia de los derechos en cuestión.

La búsqueda encaminada a garantizar que las mujeres puedan ejercer plenamente sus derechos sin el obstáculo de la discriminación, ha tenido un costo. Algunas de las personas que han luchado por cambiar los estereotipos y reivindicar los derechos básicos han sido blanco de amenazas, acoso e inclusive ataques.

La organización Mamá Maquín, por ejemplo, trabaja para reivindicar los derechos de la mujer en áreas básicas como el derecho a la propiedad. Como detalla el capítulo VI supra, sus miembros han sido amenazados y atacados tanto en su oficina en la capital como en Ixcán.

Como destaca ese capítulo, con relación al derecho a la seguridad personal, el Estado no ha respondido a éstos y otros ataques contra defensores de los derechos humanos con la debida diligencia requerida de conformidad con la Convención Americana.

Para enfrentar los desafíos del temario de la paz es necesario que esos grupos sean capaces de participar en el fortalecimiento de la cultura democrática sin sufrir el efecto desalentador de repetidas amenazas y represalias.

C. La mujer, el trabajo y el desarrollo

Las mujeres están excluidas de muchos de los beneficios del desarrollo en virtud de múltiples formas de discriminación basadas en el género. Por ejemplo, la igualdad en las oportunidades de trabajo exige una igualdad en las posibilidades de prepararse para el trabajo a través de la educación y la capacitación.

Como indican los datos citados en el capítulo III, supra, es mayor el porcentaje de mujeres con respecto a hombres que nunca asiste a la escuela o que tiene menos de tres años de escolaridad y mayor el porcentaje de mujeres analfabetas. Estos bajos niveles de educación, sumados a otros factores de exclusión,[22] se traducen en un menor acceso a oportunidades en los campos laboral y económico.

Al calcular el “índice de promoción de género”, que mide el nivel de avance en la posición de la mujer en la sociedad, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo indicó que sigue existiendo una gran brecha entre mujeres y hombres en las esferas económica, política y profesional. [23]

La “correlación positiva entre la escolaridad y los ingresos es indiscutible y universal” [24] En consecuencia, es crucial que el objetivo de la Ley de Dignificación de la Mujer, recientemente adoptada, de corregir la brecha de género en las oportunidades de educación y capacitación sea implementado plenamente y sin demora.

Las mujeres tienen también derecho a igual remuneración y beneficios por un trabajo igual.

Aunque en los últimos años las mujeres han incrementado su participación en la fuerza laboral, tanto en el sector formal como en el informal, sus salarios siguen siendo significativamente inferiores a los de sus contrapartes masculinas. En cuanto a lo positivo, se debe observar que la brecha en ciertos sectores del mercado laboral parece estar reduciéndose.

En los sectores de la industria y de servicios, por ejemplo, en 1980 se estimó que las mujeres ganaban aproximadamente 75% de lo que los hombres ganaban, en tanto que estimaciones más recientes determinaron una cifra de 85%. [25]

Sin embargo, persisten ciertas disparidades más marcadas en otros sectores. Por ejemplo, aunque un porcentaje relativamente alto de mujeres ocupa cargos administrativos y profesionales, su salario promedio es aproximadamente la mitad o menos que el de sus contrapartes masculinas. [26]

Se debe observar que un alto porcentaje de mujeres trabaja en el sector informal del mercado laboral, lo que las somete a otras desventajas[27]. Las mujeres constituyen un poco menos de un tercio del sector formal[28].

Aunque las mujeres que trabajan en el sector formal están amparadas por el sistema de seguridad social, el número desproporcionadamente alto de mujeres que trabajan en el sector informal no lo están. Además, la tasa de desempleo es mayor entre las mujeres que entre los hombres[29].

Una de las razones de una mayor participación de la mujer en el mercado laboral es que un número cada vez mayor de mujeres trabajan en las maquilas.

Se han puesto en conocimiento de la Comisión denuncias de abusos en este sector, incluyendo excesivas horas extras obligatorias, condiciones de trabajo inadecuadas y acoso, todo esto sumado a la falta de inspección y supervisión adecuadas por parte del Ministerio de Trabajo[30]. Otro sector con respecto al cual la Comisión ha recibido denuncias de violaciones es el trabajo doméstico.

Muchas mujeres y jóvenes pertenecen a este sector, que no está sujeto prácticamente a ninguna regulación y supervisión por parte del Estado[31]. Las trabajadoras domésticas no están amparadas por la cobertura del sistema de seguridad social y son raros los casos en que reciben beneficios. Muchas trabajan 60 horas o más por semana y un porcentaje significativo de empleadores no respeta el tiempo mínimo de vacación que exige la ley[32].

Abundan las quejas sobre abuso y maltrato; un estudio determinó que 17% de las empleadas que cambiaban de trabajo lo hacían por razones de abuso por parte del empleador[33]. Aunque ha habido propuestas de legislación para proporcionar importantes protecciones básicas, éstas han permanecido en estudio por varios años.

Las mujeres en sus lugares de trabajo tienen derecho a ser protegidas de la discriminación basada en su estado civil o en la maternidad; el embarazo no puede ser usado como un criterio para la contratación o despido.

La información, más limitada, que ha recibido la Comisión con respecto a la situación de las madres trabajadoras es mixta. En cuanto a lo positivo, en 1997 el Congreso aprobó una reforma legislativa para garantizar que el cálculo del tiempo para jubilación se haga sin substraer el tiempo de licencia por maternidad.

Esta fue una medida muy positiva que implementó expresamente las obligaciones del Estado emanadas de la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.

Por otra parte, la Comisión ha recibido información en el sentido de que la prohibición legal de despedir a empleadas en estado de gravidez no se cumple de manera efectiva porque la multa fijada para los empleadores es tan baja que éstos consideran más eficiente violar la ley y pagar la multa, y la práctica es frecuente[34].

D. Salud y salud reproductiva

La capacidad de la mujer de controlar su fecundidad tiene una relación fundamental con su capacidad de gozar de un conjunto de derechos básicos; más específicamente, de proteger su integridad física y planificar su vida familiar con su pareja. En la región, Guatemala tiene una tasa de fecundidad relativamente alta[35]. La tasa de mortalidad materna es de 190 por 100,000 nacidos vivos[36].

La edad media para el nacimiento del primer hijo no se ha elevado en los últimos 20 años y se mantiene en aproximadamente 20 años de edad[37]. A los 19 años de edad, 44% de las mujeres han estado embarazadas por lo menos una vez. De los embarazos que ocurren cada año, casi la mitad ocurre en mujeres entre 15 y 24 años de edad[38].

Los porcentajes son más bajos en las zonas urbanas y más altos en las zonas rurales y entre la población indígena [39]. Las mujeres indígenas tienen un promedio de dos hijos más que las mujeres ladinas; tienen tasas de mortalidad infantil notablemente más altas y sus partos son atendidos por profesionales de la salud capacitados solamente en alrededor de 12% de los casos [40].

En Guatemala, como en otros países, existe un vínculo bien documentado entre un mayor número de años de educación y una edad más tardía para tener un hijo, un menor número de hijos, una más baja tasa de mortalidad materno infantil y una mayor probabilidad de que el parto sea atendido por un profesional médico capacitado[41].

El acceso a servicios de planificación familiar es limitado; aproximadamente 38% de las mujeres entre 15 y 24 años de edad han usado algún método anticonceptivo[42].

Un estudio nacional sobre salud maternoinfantil llevado a cabo en 1999 determinó que aproximadamente 23% de las mujeres en unión conyugal expresaron una necesidad insatisfecha de servicios de planificación familiar [43].

Las limitaciones en la información y los servicios de planificación familiar están relacionadas con las limitaciones en el acceso a la atención de salud y la educación públicas. Como se indicó en el capítulo III, supra, vastos sectores de la población, particularmente en zonas rurales, no tienen acceso fácil a servicios de salud.

Además, con respecto a aquellos que sí tienen acceso, puesto que no hay una política estatal uniforme con respecto a la información sobre planificación familiar, los servicios, según se dice, dependen de la capacidad y actitudes de los proveedores particulares[44].

Se puede observar que el actual plan para reducir la mortalidad maternoinfantil sí promueve una mayor atención a los servicios de planificación familiar con relación a ese objetivo[45]. En realidad, las organizaciones no gubernamentales proporcionan más anticonceptivos que los servicios de salud pública[46].

Tampoco se logran mejorar las limitaciones en el acceso a información sobre planificación familiar proporcionando dicha información en escuelas o a través de programas de educación para el público en general.

Los informes indican que, en la medida que están disponibles programas de educación sexual, éstos se ofrecen a adolescentes (muchos niños no permanecen en la escuela tanto tiempo) y no incluyen información sobre planificación familiar [47].

Se espera y prevé que a la promulgación de la Ley de Dignificación y Promoción Integral de la Mujer, que exige medidas para mejorar la capacitación del personal de salud y el acceso a los servicios integrales de salud, incluyendo la salud sexual y reproductiva, le seguirán avances concretos en esta esfera.

Una encuesta de salud maternoinfantil realizada en 1995 determinó que 65% de los partos en los cinco años anteriores entrañaba uno o más factores de riesgo, a saber, una madre menor de 18 años de edad o mayor de 35, menos de dos años entre los partos o un parto que seguía a tres o más partos anteriores [48].

El embarazo en edad temprana, que es desproporcionadamente frecuente en Guatemala, conlleva riesgos tanto para la madre como para el bebé, los cuales, con respecto a este último, incluyen índices más altos de nacimientos prematuros, bajo peso al nacer y mortalidad en el primer año.

UNICEF indica que las jóvenes no deben embarazarse antes de llegar a los 18 años de edad, porque no están físicamente listas para concebir y debido a las consecuencias potencialmente perjudiciales [49].

En 1999, el Ministerio de Salud implementó un programa nacional de atención integral a adolescentes, que incluye educación sexual y prevención del embarazo en el ámbito de su cobertura, aunque aquí nuevamente las limitaciones en el acceso a los servicios de salud pública implican que la cobertura de tales programas es igualmente limitada.

Aunque el aborto es ilegal en Guatemala, [50] los informes indican que por cada diez embarazos hay tres abortos y que las complicaciones relacionadas con los abortos son la segunda causa más común de muerte entre las mujeres[51].

Los abortos terapéuticos son permitidos, en virtud del consentimiento de la mujer y la opinión de por lo menos dos doctores, siempre que sea indispensable para salvar la vida de la madre[52] . Puesto que los abortos son sancionados con prisión, éstos pueden ser sumamente inseguros. El Ministerio de Salud ha reconocido que este es un serio problema de salud para las mujeres[53].

La incapacidad de muchas parejas de obtener fácilmente servicios de planificación familiar constituye una restricción severa a su derecho constitucional de determinar libremente el número de hijos y el espaciamiento entre los nacimientos.

Además, [l]a salud y la vida de las mujeres pueden estar en peligro cuando tienen pocas posibilidades de prevenir el embarazo a una edad muy temprana, a una edad muy avanzada, a intervalos muy frecuentes o cuando adolecen de otros problemas de salud.

Si bien las mujeres pueden decidir quedar embarazadas a pesar del riesgo, deben tener acceso a los medios para prevenir el embarazo [54] .

Los perturbadores niveles de nacimientos de alto riesgo y de mortalidad materna ponen en evidencia la apremiante necesidad de avanzar con la formulación de políticas integrales de planificación familiar.

E. Violencia por razones de género

La violencia contra la mujer es un fenómeno que atraviesa las fronteras nacionales y los estratos sociales. Si bien, ciertamente, no es un problema exclusivo de Guatemala, es un problema grave en el país.

Aunque es difícil estimar con precisión la profundidad y el alcance del problema, hay informes que indican que la violencia basada en el género está entre las causas principales de muerte y discapacidad entre las mujeres entre 15 y 44 años de edad y que aproximadamente la mitad de todas las mujeres son objeto de violencia doméstica[55].

La Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar ofrece un enfoque positivo a esta manifestación específica de violencia por razones de género. Sin embargo, como se discutirá más adelante, ésta aún no se ha implementado plenamente y las deficiencias en la administración de justicia sobre las que trata el capítulo IV, supra, tienen un impacto negativo severo sobre la capacidad de la mujer de buscar un recurso y protección judiciales.

1. El conflicto armado y la violencia contra la mujer

Al tratar de comprender las dimensiones de la actual realidad de violencia contra la mujer, se debe hacer referencia al contexto del conflicto armado que duró casi cuatro décadas y la forma en que las mujeres fueron escogidas como blancos de la violencia.

La Comisión de Esclarecimiento Histórico concluyó que las mujeres representaban aproximadamente la cuarta parte de las víctimas directas de las violaciones de los derechos humanos del conflicto[56].

Los informes del Proyecto Interdiocesano de Recuperación de la Memoria Histórica y de la Comisión de Esclarecimiento Histórico documentan la forma en que las mujeres fueron insultadas y deshumanizadas, aterrorizadas y torturadas, violadas, desaparecidas y masacradas por agentes del Estado, casi siempre soldados y patrulleros civiles.

La violencia sexual, en particular, fue usada para demostrar el poder del perpetrador y humillar a la víctima[57]. Las que sobrevivieron tuvieron que enfrentar las consecuencias físicas y psicológicas, incluyendo el estigma adscrito a la violación sexual, así como el embarazo y enfermedades de transmisión sexual [58].

Muchas mujeres quedaron viudas, perdieron a sus hijos, perdieron sus viviendas y quedaron en la indigencia como consecuencia de las violaciones de la guerra.

Una encuesta realizada en la región de Ixil proporciona una visión breve de tales condiciones: se identificó a 1.507 personas que habían quedado viudas, de las cuales 1.314 eran mujeres, la mayoría viviendo en extrema pobreza[59]. Un informe reciente indica que las viudas de aquellos que fueron asesinados en la tristemente famosa masacre de Panzós en 1978 viven en condiciones de absoluta indigencia, más de 20 años después de los hechos[60].

Las mujeres no sufrieron en silencio; más bien, desempeñaron un papel único y poderoso en la respuesta a las violaciones infligidas a sus familias y a ellas mismas en el conflicto.[61] Como sucedió en otros países marcados por graves y sistemáticas violaciones de los derechos humanos durante esa era, las madres, hermanas e hijas de las víctimas se han presentado para buscar a los desaparecidos.

El Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), la Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala (CONAVIGUA) y la Asociación de Familiares de Detenidos-Desaparecidos de Guatemala (FAMDEGUA) son apenas algunas de las organizaciones creadas principalmente por mujeres que arriesgaron todo en su anhelo de rescatar a sus seres queridos.

El activismo generado en respuesta a las violaciones del conflicto tuvo una función importante en la apertura de nuevos espacios para la participación de la mujer en los asuntos públicos.

2. La violencia contra la mujer en el contexto actual, con especial atención a la violencia intrafamiliar y sexual

El Estado y la sociedad civil han hecho avances importantes para establecer un marco jurídico que permita tratar el problema de la violencia intrafamiliar, primeramente a través de la ratificación de la Convención de Belém do Pará y posteriormente a través de la promulgación de la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar.

Este marco jurídico debe ahora integrarse a un conjunto más global de enfoques que contempla más recursos y atención a la prestación de servicios para las personas afectadas por la violencia, incluyendo aquellos servicios que son necesarios para buscar y recibir protección eficaz y recurso ante los tribunales.

Aunque la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar presenta un nuevo enfoque jurídico a este problema, el poder judicial, que tiene la labor de hacer que ésta se cumpla, sigue debilitado por serias deficiencias propias del sistema (véase el capítulo IV, supra).

El objetivo de prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer hace necesario tratar las causas de dicha violencia, así como proporcionar un recurso legal efectivo para manejar las consecuencias.

Como se reconoce en la Convención de Belém do Pará, la violencia contra la mujer es una expresión de las relaciones de poder históricamente desiguales entre mujeres y hombres y una clara expresión de la discriminación por razones de género.

La violencia basada en el género de la víctima es perpetrada en muchas formas; dos de las más comunes son la violencia sexual y la violencia doméstica.

Como se mencionó, la atención se ha concentrado recientemente en Guatemala, tanto desde el punto de vista de la defensa de la causa como de la legislación, en la violencia doméstica -la violencia que afecta a la mujer en el hogar, en el seno de la familia.

Aunque se sabe que el número de denuncias relativas a violación sexual y violencia intrafamiliar presentadas en 1999 se elevó en comparación con los años anteriores,[62] una de las limitaciones serias que afecta el diseño de respuestas efectivas a la violencia por razones de género es la falta de información clara sobre la magnitud precisa del problema[63].

La directora del programa “Violencia Doméstica” del Instituto Latino Americano de Naciones Unidas para la Prevención del Crimen (ILANUD) estimó que la mitad de todas las mujeres guatemaltecas sufren alguna forma de violencia, principalmente física[64].

Una representante de la Red de No Violencia contra la Mujer -una organización no gubernamental- estimó que cada 46 minutos una mujer es sometida a violencia[65].

Habiendo reconocido que la falta de información precisa es un severo problema, en 1998 la Defensoría de los Derechos Humanos de la Mujer de la Procuraduría de los Derechos Humanos trabajó con el Estado y entidades no estatales para diseñar una boleta única de registro a ser usado por las entidades públicas encargadas de recibir denuncias. La boleta fue utilizada desde principios de 1999 y es muy prometedora.

Sin embargo, informes de fines de 1999 indican que se requiere de trabajo adicional para que se convierta en un instrumento efectivo. Algunas entidades no conocían sobre la existencia de la boleta, otras no la tenían, otras no le atribuían mucha importancia, y el nivel de detalle y la dudosa utilidad de una parte de la información solicitada disuadían a las personas de completarla[66].

De acuerdo con los términos de la Convención Americana y la Convención de Belém do Pará, los Estados partes deben utilizar la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer, además de asegurar la disponibilidad de protección y recursos legales eficaces para la víctima.

La respuesta de Guatemala a la violencia intrafamiliar revela áreas específicas en las cuales se deben tomar medidas adicionales con el fin de proporcionar a las víctimas una protección efectiva de su derechos básicos. MINUGUA llevó a cabo un estudio profundo de la respuesta del Estado a la violencia intrafamiliar y la violación sexual en 1999[67].

Al examinar la forma en que respondía el personal del Estado asignado para recibir denuncias de violencia intrafamiliar, MINUGUA identificó una tendencia de muchos, particularmente de los oficiales de policía, a culpar a la víctima. Un agente fue citado expresando el punto de vista de muchos que “la causa principal de la violencia intrafamiliar es el comportamiento de la mujer”[68].

Las mujeres manifestaron que habían recibido poca información sobre la forma de presentar una denuncia y que tenían que visitar varias oficinas para buscar medidas de protección[69]. En términos positivos, los tribunales ordenaron medidas de protección en casi todos los casos estudiados. Sin embargo, en la gran mayoría de casos, las órdenes fueron emitidas como una cuestión de forma y no correspondían a las circunstancias del caso[70].

Además, no siempre se dio cumplimiento a las órdenes; la Policía Nacional Civil no informó al juez sobre la ejecución de la orden y los jueces no verificaron su cumplimiento [71].

Con respecto a la violación sexual, el estudio informó que una evidente mayoría de las víctimas entrevistadas informó que había recibido un buen trato al presentar sus denuncias a las autoridades locales[72] .

Cuatro de las 21 mujeres entrevistadas informaron que se les había negado la asistencia[73]. Sorprendentemente, el estudio indicó que la creación de la Oficina de Atención a la Víctima del Ministerio Público no había mejorado la asistencia a las víctimas, principalmente porque el personal no era sensible a sus necesidades y las sometía a nuevas situaciones penosas[74].

Los informes indicaron que los problemas más significativos en el proceso legal se presentaban en (1) la recolección de pruebas, particularmente con respecto a demoras y deficiencias en la recolección de pruebas forenses y (2) el arresto y enjuiciamiento de los perpetradores[75].

De los 3 archivos de 1997, 12 de 1998 y 32 de 1999 revisados en el estudio, 34 seguían en investigación y 7 habían llegado a la etapa de la sentencia [76]. Con respecto a los casos en que se dictó sentencia, todas las víctimas excepto una manifestaron insatisfacción con respecto al resultado[77] .

Dadas las barreras correlacionadas que impiden que se haga justicia en casos de violencia contra la mujer, no se denuncian muchos delitos, no se llevan estadísticas adecuadas, se culpa a las víctimas en lugar de brindarles asistencia y el Estado no aplica la diligencia debida para investigar, enjuiciar y sancionar estas violaciones[78].

La falta de una respuesta judicial efectiva deja a las víctimas sin tener un lugar a donde acudir para buscar protección y reivindicación, lo cual exacerba y perpetúa las consecuencias de la violencia. Además, la gente no comprende la profundidad del problema y de sus consecuencias y la sociedad no se compromete a exigir su solución.

Las barreras que deben enfrentar las mujeres indígenas son significativamente más altas, dada la escasez de personal de policía y judicial que hable las lenguas indígenas y la falta de intérpretes, así como las limitaciones en el acceso a los facilidades y servicios judiciales en las zonas rurales[79].

Conclusiones y Recomendaciones

El importante progreso logrado en los últimos años en la solución de los problemas de discriminación de derecho y la adopción de nuevas estrategias para comenzar a rectificar la discriminación de hecho demuestra que, con la asignación de atención y recursos suficientes, la consecución de reformas adicionales es tanto factible como esencial.

La persistencia de algunas distinciones legislativas anacrónicas e injustificadas basadas en el género contraviene el objeto y propósito del nuevo y positivo temario que se está desarrollando.

Éstas deben ser corregidas inmediatamente. La ley debe estar hecha para respetar las normas de igualdad y no discriminación. La búsqueda del Estado y de la sociedad civil encaminada a garantizar que la mujer pueda ejercer plenamente sus derechos hace necesario enfrentar dos desafíos prioritarios adicionales.

Primero, es esencial hacer que la administración de justicia sea más accesible y efectiva para las mujeres que buscan la protección de sus derechos básicos. Segundo, las normas positivas que han sido adoptadas para salvaguardar los derechos de la mujer deben traducirse en una acción concreta a través del establecimiento y fortalecimiento de las políticas, programas y servicios necesarios.

A la luz del análisis y conclusiones precedentes, la Comisión recomienda que el Estado:

1. Tome las medidas necesarias para llevar a cabo una revisión exhaustiva de la legislación interna para continuar el proceso de identificación de las disposiciones que establecen distinciones injustificadas basadas en el género.

2. Adopte las medidas legislativas y de otro orden que sean necesarias para avanzar sin demora en el proceso de modificación o eliminación de disposiciones, como aquellas mencionadas anteriormente, que ya hayan sido identificadas como discriminatorias.

3. En el marco de las acciones que están en marcha para fortalecer la administración de justicia, que dedique atención específica a las barreras de hecho y de derecho que impiden el acceso de la mujer a recursos y protección judiciales efectivos, particularmente en el área de la violencia contra la mujer.

4. Establezca los mecanismos necesarios de coordinación, asistencia técnica, capacitación, monitoreo y evaluación para garantizar que se incorpore el enfoque de género en el diseño e implementación de leyes y políticas en todas las esferas; esto debe incluir la ampliación de los mecanismos existentes para incorporar la participación de la sociedad civil en la formulación e implementación de iniciativas estatales que afectan los derechos de la mujer.

5. Garantice la asignación de recursos humanos y materiales suficientes a entidades tales como la Oficina Nacional de la Mujer, la Defensoría de la Mujer Indígena, la Defensoría de la Mujer de la Procuraduría de los Derechos Humanos y la Secretaría Presidencial de la Mujer, que tienen una responsabilidad especial en cuanto a la protección de los derechos de la mujer.

6. Fortalezca las estrategias para garantizar que las niñas tengan igual acceso a la educación primaria, apoyar la culminación de la escuela primaria como norma mínima y proporcionar a las niñas y mujeres igual acceso a la educación secundaria y a la capacitación técnica y profesional.

7. Diseñe e implemente iniciativas de educación para personas de todas las edades, con miras a cambiar los estereotipos y comenzar a modificar las prácticas basadas en la idea de inferioridad o subordinación de la mujer.

8. Fortalezca la legislación laboral y los servicios de inspección laboral para proteger el derecho de la mujer a condiciones de trabajo justas, equitativas y saludables, para garantizar que haya equidad en la remuneración y los beneficios y, en particular, para salvaguardar los derechos de las mujeres y niñas empleadas en el servicio doméstico.

9. Adopte medidas adicionales para proporcionar servicios integrales de salud, incluyendo servicios modernos de planificación familiar, con el fin de proteger el derecho de la mujer a la integridad personal y el derecho de las parejas de determinar el número de hijos y el espaciamiento de los nacimientos.

10. Garantice que el impacto y las consecuencias de los actos de violencia cometidos contra las mujeres durante el conflicto armado estén contemplados adecuadamente en el diseño y ejecución del plan nacional de reparación y otras medidas de reparación y rehabilitación.

11. Desarrolle aún más el sistema de registro de denuncias de violencia contra la mujer para garantizar que la boleta única de registro utilizada sea adecuada para recoger información y que se disponga de datos exactos para el diseño de respuestas efectivas.

12. Invierta recursos humanos y materiales adicionales en iniciativas de educación diseñadas para informar al público sobre las causas, naturaleza y consecuencias de la violencia de género, más específicamente de la violencia intrafamiliar, y para informar a niñas y mujeres sobre su derecho de ser libres de la violencia y sobre las medidas disponibles para proteger ese derecho; tales iniciativas deberían incluir información sobre los términos de la Ley para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Intrafamiliar y la Convención de Belém do Pará.

13. Intensifique y amplíe las acciones existentes para capacitar a los funcionarios, particularmente a aquellos de la Policía Nacional Civil y del Ministerio Público que se encargan de recibir las denuncias, con respecto a las causas, naturaleza y consecuencias de la violencia de género, con miras a incrementar la sensibilidad y eficacia de su respuesta a las víctimas.

14. Garantice la disponibilidad e implementación eficaz de medidas judiciales para proteger a las mujeres que han sido objeto de actos o amenazas de violencia.

15. Proporcione capacitación, asistencia técnica, recursos materiales y supervisión adicionales a las entidades responsables -la Policía Nacional Civil, el Ministerio Público, personal técnico como los especialistas forenses y el poder judicial- para garantizar que se investiguen, enjuicien y sancionen los casos relativos a violencia contra la mujer de conformidad con la norma de diligencia debida de la Convención Americana y la Convención de Belém do Pará.

1. Notas
Derechos económicos sociales y culturales

[2] Informe de la Comisión para el Esclarecimiento Histórico, Guatemala Memoria del Silencio, Tomo V, Conclusiones y Recomendaciones, pág. 21.

[3] Id., págs. 21 a 22.

[4] Id.

[5] E Id.

[7] La población estimada para Guatemala para el año 2000 era de 11.385 millones de habitantes. El 60.6% vive en zonas rurales y el 39.4 en zonas urbanas. La media de latinoamericana que vive en zonas rurales es de 23%. Véase, Informes de las Comisión Económica para América Latina (CEPAL).

[8] En 1997 las exportaciones agrarias representaban el 57.4% de las exportaciones de Guatemala. Esto es significativo si se compara con la realidad de otros países en donde hay una gran población indígena y rural, por ejemplo en Bolivia las exportaciones agrarias cubren el 3.1% del total de las exportaciones, en Perú el 8.8% y en Ecuador el 31.9%.

[9] La extrema pobreza es la denegación de todos los derechos humanos. La extrema pobreza establece por consiguiente un vínculo indivisible entre cada uno de los derechos de la persona. Los Estados tienen la responsabilidad primaria de aplicar el conjunto de derechos de los más pobres.(…)

La pobreza extrema es incompatible con el ejercicio del derecho a un nivel de vida adecuado (artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos) y habida cuenta de que todos los aspectos de la vida son interdependientes, las personas extremadamente pobres están privadas del conjunto de sus derechos.

La mayoría de las veces carecen de presencia en la sociedad y por ende son excluidos de la vida económica y social y no pueden ejercer sus derechos, en especial los relativos a sus necesidades más esenciales.

La pobreza extrema constituye, por consiguiente, el ejemplo más ilustrativo del vínculo indivisible que une los distintos derechos humanos” ONU, Comisión de Derechos Humanos, Los Derechos Humanos y la Extrema Pobreza, Informe presentado por la señora A.-M. Lizin, experta independiente, Documento E/CN.4/2000/52, 25 de febrero de 2000, párr. 2, 6, y 14.

[10] Entre las principales causas que se han señalado para que en los años 1999 y 2000 haya una disminución en el crecimiento del producto interno bruto están a) los efectos negativos del huracán Mitch; b) la caída de los precios internacionales del café, banano y caña de azúcar y los aumentos internacionales del petróleo; c) el aumento del déficit fiscal; d) la quiebra de algunas instituciones financieras.

[12] Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe Guatemala: el rostro rural del desarrollo humano, 1999 (en lo sucesivo “Informe PNUD Guatemala 1999”).

[13] Id.

[14] Sobre la forma en que se calcula IDH véase el final de este Capítulo.

[20] Por ejemplo, en 1995 el gasto social en educación en Guatemala en relación al producto interno bruto fue del 1,8 %. En los otros países centroamericanos fue: El Salvador 2%; Honduras 3,7%; Nicaragua 4,3 %; Costa Rica 5,3% y Panamá 4,9 %. En América latina solamente Haití asigna un porcentaje menor de su presupuesto en educación que Guatemala. Véase, Informe del PNUD Guatemala 1999.

[22] Id.

[23] En el Acuerdo socioeconómico el Gobierno se comprometió a desarrollar programas de alfabetización en todos los idiomas técnicamente posibles y a ampliar el porcentaje de alfabetismo a un 70% para el año 2000.

[24] En los Acuerdos de Paz se estableció el compromiso de que para el año 2000 todos los niños menores de 12 años completen sus primeros tres años de educación primaria.

[25] Id.

[26] La Comisión recibió información por parte del Estado guatemalteco que señala que el Ministerio de Educación viene desarrollando una serie de programas colaterales llamados a beneficiar a la población escolar, principalmente de las áreas rurales, entre los cuales se encuentran: Proyecto de Atención Integral al Niño Menor de seis años (PAIN), programa de Educación Bilingüe Intercultural, y Centros de Aprestamiento Comunitario de Educación Preescolar (CENACEP).

[27] Por ejemplo en 1994 el gasto social en salud como porcentaje del producto interno bruto en Guatemala fue de 0.9%; en El Salvador de 1.4%; Honduras 2.7%; Nicaragua 4.2%; Costa Rica 7.4%; Panamá 6.2%. Véase, Informes de la CEPAL 1998.

[28] MINUGUA ha señalado por ejemplo que de acuerdo a la verificación efectuada a las mujeres ninguna había recibido sulfato ferroso y el ácido fólico, y sólo la mitad había sido vacunada con toxoide tetánico.

En cuanto a la niñez, se señala que la vacunación ha alcanzado alta cobertura, sin embargo, muy pocos niños menores de seis años estaban siendo atendidos en cuanto al control de crecimiento y ninguno había recibido sulfato ferroso, vitamina A o antiparásitos… más grave aún, en el 75% de los centros comunitarios visitados no había suero oral cuando es conocida su importancia para las infecciones diarreicas. Véase, MINUGUA, Quinto Informe.

[30] Véase, id.

[34] El Estado guatemalteco ha señalado que para el cumplimiento de las metas contenidas en los planes operativos anuales el Congreso de la República aprobó para el período presupuestario 20001 la cantidad de Q.5.585,738.00, lo que representa un incremento del 74% en relación con el presupuesto del año 2000.

[35] Históricamente en Guatemala la carga fiscal ha sido extremadamente baja. Ésta ha tenido un valor promedio del 7.8% del Producto Interno Bruto. El promedio para América Latina ha sido de 13.5%.

[36] En Guatemala los impuestos indirectos se ubican en un rango de entre 75 y 80 %, respecto del total de ingresos tributarios, situación que no sólo torna altamente regresivo el sistema tributario guatemalteco, sino que además tiende a fortalecer la inequidad social en la distribución del ingreso

[37] El Estado guatemalteco ha señalado en sus observaciones que no fue posible cumplir con dicha meta, debido a la resistencia del sector privado para acuerpar una reforma tributaria que eventualmente estaría girando sobre mayores gravámenes en los impuestos directos.

Asimismo, el Estado señaló que “el sector productivo privado no se opone estrictamente al proceso de reforma tributaria, pero condiciona su apoyo a que ésta descanse principalmente sobre la categoría de ingresos tributarios indirectos, básicamente sobre el IVA, pues aduce que los impuestos directos constituyen un castigo a la diligencia y espíritu empresariales y que tienden a desincentivar la inversión privada”

[38] El Estado señaló en sus observaciones que “en Guatemala la evasión fiscal es alarmante, aún cuando no se cuenta con cifras precisas, un cálculo sencillo ilustra sobre su importancia y efectos perniciosos en los esfuerzos por mejorar la recaudación fiscal.

Por ejemplo, en 1998 la recaudación del IVA fue Q. 5,299.1 millones, cantidad que comparada con la que efectivamente debería haberse captado por tal concepto, según el nivel de gasto por consumo privado del mismo año en el país (Q.105,428.5), estaría reflejando una evasión cercana al 50%.

Notas
Situación penitenciaria

[34] Maynor Amézquita, “Castejón: Nunca ha existido un intento serio de modernizar el sistema penitenciario”, 8 de septiembre de 1998, Siglo Veintiuno

Notas
Derechos de los Indígenas

(1.)Véase en particular los informes especiales de 1985, 1993, y 1994, accesibles en el website de la Comisión www.cidh.org

[2] Fuente: Proyecto BEST 520-0374, USAID-Guatemala.

[3] PNUD, El rostro rural del desarrollo humano (1999).

[4] Id.

[5] Censo de 1994.

[26] Acuerdo gubernativo 726-95. Presidencia de la República, publicado en el Diario de Centro América el 8 de febrero de 1996.

[27] Ratificado el 5 de junio de 1996 y en vigencia en Guatemala desde junio de 1997.

[28] Decreto 7-99, publicado en el Diario de Centro América el 9 de abril de 1999.

[29] Los objetivos de la ley son: a) Promover el desarrollo integral de la mujer y su participación en todos los niveles de la vida económica, política y social de Guatemala, b) Promover el desarrollo de los derechos fundamentales que con relación a la promoción y dignificación de la mujer, se encuentran establecidos en la Constitución Política de la República, las convenciones internacionales de derechos humanos de las mujeres, y los planes de acción emanados de las conferencias internacionales sobre temática de la mujer, correspondiendo tal promoción a las instituciones públicas y privadas en lo que fueren aplicables.

[30] Acuerdo Gubernativo 525-99, Presidencia de la República, publicado en el Diario Centro de América con fecha 20 de julio de 1999.

[31] La Comisión en el informe anual de 1993 remarcó que las diferencias en el goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales en Guatemala eran abismales y discriminaban efectivamente contra grandes sectores de la población y en particular contra los guatemaltecos Mayas, asi mismo en esa oprtunidad sostuvo que la indivisibilidad de estos derechos de los derechos civiles y políticos quedaba evidenciada especialmente en la situación guatemalteca.

La desigual distribución del ingreso, de los servicios esenciales y de la propiedad de fundos; y la falta de respeto a la propiedad de los campesinos y Mayas eran las manifestaciones más exacerbadas de esa problemática.

[32] La agricultura de exportación y la de autoconsumo y para los mercados locales, son las dos formas representativas de la agricultura en Guatemala.

[33] En el informe anual de 1994, la Comisión expresó que las leyes laborales en Guatemala y en especial en las zonas rurales eran violadas masivamente sin que existieran organismos eficaces, sea administrativos o judiciales que facilitaran la aplicación de la ley y la solución pacífica de los conflictos.

Asimismo en el informe anual de 1996 se expresó que a pesar que la ley establecía un salario mínimo -insuficiente-, no siempre se cumplía con dicha disposición, en especial en la zona rural, además las normas de salud y de seguridad laboral se consideraban indecuadas y que tampoco se cumplían.

En aquella oportunidad el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas manifestó que estaba “profundamente perturbado por la inobservancia clara y manifiesta de la legislación laboral, por las alarmantes informaciones acerca de la impunidad de los empleadores y por el incumplimiento de las normas sobre salarios mínimos, condiciones de trabajo y sindicación, sobre todo porque afectan a personas empleadas en un gran número de los sectores agrícolas.

[35] Afecciones respiratorias, desnutrición y anemia, enfermedades gastrointestinales y paludismo. IDIES, 1995.

[36] Organización Panamericana de la Salud, Perfil de salud 1999 (2000).

[37] Ministerio de Educación, “Programa Educación para Todos”, 1999.

[38] PNUD, Guatemala, 1999.

[39] PNUD, Guatemala, 1999.

Notas
Derechos del Niño

[1] Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado (ODHA), Informe 1999: Situación de la niñez en Guatemala (2000), pág. 25.

[2] El Decreto No. 78-96 que incluye el texto del Código nuevo suspendido, reconoce en su primer considerandum que el Código de Menores que sigue en vigencia: ha dejado de responder a las necesidades de regulación jurídica en materia de la niñez y la juventud y que es necesaria una transformación profunda de la ley para proveer a los distintos órganos del Estado y a la sociedad en su conjunto de un cuerpo jurídico que oriente adecuadamente el comportamiento y acciones en favor de tan importante sector social, conforme lo estable la Constitución y los convenios internacionales en materia de derechos humanos suscritos por Guatemala.

[3] Procurador de los Derechos Humanos, Informe Circunstanciado 1999 (2000), pág. 166.

Notas
Derechos de las Mujeres

[1] Decreto Número 7-99, publicado en Diario de Centro América, 9 de abril de 1999.

[2] Informe Nacional sobre la Situación de los Derechos Humanos de las Mujeres Guatemaltecas [elaborado por una coalición de 20 organizaciones no gubernamentales] – actualización del informe presentado a la CIDH en su visita in loco a Guatemala, 8 de agosto de 2000 (Informe ONG 2000).

[22] Véase, por ejemplo, el capítulo XIV, infra, que hace referencia, inter alia, a las limitaciones al acceso de la mujer a la tierra y al crédito.

[23] PNUD, supra, pág. 16.

[24] Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Notas Técnicas sobre Salud Reproductiva, Nota Técnica 1, pág. 4 (que cita a Psacharopoulos, 1994).

[25] WISTAT, versión 4; CEPAL 1998, Cuadro 39; UNICEF 1999, cuadro 2.2.

[26] PNUD, pág. 17, cuadro 1.2.

[27] Id., págs. 63-64 (respecto de las insuficientes oportunidades para las mujeres en el sector formal y la necesidad de las mujeres de recurrir a empleos por cuenta propia a nivel de subsistencia).

[28] Id., cuadro A.26, véase también págs. 63-64, 124.

[29] Id., págs. 63, 124.

[30] Véase “Informe Nacional sobre la Situación de los Derechos Humanos de las Mujeres Guatemaltecas” (1998) (Informe ONG 1998), pág. 21, e Informe ONG 2000, supra.

[31] Por ejemplo, el artículo 164 del Código de Trabajo estipula que el trabajo doméstico no está sujeto a los límites de la jornada normal de trabajo.

[32] Véase PNUD, pág. 169, recuadro 6.2.

[33] Id., pág. 169, inserción 6.2.

[34] Informe, pág. 61; véase también Danilo Valladares, “Conflictos laborales en maquilas,” Prensa Libre, 30 de octubre de 2000 (que señala, en especial, la despedida de trabajadoras embarazadas en contravención de la ley nacional, y la falta de supervisión adecuada por parte del Ministerio del Trabajo); “Trabajadores de maquilas se quejan de maltrato,” Prensa Libre, 30 de octubre de 2000 (que cita al Procurador de los Derechos Humanos sobre la recepción de denuncias acerca de violaciones en este sector, y la falta de supervisión del Ministerio).

[35] UNICEF, Estadísticas para América Latina y el Caribe, “Guatemala: demografía”, en www.unicef.org/lac

[36] Id.

[37] PNUD, págs. 142-43.

[38] Id., pág. 143.

[39] Id.

[40] Véase BID, Notas Técnicas, supra, Nota Técnica 2, págs. 4-5.

[41] Véase id., pág. 4, cuadro.

[42] PNUD, pág. 143.

[43] Instituto Nacional de Estadística, Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 1999. Esta estadística refleja una disminución de un 2% desde la encuesta anterior en 1995.

[44] Centro Legal para Derechos Reproductivos y Políticas Públicas (CLDRPP), An Unfulfilled Human Right: Family Planning in Guatemala (2000), Resumen, sección B.

[45] Id., capítulo III.A.

[46] La mayoría de los anticonceptivos, aproximadamente 36%, son entregados por una organización privada, la Asociación Guatemalteca para el Bienestar de la Familia (APROFAM) y solamente 25% son entregados por el sector público. Id.

[47] Véase id., sección II.E.

[48] Instituto Nacional de Estadística, supra, p. xxiv.

[49] Véase Folleto Informativo No. 23, Prácticas tradicionales perjudiciales para la salud de la mujer y el niño (Oficina de la Alta Comisionada de Derechos Humanos de la ONU 1997), sección E.

[50] El aborto está tipificado como delito en el capítulo III del título del Código Penal que define los delitos contra la vida y la integridad personal. Véase los artículos 133-140, Código Penal.

[51] CLDRPP, Resumen, A.

[52] Artículo 137, Código Penal.

[53] Véase CLDRPP, Mujeres del Mundo (1997), pág. 118, (que cita el Plan Operativo 1996 del Ministerio, pág. 1).

[54] CLDRPP, An Unfulfilled Human Right , capítulo IV.A.

[55] Id., Resumen, sección A.

[56] Comisión de Esclarecimiento Histórico (CEH), Guatemala Memoria del Silencio, “Conclusiones y Recomendaciones,” párrafo 29.

[57] REMHI, Guatemala Nunca Más (1998), Tomo I, “Impactos de la violencia”, capítulo sexto, “Enfrentando el dolor. De la violencia a la afirmación de las mujeres”.

[58] Id.

[59] PNUD, pág. 183, recuadro 6.6, que cita a DIGI (1999).

[60] Juan Carlos Ruiz, “Las viudas olvidadas”, Región: América Central y el Caribe, Comité Internacional de la Cruz Roja, enero de 2000, pág. 18.

[61] Véase, en general, REMHI, supra; CEH, Conclusiones, párrafo 30.

[62] El Ministerio Público informó que había recibido casi 1.400 denuncias de violencia intrafamiliar y casi 600 relativas a violación sexual durante 1999. En 1998, las cifras fueron un poco más de 600 y un poco más de 400, respectivamente. PNUD, pág. 112, cuadro 4.8.

[63] MINUGUA, Décimo Informe sobre Derechos Humanos, A/54/526, 11 de noviembre de 1999, Suplemento: “Funcionamiento del Sistema de Justicia”, paras. 39 (relativo a la falta de información) y 57 (relativo a los casos no denunciados).

[64] Olga López Ovando, “Maltrato a la mujer es grave en Guatemala y el resto de Latinoamérica”, Prensa Libre, 23 de noviembre de 1999.

[65] Olga López Ovando, “Marcha contra la Violencia”, Prensa Libre, 26 de noviembre de 1999.

[66] MINUGUA, párrafo 40.

[67] El estudio se basó en entrevistas con las víctimas, funcionarios del Estado y miembros de organizaciones no gubernamentales que trabajan en este campo en todo el país y una revisión de 55 archivos de casos. Id.

[68] Id. párrafo 41.

[69] Id. párrafo 42.

[70] El estudio observó que en la mayoría de casos, las órdenes no especificaban la duración de las medidas, y expresó preocupación con respecto a este punto en relación al derecho a la defensa, dado que solamente en cuatro de los casos se había citado al presunto agresor para que compareciese ante el tribunal. Id., párrafo 44.

[71] Id. párrafo 45.

[72] Las mujeres informaron que habían acudido a la autoridad local más cercana, ya sea la Policía Nacional Civil, un juez de paz o el Ministerio Público. Id. párrafo. 46.

[73] Id.

[74] Id. párrafo 50.

[75] Id. párrafos 47-48.

[76] En uno de estos casos, un intento de violación había sido clasificado como una falta penal y se había impuesto una multa de 100 quetzales al perpetrador. Id. párrafo 48.

[77] Id. párrafo 52.

[78] Véase, en general, Olga López Ovando, “Procesos en casos de violencia contra la mujer no prosperan”, Prensa Libre, 25 de noviembre de 1999 (en donde se observa que, no obstante la existencia de leyes que protegen a la mujer, los casos de violencia por razones de género no prosperarán en los tribunales mientras continúe prevaleciendo la “cultura machista”).

[79] Véase MINUGUA, párrafo 43 (que observa que todas las víctimas indígenas de casos de violencia incluidos en el estudio que habían podido presentar denuncias hablaban español en mayor o menor medida); véase, en general, capítulo IV(C) del presente informe, supra, (relativo a los avances y desafíos pendientes con respecto al acceso geográfico y lingüístico a la justicia).

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