Informe Especial Indígenas de las Américas

Situación de los derechos humanos de las personas y pueblos indígenas en las américas

Presentación

Hasta la fecha, los derechos de las personas y de los pueblos indígenas no han tenido una regulación específica en los instrumentos básicos que rigen el sistema interamericano de derechos humanos. En efecto, ni la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, ni la Convención Americana sobre Derechos Humanos así como sus Protocolos Adicionales y demás tratados interamericanos sobre derechos humanos, contienen disposiciones que desarrollen los derechos indígenas.

Es además curioso -y hasta inexplicable- constatar, que los únicos instrumentos internacionales (tratados) en materia de pueblos indígenas, no han sido codificados por los órganos internacionales sobre derechos humanos, sino específicamente por iniciativas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En efecto, se trata de dos Convenios relevantes sobre la materia: el 107 y el 169. El Convenio No. 107 es relativo a la Protección e Integración de las Poblaciones Indígenas y otras Poblaciones Tribales y Semitribales en los Países independientes (1957); y el Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes (1989). Este último instrumento constituye una revisión del anterior, con una aproximación mucho más progresiva a los pueblos indígenas, en la cual priva la valoración de lo propiamente indígena, consagrándose disposiciones relativas a la eliminación de la discriminación; el respeto a la cultura e instituciones de los pueblos indígenas incluidas sus formas de gobierno y el derecho consuetudinario, con especial atención a las normas penales; los territorios y las tierras indígenas; y las formas de inversión social en poblaciones indígenas, el trabajo, la salud, la educación y la cultura. No obstante la importancia del Convenio No. 169, el mismo no se encuentra vigente en todos los países del sistema interamericano, sino en un pequeño grupo de ellos (Canadá, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Paraguay y Perú. Argentina, ratificó el Convenio en 1984, pero el instrumento de ratificación aparentemente no ha sido aún depositado ante la O.I.T.)

La otra aproximación internacional a los derechos de los pueblos indígenas, pero no ya especializada, lo han constituido los diversos instrumentos relativos a la lucha contra la discriminación y los derechos de las minorías. En este sentido, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos dispone que en los Estados en que existen minorías étnicas, religiosas o lingüísticas no se negará a las personas que pertenezcan a éstas, el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de sus grupos, a tener su propia vida cultural, a practicar y profesar su propia religión y a emplear su propio idioma (artículo 27).

En el ámbito interamericano, la consagración correspondiente es aún más tenue, pues solo tiene lugar en la Declaración y en la Convención Americana en el ámbito del derecho a la igualdad, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, idioma, religión, condición social, etc. (artículo II Declaración y artículo 1º Convención). Sin embargo, como se insistirá más adelante, esta aproximación a los derechos de los pueblos indígenas por la vía de los conceptos de “minorías” o de la “prohibición de discriminación”, si bien ha sido en algunas ocasiones el único mecanismo existente, constituye un enfoque incompleto, reduccionista y por tanto inadecuado.

Es importante rescatar, que en 1948 la IX Conferencia Internacional Americana que creó la OEA y adoptó la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptó la Carta Interamericana de Garantías Sociales, en la cual se dispuso en uno de sus últimos artículos una disposición relativa a los derechos indígenas. En efecto, dicha norma, contenida en la sección sobre trabajo rural, dispuso:

Artículo 39. En los países en donde exista el problema de la población aborigen se adoptarán las medidas necesarias para prestar al indio protección y asistencia, amparándole la vida, la libertad y la propiedad, defendiéndolo del exterminio, resguardándolo de la opresión y la explotación, protegiéndolo de la miseria y suministrándole adecuada educación.

El Estado ejercerá su tutela para preservar, mantener y desarrollar el patrimonio de los indios o de sus tribus, y promoverá la explotación de las riquezas naturales, industriales, extractivas o cualesquiera otras fuentes de rendimiento, procedentes de dicho patrimonio o relacionadas con éste, en el sentido de asegurar, cuando sea oportuna, la emancipación económica de las agrupaciones autóctonas.

Deben crearse instituciones o servicios para la protección de los indios, y en particular para hacer respetar sus tierras, legalizar su posesión por los mismos y evitar la invasión de tales tierras por parte de extraños.

En contraste con esta situación en el sistema interamericano, la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981 fue el primer instrumento sobre la materia que incluyó no solo los derechos individuales, sino los derechos colectivos de los pueblos.

Esta última tendencia en relación a los derechos de los pueblos indígenas fue reconocida en la Declaración de Viena de 1993, aprobada por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos. Allí el movimiento indígena logró que se separara su declaración de derechos (art. 20) de la de los derechos de las minorías (art. 19), obteniendo así especificidad propia y diferenciada. Esta declaración, reflejó los principios de igualdad y no discriminación, con la obligación de los Estados de adoptar incluso medidas positivas; estableció la médula de los derechos colectivos relativos al respeto a la diversidad de sus diferentes identidades, culturas y sistemas de organización social; así como el derecho a la participación de los indígenas en las cuestiones que les conciernen. Sin embargo, en dicha Declaración es notoria la no referencia a los derechos de territorio y tierras indígenas.

Por su parte, en las Naciones Unidas se viene discutiendo desde 1982 un proyecto de Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, actualmente en análisis por un Grupo de Trabajo de la Comisión de Derechos Humanos. Si bien dicha Declaración debe superar todavía serios desacuerdos entre los Estados antes de ser aprobada, el proceso ha permitido e impulsado avances significativos en las posiciones de los países y en la doctrina sobre los derechos de los pueblos indígenas.

Este brevísimo panorama, nos refleja el estado, por decir poco, embrionario, del desarrollo de los instrumentos internacionales relativos a los derechos de los pueblos indígenas.

En el hemisferio americano habitan más de 40 millones de personas que se identifican como integrantes pueblos indígenas, y se calculan en no menos de 400 las etnias y pueblos que los agrupan. En términos generales, y particularmente en Latinoamérica, los indígenas son los pobres entre los pobres y los excluidos entre los excluidos, es decir los más pobres y excluidos de nuestras sociedades.

El tratamiento tradicional de sus derechos como minorías, o por la vía de la prohibición de discriminaciones, no es suficiente, pues desconoce la naturaleza y complejidad de los pueblos indígenas. Se trata en efecto de un hecho más complejo y completo que el de las minorías, o incluso el de un grupo étnico. En efecto, los pueblos indígenas configuran una historia, y unas culturas, lenguas, diversidades étnicas, cultos o religiones, técnicas ancestrales, tradiciones artísticas, instituciones propias, regímenes jurídicos y de administración de justicia, territorios y hábitat. En fin, dicha realidad rica y compleja es mucho más que una minoría o una raza. Además, los derechos de los indígenas tienen una doble dinámica simultánea consistente en la interconexión entre los derechos individuales y los colectivos.

El análisis anterior refleja la relativa carencia de instrumentos especializados tanto en el sistema internacional como en el interamericano de derechos humanos, que consagren y desarrollen los derechos de los pueblos indígenas.

Desde 1941 en el ámbito interamericano el Instituto Indigenista Interamericano con sede en la ciudad de México, ha tenido la función de apoyar la política indigenista de los gobiernos miembros, hacer estudios y análisis, y promover políticas hacia el desarrollo integral y la erradicación de la pobreza.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos (la “Comisión” o la “CIDH”) ha venido promoviendo desde su creación en 1959, la protección de los derechos de los pueblos indígenas. En efecto, la Comisión ha contribuido a esta tarea, a través de sus visitas in loco e informes generales sobre países, dedicando capítulos especiales a la situación de los pueblos indígenas (Colombia, Guatemala, Ecuador, Chile, Bolivia, Suriname, Brasil y México); o realizando informes especiales (situación de los DDHH a las personas de origen Miskito en Nicaragua, 1987; y sobre las Comunidades de Pueblos en Resistencia en Guatemala en 1994). Así mismo, la Comisión a través de su sistema de casos individuales, ha tenido la oportunidad de resolver peticiones de personas o comunidades indígenas, cuyos derechos humanos han sido violados. Se trata de diversos casos resueltos por la Comisión desde 1970 que se reseñan en el presente trabajo, relativos tanto a los derechos individuales (ej. vida, libertad) como a los colectivos (ej. tierras, familia). Así mismo, la Comisión adoptó en 1972 una importante resolución sobre “La Protección Especial para Poblaciones Indígenas, acción para combatir el racismo y la discriminación racial”, afirmando entre otros principios, “por razones históricas y principios morales y humanitarios, proteger especialmente a las poblaciones indígenas es un compromiso sagrado de los Estados”.

Por ultimo, en virtud de una demanda elevada por la Comisión, la Corte Interamericana de derechos Humanos resolvió en 1993 el caso “Aloeboetoe v. Suriname”, en el cual frente a la masacre de miembros de una comunidad indígena, reconoció la procedencia de las reparaciones con base en el derecho consuetudinario indígena de familia, que incluía la poligamia de esa comunidad. Recientemente, en 1998, la Comisión sometió a la Corte Interamericana, un nuevo caso (“Awas Tingi v Nicaragua”), relativo a las garantías judiciales y la garantía de la participación consultiva de los indígenas en sus territorios.

En suma, el sistema interamericano de derechos humanos requiere ser fortalecido en esta área mediante diversas iniciativas que incluyan normas objetivas, adoptadas por los Estados Miembros de la OEA, que establezcan estándares propios en todo caso mínimo en materia de derechos de los pueblos indígenas. Así lo han reconocido por demás, los Jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre de las Américas celebrada en 1998 en Santiago de Chile. Ello tendrá por objetivo, en primer lugar, obligar a los Estados a adoptar y desarrollar medidas necesarias en el Derecho Interno, para garantizar la vigencia de los derechos declarados. En segundo lugar, una declaración de derechos en esta materia, facilitará una acción más profunda y especializada por parte de los órganos del sistema (Comisión y Corte), en la promoción y la defensa de los derechos de los pueblos indígenas del hemisferio.

Por iniciativa de la Comisión desde 1989, y a recomendación de la Asamblea General de la OEA, la Comisión inició sus trabajos relativos a la preparación de una Declaración sobre derechos de los pueblos indígenas. Luego de dos rondas de consultas y otras actividades de difusión con los Estados miembros y con diversos grupos indígenas del hemisferio, la Comisión aprobó el 27-2-97 en su 95º periodo de sesiones, el documento titulado “Proyecto de Declaración Americana sobre Derechos de los Pueblos Indígenas”. Dicho instrumento que aquí presentamos entre los materiales contenidos en esta publicación, consta de un Preámbulo y 37 artículos. El Preámbulo del instrumento, contiene declaraciones preliminares en relación a las instituciones indígenas y el fortalecimiento nacional; la erradicación de la pobreza y el derecho al desarrollo; la cultura indígena y la ecología; la convivencia, el respeto y la no discriminación; el territorio y la supervivencia indígena; la seguridad y las áreas indígenas; los instrumentos de derechos humanos y otros avances en el derecho internacional; el goce de derechos colectivos, y los avances jurídicos nacionales. El cuerpo normativo de la Declaración está estructurado en seis secciones:

pueblos indígenas; derechos humanos; desarrollo cultura; derechos organizativos y políticos; derechos sociales, económicos y de propiedad; y provisiones generales. Cada sección de la Declaración antes enunciadas, organiza bajo ella los diversos artículos contentivos de temas de especialidad:

I: -ámbito de aplicación y definiciones

II: -plena vigencia de los derechos humanos

-derechos a pertenecer a pueblos indígenas
-personalidad jurídica
-rechazo a la asimilación
-garantías especiales contra la discriminación

III: -derecho a la integridad cultural

-concepciones lógicas y lenguaje
-educación
-libertad espiritual y religiosa
-relaciones y vínculos de familia
-salud y bienestar
-derecho a la protección del medio ambiente

IV: -derechos de asociación, reunión, libertad de expresión y pensamiento.

-derecho al autogobierno
-derecho indígena
-incorporación nacional de los sistemas legales y organizativos indígenas

V: -formas tradicionales de propiedad y supervivencia cultural

-derecho a tierras y territorios
-derechos laborales
-derechos de propiedad intelectual
-derecho al desarrollo

VI: -tratados, actos, acuerdos y arreglos constructivos

-implementación interpretación

La Declaración Americana propuesta establece su ámbito de aplicación a los pueblos indígenas y otros cuyas tradiciones o costumbres propias lo permitan. A fin de determinar quien pertenece a un pueblo indígena, la Declaración lo difiere al criterio de la “autoidentificación” y a las tradiciones y normas de cada pueblo. Por otro lado, a semejanza del Convenio No. 169 de la OIT, la Declaración aclara, que el termino “pueblo” utilizado en ella, no debe interpretarse en su sentido en el derecho internacional (autodeterminación como Estado); por lo que no puede conllevar a ignorar las fronteras de los Estados, ni a ignorar los principios de la OEA, incluyendo la igualdad soberana, la integridad territorial y la independencia política de los Estados.

Finalmente, en relación a las normas de interpretación, la Declaración propuesta establece que no podrá ser interpretada en el sentido de excluir o limitar derechos presentes o futuros que los pueblos indígenas puedan tener o adquirir. Además, los derechos reconocidos en dicha Declaración constituyen el estándar mínimo para la supervivencia, dignidad y bienestar de los pueblos indígenas de las Américas.

La declaración propuesta por la Comisión fue sometida a una Reunión de Expertos Gubernamentales celebrada en la OEA en febrero de 1999, conforme a las pautas establecidas por la Asamblea General de la OEA celebrada en 1998 en Caracas. Dicha reunión tuvo la peculiaridad de haber sido la primera reunión gubernamental de la OEA quepudo contar con la participación de representantes de pueblos indígenas del hemisferio.

Como se detalla en la publicación que presentamos, en dicha reunión se tomaron algunas decisiones sobre el avance del documento.

Por decisión de la Asamblea General realizada en Guatemala de 1999, durante dicho año y con anticipación a la Asamblea a realizarce en Canadá (2.000), deberán realizarse reuniones preparatorias también organizadas por la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos del Consejo Permanente de la OEA. A tales efectos, en el mes de noviembre de 1999 se celebra en la OEA una reunión de un Grupo de Trabajo sobre la Declaración.

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