Motivaciones, Estimaciones, Dificultades y Necesidad de Nuevas Estimaciones

2. Las motivaciones de la evasión y el bajo recaudo

En Colombia tiene bajo recaudo por concepto de impuestos indirectos como porcentaje del PIB; no solamente con respecto a los países desarrollados; sino también con respecto a las economías de América Latina.

Las cifras publicadas por el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social –ILPES; revelan que en 2006 el recaudo por impuestos indirectos en Colombia fue de 8.1% del PIB; mientras que el promedio de los países latinoamericanos se ubicó en 9.3% del PIB; durante los últimos 15 años, el país ha recaudado por este concepto una proporción menor del PIB que el promedio de los países de la región (ILPES, 2007).

Buena parte del bajo recaudo se explica por la evasión de aquellos contribuyentes que no encuentran ningún incentivo para tributar (bien sea porque no lo consideran su deber, porque no están dispuestos a financiar al Estado o porque no esperan ser descubiertos y sancionados), por la evasión como estrategia para competir con quienes evaden, por los efectos negativos de las altas tarifas y además por la pérdida de recaudo generada en las múltiples exenciones.

Todo esto se refleja en una baja disposición de los contribuyentes a cumplir voluntariamente.

Ante las dificultades para incrementar el recaudo de manera sostenida, se ha optado por incrementar las tarifas (especialmente de IVA) y por aumentar las bases, lo cual ha conducido a agravar la situación por dos razones.

De un lado, se le está cobrando más a la economía formal que estaba cumpliendo con sus obligaciones, induciéndola a evadir y, de otro lado, se generan efectos sociales negativos al gravar productos básicos con el IVA, donde además es difícil administrar los recaudos.

De esta manera, las medidas tendientes a aumentar el recaudo parecen estar generando mayores niveles de evasión, creando un impacto económico negativo al disminuir el nivel de prestaciones que el Estado puede brindar, afectando negativamente la equidad horizontal (entre quienes cumplen y quienes no lo hacen) e induciendo al incumplimiento de los demás.

Dado que la evasión es un problema generalizado, es necesario conocer los montos evadidos para determinar su magnitud.

La mayor dificultad se presenta al utilizar las diferentes técnicas, dado que conducen a resultados distintos, por lo que el problema real es cómo medirla.

Antes y después de cada reforma tendiente a combatirla o regularla es necesario conocer sus causas: en que sectores se presenta y porque se produce (Rojas, 2004).

Con respecto al IVA, la Misión de Ingresos Públicos (2003) planteó que su compleja estructura ha conducido a bajo recaudo y altos niveles de evasión.

Para el impuesto de renta de las personas jurídicas “el resultado del sinnúmero de reformas tributarias adoptadas en los noventa hacen una erosión de la base tributaria, por el gran número de incentivos que existen para el caso de las empresas” (Rojas, 2004).

Son diversos los planteamientos disponibles sobre las estrategias para aumentar el recaudo. Algunas corrientes actuales privilegian el aumento de las tasas y la ampliación de la base tributaria, como se ha observado en Colombia, pero existen otras corrientes que hacen un énfasis especial en las exenciones, resaltando su influencia adversa.

La disminución en el recaudo por cuenta de las exenciones en renta ha adquirido relevancia desde que se implementó un conjunto complejo e inestable de beneficios tributarios, introducidos en sucesivas reformas que autorizaron “Ingresos que no constituyen Renta ni Ganancia Ocasional”, “deducciones en el Impuesto sobre la Renta”, “Rentas Exentas en el Impuesto sobre la Renta” y “Descuentos Tributarios en el Impuesto sobre la Renta”.

Conocer con exactitud el número de incentivos tributarios que consagra la legislación colombiana es, según los expertos en impuestos, una tarea casi imposible de cumplir (Molina, 2002).

Sin embargo, puede avanzarse en esta tarea haciendo un seguimiento riguroso a los dos impuestos sobre los que recae la mayor parte de la tributación en Colombia: el impuesto sobre la renta y el impuesto al valor agregado IVA. (Lea También: Evasión de Impuestos- variables)

3. Algunas estimaciones realizadas

En la literatura especializada se encuentra consenso en que la evasión no es un fenómeno propio de los países en vía de desarrollo, ni se limita a las pequeñas y medianas empresas.

En este sentido, diversos autores como Fenochietto (1999) y Rojas (2004) señalan que está presente en la mayoría de los países de la economía occidental, incluidos aquellos con economías más eficientes.

Además no es un problema reciente, como también lo resalta Fenochietto (1999) refiriéndose a estudios de los años setenta aplicados en países de Europa, donde se encontraron niveles de evasión entre 6% y 10% del PIB.

Para Colombia Silvani y Brondolo (1993), encontraron un porcentaje de evasión en IVA de 35.8%, que es alto comparado con algunos países desarrollados como Nueva Zelanda, Suecia o Israel, donde era menor al 10%, y también es mayor con respecto a países latinoamericanos como Chile (18.2%), Uruguay (29.7%) y Argentina (31.5%).

No obstante, los niveles de evasión encontrados en otras economías de la región eran superiores, como los casos de México (37.1%), Bolivia (43.9%), Guatemala (52.5%) y Perú (68.2%). Jorrat y Serra estimaron que en Chile cerca del 75% de la evasión del impuesto a la renta de las empresas se explica por la evasión del IVA (Jorrat, 2003, pp. 6).

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN, estimó una evasión en IVA del 1.4% del PIB para el año 2000 , que es muy alto si se tiene en cuenta que el recaudo efectivo por ese impuesto fue del 6.4% del PIB. La evasión en renta estimada por la DIAN para ese mismo año fue de 2.2% del PIB , correspondiente al 33% del recaudo por este impuesto .

De otro lado, un estudio de la Contraloría General de la República, revela que las exenciones en Colombia equivalen al 5.2% del PIB.

Coincidiendo con la Misión del Ingreso Público (MIP) que ha propuesto, “limpiar” el código tributario; de todo este tipo de ventajas de las cuales gozan sólo unos pocos contribuyentes.

Estas exenciones representaban tres puntos del PIB en Colombia en 1999; mientras que en Argentina eran de 2.3 puntos del PIB; 2.3 en Brasil; 1.3 en Chile, 0.2 en España, 0.8 en Estado Unidos y 0.3 en Inglaterra (Informe MIP).

En el siguiente cuadro pueden apreciarse los montos estimados de recaudo que se pierden por diferentes causas, entre ellos la exención del 30% en los pagos laborales, la ley Quimbaya y la Ley Páez.

Los estudios realizados en el ámbito internacional dejan entrever las imprecisiones a que se puede llegar.

Un ejemplo son las estimaciones hechas para Australia en 1981, donde un autor encontró evasión de 0.8% del PIB; mientras que otra investigación lo ubicó en 6% del PIB.

Otros estudios aplicados a la economía de los Estados Unidos en 1976 encontraron resultados diferentes; a pesar de que ambas utilizaron datos monetarios. Uno la estimó entre 100.000 y 135.000 millones (5.8%-7.9% PIB); mientras que otro la ubicó entre 225.500 y 369.100 (Tanzi, 1980).

4. Dificultades más comunes y necesidad de nuevas estimaciones

La principal dificultad de las investigaciones sobre evasión está en que es por definición un comportamiento que está por fuera de la ley; por lo tanto es sancionado.

Esto implica que metodológicamente no se puede hacer de manera directa a partir de bases de datos existentes ó utilizando fuentes primarias.

La metodología más directa que se ha utilizado por ejemplo para los Estados Unidos; es seleccionar una muestra de contribuyentes a los que se les aplican auditorías individuales; para determinar sus niveles de evasión y a partir de allí inferir sobre toda la población.

A pesar de la rigurosidad estadística que se introduzca los resultados no son completamente confiables; además de que el proceso resulta en extremo costoso.

Si bien un método directo sería mucho más cercano a la realidad; resulta necesario optar por métodos indirectos como los que se presentan más adelante.

Una explicación de los resultados diferentes en las estimaciones ya realizadas; radica en que pueden realizarse para diferentes grupos del universo de contribuyentes y evasores:

1. Para un impuesto determinado
2. También para varios
3. Para todos los impuestos
4. Ó para toda la economía informal.

Algunos trabajos se han dedicado a identificar las causas que conducen al contribuyente a evadir.

En todas las reformas ha estado presente la evasión; especialmente desde la ley 6 de 1992 que incluyó en el título II el “Estatuto antievasión y procedimiento de cobro”; pero sobre todo desde la ley 223 de 1995 que creó el plan de choque contra ella.

De todas maneras sus niveles siguen estando muy altos, además de los niveles de elusión que se posibilitan con la compleja regulación tributaria.

Al respecto Richupan anota que “no es la existencia de la evasión tributaria; sino su extensión la que causa gran inquietud para las autoridades políticas; y para los administradores tributarios”; y propone siete métodos para medirla.

En el mismo sentido Hernández Gamarra (2002) señala que; “no es posible seguir conviviendo con una estructura tributaria que no genera los recursos fiscales necesarios de manera permanente; ni tampoco las condiciones de estabilidad impositiva que reclama la inversión en el sector real de la economía”.