Fortalecimiento del Acompañamiento a los Colombianos en el Exterior

c. Fortalecimiento del acompañamiento a los colombianos en el exterior

1) Registro y caracterización de la población

Como consecuencia de una multiplicidad de factores en materia migratoria, Colombia también constituye un punto importante de origen hacia otros países94.

En los últimos años, los flujos de colombianos hacia el exterior no solamente con vocación de permanencia sino también por turismo o negocios, se ha incrementado. Como resultado de las crecientes facilidades para la entrada de los mismos a otros países95. Actualmente, se estima que los connacionales residentes en el exterior representen alrededor del 10% de la población nacional96.

Los colombianos que han decidido dejar el país se configuran en un potencial importante de aporte al desarrollo en materia económica, social, cultural y de fortalecimiento de las relaciones exteriores.

En efecto, son fuente de recursos para muchas familias colombianas cuyos ingresos corresponden a en parte importante proveniente de las remesas que son enviadas.

Cabe anotar que las remesas han tenido una tendencia al aumento en los últimos años, como lo muestra el ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia., y que en 2017 correspondieron al 1,7% del PIB (Banco de la República, 2018). En cuanto a los países de los que provienen, se destaca que en su gran mayoría se envían desde Estados Unidos.

Los colombianos en el exterior también aportan de manera significativa al país en materia social y económica.

El ejercicio de caracterización realizado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP 2017). En el marco del cual se encuestó a más de 1.800 connacionales en el exterior. Encontró que el 64% de ellos está en edad productiva (25-40 años), que el 81% cuenta con formación universitaria y de posgrado y que el 16.4% se desempeña en el campo de la educación, como docentes o investigadores (DNP, 2017c).

Por tal motivo, resulta conveniente estudiar la pertinencia de favorecer su retorno y su integración al mercado laboral nacional. Teniendo en cuenta que los conocimientos, las habilidades y las experiencias adquiridas por esta población en el extranjero, sumados a sus capacidades y compromiso. Pueden contribuir a la tarea de la construcción de país.

De igual forma, los colombianos emigrantes tienen un gran potencial para la promoción de la cultura y los valores nacionales en el exterior. Sus diversas formas de asociación97 contribuyen significativamente a este fin. A la vez que representan una fuente de información clave para que el Estado promueva su permanente relacionamiento y arraigo con su país de origen.

No obstante, todo lo anterior, y a pesar de la importancia que representa para el país este estimado 10% de la población colombiana, el Estado se enfrenta a tres retos principales para mejorar la oferta de bienes y servicios destinados a los connacionales en el exterior y responder de manera óptima a sus principales necesidades.

En primer lugar, las cifras de colombianos en el exterior son solo estimativas.

Dicha información se encuentra desactualizada y no permite una caracterización completa de la población. Las dos fuentes de referencia oficial más utilizadas para formulación de políticas públicas, son el último censo publicado por el DANE (2005). El cual estimó una población de 3.378.345 colombianos residentes en el exterior98 y el balance del Ministerio de Relaciones Exteriores (2016) que calculó una población de 4,7 millones.

Este balance también identificó un débil alcance del registro consular99, que para el año 2017 sólo contaba con 754.931 registros (16% de la población estimada). En efecto, la falta de información sobre los colombianos en el exterior se origina. Principalmente, por el desconocimiento100 y el carácter voluntario de este mecanismo de recolección de datos.

Lo anterior, se traduce en un obstáculo para crear una oferta institucional que responda de manera acertada y eficiente a las necesidades de colombianos en el exterior y genere incentivos para su retorno.

De otro lado, en el marco del flujo migratorio proveniente de Venezuela se encuentra un número importante de familias colombianas que buscan retornar al país.

Según datos del Banco Mundial (2018), el número de retornados es de cerca de 300.000 personas. Sin embargo, en el Registro Único de Retorno (RUR)101 sólo se cuentan 10.976 solicitudes. Esto genera dificultades para identificar a las personas que tienen proyectado retornar o requieren de acompañamiento institucional.

En cuanto a las solicitudes de retorno de víctimas, el 39% de los retornos efectivos por desplazamiento forzado102 provienen de Venezuela. En consecuencia, la falta de disponibilidad de información de calidad sobre la población migrante, proveniente de Venezuela. Dificulta la toma de decisiones de política pública y la implementación de acciones estratégicas que permitan una adecuada respuesta a las necesidades de la población.

2) Consulados colombianos en el exterior

En segundo lugar, a pesar de un gran despliegue de la oferta institucional. La atención por parte de los consulados colombianos es susceptible de mejoras. Su capacidad actual resulta insuficiente para la cantidad de servicios cuya prestación deben garantizar. Lo cual se traduce en una cobertura limitada y en inconformidades de los colombianos que acceden a ellos.

La ley 1465 de 2011establece como al principio la “Asistencia y mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos que se encuentran en el exterior”.

En ese sentido, el gobierno nacional dispone de 62 embajadas, 120 consulados y, entre 2010 y 2018. Ha garantizado la prestación del servicio a través de 1.015 consulados móviles alrededor del mundo (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2018a).

Así mismo, ha desarrollado instrumentos para facilitar los trámites propios de la entidad, como el servicio de apostilla en línea. Los trámites para visas en línea; la expedición expedita de pasaportes, reconocidos como los más seguros del mundo. Y el Centro Integral de Atención al Ciudadano que tiene atención 24 horas, los 7 días de la semana a través de diferentes canales.

No obstante, la cantidad de oferta institucional que se despliega a través de las oficinas consulares desborda su capacidad operativa.

En conjunto con entidades del sector público103, estas oficinas son las encargadas de prestar los servicios104 y la asistencia105 a los que tienen derecho los connacionales que se encuentren fuera del país, indistintamente del motivo o estatus migratorio.

Con respecto a trámites consulares106, entre el año 2014 y noviembre de 2018, se registraron 81.718 solicitudes. De las cuales el 31% correspondieron a pasaportes, 21.7 % hacen referencia a procesos electorales, y el 10.3%, de servicios de registraduría. El siguiente gráfico evidencia los principales trámites consulares registrados en el año 2018.

De otro lado, los datos consulares para el periodo 2014-2018 reportaron 6.431 asistencias brindadas107.

Concretamente, los eventos notificados en ese periodo de tiempo corresponden principalmente a solicitudes de acceso a derechos migratorios (30%), vulneración de derechos (20,4%), precariedad económica (14%), ley de víctimas (8,7%), vulneración derechos de familia (8%), emergencia médica (7,4%), fallecimiento (5,1%), solicitud localización (4%), trata de personas (1,4%) y localización familiar en Colombia (1%) (Cancillería, 2018a).

A la falta de capacidad operativa, se suma la limitación en el alcance de estos. Pues en varios casos los colombianos que quieren acceder a ellos deben desplazarse largas distancias para llegar a las ciudades en donde están ubicados.

Como consecuencia de todo lo anterior, los colombianos en el exterior todavía consideran que la atención consular debe ser fortalecida. Los resultados de las encuestas de satisfacción del cuarto trimestre de 2018 del Centro Integral de Atención al Ciudadano CIAC indican que solo el 51.61% de los usuarios encuestados se encuentra satisfecho con la respuesta brindada por los consulados.

Frente a los tiempos de respuesta, el 61.29% de los usuarios señaló estar satisfecho y el 51.61% señaló que la respuesta recibida contenía un lenguaje claro. (Informe de atención al ciudadano, 2018). Así mismo, el 5.88% de los usuarios manifestó estar insatisfecho con la atención recibida por los orientadores telefónicamente (Ministerio de Relaciones Exteriores, 2018).

Por su parte, la asistencia jurídica y social que brinda Colombia a los connacionales en otros países tiene retos particulares. Considerando que cada país cuenta con una normatividad y sistema jurídico diferentes, y las características particulares de cada caso de asistencia, requieren de un tratamiento especial, lo cual complejiza esta labor108.

Por ello, a través de la Ley 76 de 1993109 y la Ley 991 de 2005110 se crearon y actualizaron las figuras de asistente jurídico y social. Ya que se requería contar con asesores conocedores de la normatividad local para brindar la asistencia adecuada a los connacionales en el exterior.

No obstante, de 120 consulados, 53 cuentan con asesor jurídico y 33 con asesor social. Por lo que el reto consiste en ampliar esta cobertura al 100% de los consulados.

3) Acompañamiento de los colombianos en el exterior 

En tercer lugar, a pesar de la gran cantidad de oferta de programas para la atención y acompañamiento a los colombianos en el exterior. Es fundamental adelantar esfuerzos para su amplia difusión.

En efecto, el 91% las personas encuestadas en el ejercicio de caracterización del DNP (2017) manifestaron desconocer la Ley de Retorno111. A pesar de los esfuerzos de creación de 10 Centros de Referenciación y Oportunidad para el Retorno (CRORES). Este mismo sentido, el 84% de los encuestados afirmó desconcoer la oferta del programa “Colombia Nos Une” 112 (DNP, 2017c).

Cabe anotar que este último, se diseñó con base en las estimaciones del número de colombianos en el exterior que, como se mencionó, se encuentran desactualizadas. Es importante puntualizar que el acceso a la información sobre oferta institucional se hace complejo al residir en otro país, por lo que los esfuerzos deben orientarse a su difusión. De manera intersectorial, con el fin de acercarse a la población y fortalecer los vínculos, generando confianza.

Adicionalmente, la participación de la población civil en espacios en donde se discuta el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y programas migratorios para elevar el nivel de calidad de vida de las comunidades colombianas en el exterior, es fundamental. Tal como lo considera la Ley 1465 de 2011113.

(Lea También: Colombia en la Escena Global, Líneas Estratégicas)

d. Política integral de zonas de frontera para la estabilización y el desarrollo de los territorios

Como consecuencia de la configuración geográfica, de su historia (su proceso de conformación estatal, su desarrollo económico, su expansión demográfica, entre otros), así como de fallas en la política pública nacional, regional y local, las zonas de frontera aún plantean importantes desafíos en materia de estabilización y consolidación.

Las zonas de frontera son especialmente sensibles y vulnerables, y poco resilientes114. Ello obedece a diversos factores, como la multidimensionalidad de su carácter periférico, las asimetrías que se presentan a uno y otro lado de la zonas de frontera, su escasa integración con las dinámicas nacionales, y las limitadas capacidades de las que disponen las autoridades.

Adicionalmente, resultan relevantes los desafíos que experimentan las zonas de frontera como consecuencia de la presencia de economías criminales y de la actividad de distintos actores armados ilegales que son fuentes de violencia e inseguridad, de erosión institucional y de depredación ambiental. Por estas razones, requieren una atención especial por parte del Estado colombiano, lo cual implica incorporar un “enfoque de frontera”, diferencial y comprehensivo.

Una política integral de zonas de frontera debe considerar también los asuntos limítrofes (delimitación, demarcación, defensa exterior) y las dinámicas transfronterizas (lícitas e ilícitas), así como la posibilidad de apalancar el desarrollo fronterizo en las buenas relaciones binacionales tanto como sea posible.

Una de las características de la mayor parte de zonas de frontera colombianas es su lejanía con los grandes centros económicos, sociales, culturales, políticos, entre otros.

Esto refuerza su situación periférica y su marginalidad.

Por esta razón, su integración debe constituir una prioridad. El esfuerzo por alcanzar ese objetivo puede abrir oportunidades para la sinergia entre las administraciones públicas, para la cooperación con el sector privado y para el perfeccionamiento institucional.

En efecto, en materia de desarrollo socioeconómico, de acuerdo con los datos de la plataforma Terridata (DNP, 2019), estas zonas de frontera presentan un rezago con respecto al resto del país (tabla II-2).

Por lo tanto, es necesario garantizar la coordinación interinstitucional de los mecanismos nacionales119 e internacionales120 existentes, con base en los principios de política de Estado y con enfoques de diferenciación, integralidad, diversidad, coordinación, participación, coherencia, subsidiariedad y seguridad integral.

Por otro lado, Colombia cuenta con una extensión aproximada de 2.070.408 km2 (de los cuales el 44,86% corresponde a territorio marítimo) y posee zonas de frontera fluviales y marítimas con 9 países121.

Su condición bioceánica pone a Colombia en una posición privilegiada en términos geopolíticos, geoeconómicos y geoambientales, por lo que resulta fundamental ampliar el reconocimiento de los océanos como un activo estratégico, promoviendo el desarrollo del transporte y el comercio, aprovechando la biodiversidad y los recursos naturales marinos, y estimulando el desarrollo de ambos litorales.

e. Desarrollo del poder blando de Colombia y activa diplomacia pública en escenarios y con interlocutores no tradicionales

La definición del lugar que quiere ocupar Colombia en la escena internacional actual y el desarrollo de una política exterior innovadora al servicio de los intereses nacionales, suponen la combinación inteligente de todos los recursos de poder disponibles.

Eso incluye la identificación, fortalecimiento, consolidación y despliegue de los recursos de poder blando, es decir, de todos aquellos que permiten generar atracción, emulación e inspiración; y que van más allá de los puramente políticos, jurídicos, económicos e, incluso, militares.

En la configuración del poder blando de cada país, convergen variables como su infraestructura digital, la influencia de sus productos culturales, el atractivo de su modelo económico y de su capacidad para la innovación, el nivel de capital humano y la calidad de su sistema educativo, la solidez de su red diplomática y su participación en la agenda global, y la calidad de sus instituciones políticas.

Estas variables deben articularse con arreglo a una hoja de ruta que parta de la voluntad política para aumentar el poder blando y que se manifieste en la construcción de una narrativa nacional, considerando cómo compartirla con otros, y cómo y cuándo combinar los recursos disponibles para lograr los objetivos nacionales.

Aunque la política exterior colombiana ha empleado distintos recursos del poder blando nacional, es necesario configurar ese esfuerzo de manera estratégica.

En esa configuración, el ejercicio de la diplomacia pública (la interlocución en escenarios alternativos y diversos con actores no tradicionales) juega un papel fundamental para la efectiva promoción de una agenda exterior ampliada y diversificada; que destaque el factor diferencial de la economía naranja colombiana, y el gran valor de la diversidad ambiental y cultural de nuestra Nación.

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• 94 Desde 1973, año desde el cual se tiene registro, los saldos migratorios han sido negativos, aunque en los últimos años, la brecha se ha disminuido (DANE, 2007) (Migración Colombia, 2017).

• 95 El número de territorios que exime de visa de corta estadía a colombianos pasó de 25 países y 1 territorio no estatal en 2009, a 76 países y 14 territorios no estatales en 2018 (Cancillería, 2018). Según migración Colombia (Migración Colombia, 2017) los flujos de salida de colombianos a Europa han mostrado un aumento importante en los últimos años: 300.978 (2012); 310.211 (2013); 322.860 (2014); 378.457 (2015); 503.856 (2016); 541.493 (2017).

• 96 El Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia estimó que para 2012 el número de colombianos en el exterior ascendía a 4,7 millones de personas (Cancillería, 2016)

• 97 En el mundo, existen alrededor de 703 asociaciones, fundaciones y grupos de colombianos en el exterior que, en su mayoría, se encuentran localizadas en Estados Unidos (Cancillería, 2019a).

• 98 El Censo incluyó una pregunta sobre si algún miembro del hogar particular residía en el exterior.

• 99 Hace referencia a la base de datos que recopila la información proporcionada por cada colombiano a la Cancillería con relación a: identificación, lugar de residencia en Colombia o en el exterior, información de viaje fuera del país y persona de contacto en caso de emergencia.

• 100 Los resultados de la encuesta de caracterización realizada por el DNP (2017c), demuestran que un 53% de los encuestados desconoce los procesos de registro.

• 101 Lleva el registro de las personas que desean acogerse voluntariamente a los beneficios de la ley 1562 de 2012.

• 102 Las solicitudes de retorno por parte de víctimas en el exterior son incluidas en el Registro Único de Víctimas (RUV), y su proceso de atención, se realiza acorde a lo establecido en la ley 1448 de 2011.

• 103 Colpensiones, 43 cajas de compensación familiar, SENA, ICETEX, Fondo Nacional del Ahorro (Cancillería, 2019b).

• 104 Tales como pensiones, ahorro, salud, educación, emprendimiento, cultura, convalidación de títulos y homologación de créditos, entrega de tarjeta consular y previsión exequial (Cancillería, 2019c)

• 105 La asistencia que brinda un consulado de Colombia es, principalmente, la siguiente: emergencia médica, fallecimiento, privación de la libertad, y emergencias o desastres (Cancillería, 2019c).

• 106 Los trámites que prestan los consulados son: pasaportes; visas; apostilla y legalizaciones; cooperación judicial (exhortos, cartas rogatorias y notas suplicatorias); registro civil (nacimiento, matrimonio, defunción y demás actos que deben inscribirse en el registro civil, de conformidad con los artículos 5 y 22 del decreto ley 1260 de 1970); copia de registro civil; tarjeta de identidad (primera vez, duplicado, rectificación, renovación de la cédula de ciudadanía (primera vez, duplicado, rectificación, renovación); autenticación de firmas registradas; autenticación de copias; reconocimiento de firma en documento privado; reconocimiento de firma en autorización de salida de menor; protocolización de escritura pública (reconocimiento de hijo extramatrimonial, poder general y cambio de nombre); copia de escritura pública, certificado de fe de vida (supervivencia), certificado de no objeción permanencia en el exterior, certificado de existencia y representación legal de sociedades; certificado de residencia en el exterior, certificado de residencia en el exterior para menores de edad con residencia habitual en el exterior, constancia de antecedentes judiciales; funciones electorales (inscripción de cédulas y jornadas electorales en el exterior); consulados honorarios; acreditación de cónsules – letras patentes; pruebas Saber (ICFES); exámenes de admisión a universidades públicas; certificación de información ciudadana no sujeta a reserva legal en el exterior; entrega de libretas militares; registro único de retorno.

• 107 Los tipos de asistencia a connacionales en el exterior son desastre natural y/o situaciones excepcionales; emergencia médica; fallecimiento; ley de víctimas; precariedad económica; solicitud de acceso a derecho migratorios; solicitud de localización; trata de personas; violencia intrafamiliar; y vulneración de derechos. Se debe aclarar que hay subcategorías dependiendo de la condición del colombiano.

• 108 En relación a los servicios jurídicos penales, en lo recurrido del año se han identificado 4.845 detenciones de colombianos en el extranjero, concentrados principalmente en Venezuela, Estados Unidos, España, Ecuador y Chile. Del total de detenciones, 1.227 están asociados a delitos como el narcotráfico, 613 al hurto, y 392 por homicidio. Actualmente 2119 colombianos están condenados, 1760 se encuentran en investigación y 701 en juicio. (Cancillería, 2018b). Por su parte, dentro de las necesidades inmediatas de servicios, se pueden identificar la generación de ingresos, siendo el tema de mayor interés demostrado dentro de la Encuesta de caracterización del DNP, seguido por los servicios de atención al ciudadano, pensiones, inversión en Colombia, salud, vivienda, educación y, por último, el retorno (DNP, 2017c).

• 109 Por medio de la cual se adoptan medidas de protección a los colombianos en el exterior a través del Servicio Consular de la República.

• 110 Por la cual se modifica parcialmente la Ley 76 de 1993 y se dictan otras disposiciones.

• 111 Ley 1565 de 2012. Según el artículo 4, las personas que se acojan a esta ley tendrán derecho a un acompañamiento integral para cada una de las modalidades del retorno (solidario, humanitario, laboral y productivo).

• 112 El programa “Colombia Nos Une” fue creado para promover, atender y vincular a los colombianos en el exterior a través de talleres, asesorías y acompañamiento ante eventuales retornos.

• 113 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Migraciones y se expiden normas para la protección de los colombianos en el exterior.

• 114 La resiliencia de las fronteras supone su capacidad para reponerse frente al impacto negativo de las externalidades y para compensar las variaciones en las relaciones binacionales.

• 115 Se calculó un promedio ponderado por población de los 13 departamentos de frontera mencionados en el CONPES 3805. Estos son: Amazonas, Arauca, Boyacá, Cesar, Chocó, Guainía, La Guajira, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Vaupés y Vichada.

• 116 Reporte de Estratificación y Coberturas.

• 117 Ibídem.

• 118 Tasa de mortalidad infantil en menores de un año por cada mil nacidos vivos (fuente: Ministerio de Salud y Protección Social, 2016), cobertura neta en educación media (fuente: Ministerio de Educación Nacional, 2017), cobertura de acueducto (fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, 2016), cobertura de alcantarillado (fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, 2016); cobertura de energía eléctrica rural (fuente: Unidad de Planeación Minero Energética, 2016); Índice de Penetración de Internet Fijo Dedicado (fuente: Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, 2018).

• 119 Comisión Intersectorial para el Desarrollo y la Integración de las Fronteras (CIDIF) y su Comité Técnico, y siete Comisiones Regionales para el Desarrollo de las Fronteras.

• 120 Grupo de Alto Nivel para la Integración y el Desarrollo Fronterizo (GANIDF); Comisiones de Vecindad; Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA); Iniciativa para la Integración Regional Suramericana (IIRSA); Zonas de Integración Fronteriza (ZIF); Comisiones Presidenciales Binacionales y Comisiones Binacionales Fronterizas

• 121 Nicaragua, Honduras, Jamaica, Haití, República Dominicana, Ecuador, Costa Rica, Ecuador y Panamá, para un área total de frontera marítima de 988.000 km2.