Mayor Coordinación y Eficiencia para la Estabilización en Reparación Integral a las Víctimas

B. 

“La creación desordenada de agencias y programas acrecienta la desconfianza ciudadana y la frustración de los colombianos frente a las iniciativas de construcción de paz. Entre ellos las víctimas y las poblaciones que habitan las regiones más golpeadas por la  violencia producto del conflicto armado” (Duque, 2018ª). Por tal razón, se desarrollan a continuación  los lineamientos de política para que las competencias y funciones de las instituciones e instancias para la estabilización e implementación estén mejor definidas y se corrijan los problemas estructurales en materia de coordinación, planificación y ejecución.

De igual forma, desarrolla orientaciones para que dichas instituciones y sus procesos sean complementarios con la arquitectura institucional existente en los niveles nacional, departamental y municipal, y con sus respectivos mecanismos de financiación y seguimiento (DNP, 2018, 29 de junio).

Para cumplir con sus obligaciones, el Gobierno nacional

En el ámbito de sus competencias, “goza de un margen de apreciación para elegir loos medios más apropiados con el fin de cumplir de buena fe con los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, en el marco de lo convenido, bajpo el principio de progresividad”17.

En este sentido, el Gobierno nacional llevará a cabo los mejores esfuerzos, en la medida en que busca generar una institucionalidad eficiente que potencie la transformación rural, la inclusión social, la legalidad, la seguridad y un gasto público eficiente, orientado a resultados.

Esto implicará optimizar los escenarios e instancias existentes para el desarrollo de las políticas de estabilización, reparación a víctimas y convivencia y reconciliación18. Lo mencionado guarda coherencia con las líneas A y D del presente pacto.

Por lo anterior, los objetivos de esta línea se enfocan en los ajustes institucionales en los niveles nacional y territorial para la estabilización y en la precisión de complementariedad de competencias entre el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) y el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).

1.Diagnóstico

Se ha avanzado en ajustes normativos e institucionales, así como en la materialización de lo acordado en términos de bienes y servicios (Kroc Institute for International Peace Studies, 2018)19.

Sin embargo, se ha presentado duplicidad de funciones y de instrucciones20 de alto nivel que dificultan la coordinación, planeación y ejecución en el cumplimiento de las medidas de convivencia pacífica, de lucha integral contra las drogas ilícitas, de reincorporación, de seguimiento y verificación del acuerdo con las FARC-EP, y de articulación de la cooperación internacional y los fondos creados para este fin (McKinsey, 2018).

Con respecto a este último tema, la Contraloría General de la República ha mostrado que no se ha materializado el rol de articulador de recursos que debía cumplir el Fondo Colombia en Paz21, ya que cada fuente tiene sus propios procedimientos de ejecución y seguimiento (Contraloría, 2018).

Tampoco se ha conseguido asegurar la concurrencia de los recursos del SGR y del SGP; lo cual, además de generar demoras en los procedimientos administrativos del Fondo, ha dificultado la provisión de información en tiempo real sobre la ejecución de los recursos del PGN, de los cooperantes y del sector empresarial, elemento fundamental para garantizar la transparencia.

Dado lo anterior, es importante mantener el instrumento articulador, coordinador y ejecutor de los recursos para la estabilización – ondo Colombia en Paz (FCP)-. No obstante, se requiere efectuar una revisión de sus procesos, para hacerlo más efectivo y eficaz.

Así mismo, se necesita que el FCP permita que la priorización, la concurrencia, la disponibilidad y la marcación de recursos para la implementación, se ejecuten de forma transparente, eficaz y oportuna.

En materia de coordinación entre la Nación y las regiones

Se ha identificado la urgencia de racionalizar procesos sectoriales y se evidencia como un tema crítico para la estabilización la falta de liderazgo, legitimidad, coordinación en el territorio y un bajo nivel de priorización por parte de la Nación para la implementación (McKinsey, 2018). Todo ello resulta de un proceso de planeación desordenado e incompleto.

Respecto a los PDET, la Contraloría General (2018) y los resultados del Pacto Nacional (McKinsey, 2018) indican que las entidades territoriales han tenido poca participación en la formulación de los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR). Lo que afecta su sostenibilidad y la posibilidad de contar con recursos departamentales y municipales en su ejecución.

Igualmente, los informes mencionados indican que a la fecha dichos planes no cuentan con una oferta estatal definida ni con la estimación de los costos y los recursos que permitan cumplir las prioridades identificadas por las comunidades (McKinsey, 2018) (Contraloría General de la República, 2018).

De igual forma, instituciones creadas en el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición como la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad (CEV) y la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas tienen funciones y objetivos que podrían armonizarse con los de algunas entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Entre la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH). Si bien, una no reemplaza a la otra, su complementariedad debe precisarse. Adicionalmente no hay lineamientos definidos para la coordinación entre estos dos sistemas.

Unidad para las Víctimas coordina el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV)

De otro lado, la Unidad para las Víctimas coordina el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) a través de diferentes mecanismos en los que invirtió, entre 2014 y 2018, cerca de $ 45.000 millones. Para el fortalecimiento de las entidades que los conforman y cerca de $ 136.000 millones en encuestas de caracterización.

Esta función fue relevante, pero distrajo a la entidad de su propósito fundamental y diferenciador con otras instituciones del Estado que es la ejecución de las medidas de reparación a las víctimas.

2. Objetivos y estrategias

La presente línea, se estructura sobre cuatro objetivos en sintonía con la Política de Estabilización, Paz con Legalidad (Duque, 2018b). Estos son:

• Precisar las competencias y ajuste institucional del nivel nacional y de las entidades territoriales en función de la estabilización, estableciendo y definiendo las entidades propias de la implementación y las ejecutoras no exclusivas de la misma.
  
  En particular, las competencias del DAPRE como coordinador de gobierno y de la gerencia para la estabilización que estará a cargo de la Consejería para la Estabilización y la Consolidación.

• Definir las funciones e instrumentos que promuevan la integralidad y articulación de las intervenciones sectoriales y la concurrencia de recursos en conjunto con las entidades territoriales, para la estabilización.

• Armonizar las funciones del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición con las del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, favoreciendo la complementariedad en materia de verdad y memoria.

• Especializar las funciones de la Unidad para las Víctimas con énfasis en la ejecución de medidas de reparación en función del fortalecimiento de la política y con criterios de austeridad.

a. Objetivo 1. Precisar las competencias y ajuste institucional del nivel nacional y de las entidades territoriales en función de la estabilización

1) Estrategia 1. Precisión en las competencias de las instituciones coordinadoras de la estabilización

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República será la instancia encargada de las siguientes acciones:

• (1) generar la coordinación y orientaciones sobre estabilización para la convivencia pacífica a través de la Consejería para la Estabilización y la Consolidación;
• (2) generar la coordinación y orientaciones en materia de derechos humanos y seguridad por medio de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales y la Consejería Presidencial de Seguridad, respectivamente. Así mismo, la Presidencia de la República tendrá a su cargo la coordinación de la Política Pública para la AICMA.

Para lograr lo anterior, se deberán realizar los ajustes institucionales necesarios para garantizar la implementación de la política de estabilización.

El Fondo Colombia en Paz, una vez se efectúe la revisión de sus procesos, coordinará de manera eficiente y transparente, todas las fuentes de recursos destinados a la implementación de los acuerdos o que utilicen la etiqueta “paz”, provenientes de fondos de cooperantes, ayuda internacional, participación privada. Ello para garantizar el adecuado y eficiente uso de dichos recursos y la financiación de las acciones enmarcadas dentro de la hoja de ruta.

Así mismo, en el Departamento Nacional de Planeación se creará un área cuya misión será trabajar los temas asociados a construcción de paz, asuntos étnicos y diálogo social.

2) Estrategia 2. Coordinación multinivel y multisectorial a cargo de la Consejería para la Estabilización y la Consolidación

El Consejo Interinstitucional para el Posconflicto22 se transformará en el Gabinete para la Paz, que será designado mediante Decreto y presidido por el presidente de la República, con el objetivo de tomar las decisiones en materia de implementación y direccionar la programación de la inversión de acuerdo con las metas del Plan Nacional de Desarrollo y los compromisos del Plan Marco de Implementación (PMI) y las reglamentaciones que se establezcan de la Ley 1941 de 201823.

El Gabinete contará con una mesa técnica de estabilización de alto rango, integrada por los ministerios y entidades encargadas de la ejecución del PMI, para generar insumos a la toma de decisiones del Gabinete. El DAPRE ejercerá la gerencia de esta mesa a través de la Consejería para la Estabilización y la Consolidación.

Esta mesa técnica será la responsable de establecer los criterios para la focalización y priorización de las inversiones y de garantizar la concurrencia de fuentes, atendiendo la hoja de ruta establecida para la implementación de la política de estabilización.

La Consejería para la Estabilización y la Consolidación y la ART se encargarán de elaborar, impulsar, coordinar y articular la hoja de ruta única y los demás instrumentos de ejecución y financiación para la concurrencia de entidades y de recursos en la implementación; además, contará con una secretaría técnica de las instancias de verificación y monitoreo.

La Consejería no asumirá roles de planificación o de ejecución de responsabilidad de otros ministerios y agencias, pero si asegurará la complementariedad de las inversiones de las distintas fuentes y le hará seguimiento a la totalidad de la actividad asociada con los compromisos adquiridos en el marco del dicho acuerdo, para reportar periódicamente a la mesa técnica de estabilización y al Gabinete para la Paz.

b. Objetivo 2. Definir los roles e instrumentos que promuevan la integralidad de las intervenciones sectoriales y la concurrencia de recursos en conjunto con las entidades territoriales, para la estabilización

1) Estrategia 3. Funcionamiento de los fondos que apoyan la Construcción de Paz

Con el objetivo de mejorar la coordinación de las inversiones y las estrategias de seguimiento para garantizar mayor transparencia y eficiencia en el uso de los recursos para la estabilización, se propone optimizar los instrumentos de planeación y ejecución existentes y asegurar la gobernabilidad del FCP a las diferentes fuentes de recursos para la estabilización.

Adicionalmente, se regulará el OCAD paz para orientar los recursos a proyectos que hagan parte de la hoja de ruta. Así mismo, se garantizará que los recursos del Sistema General de Regalías (Asignación Paz) y se inviertan bajo los principios de complementariedad, concurrencia y coordinación con los recursos del Sistema General de Participaciones teniendo en cuenta los parámetros que se establezcan en la hoja de ruta de estabilización.

Para suprimir la duplicidad de funciones, se liquidará el Fondo de Inversiones para la Paz (FIP) cuyo propósito en su momento fue el de ejecutar los recursos de orden social para el Plan Colombia y se utilizarán los vehículos de implementación que ya tienen a cargo la financiación de planes, programas y estrategias que contribuyan al logro y mantenimiento de la estabilización, como el Fondo Colombia en Paz en lo que hace a la estabilización y el FondoPaz24 para las labores del Alto Comisionado para la Paz.

En la coordinación de la inversión para la estabilización con sus diferentes fuentes de recursos la Consejería para la Estabilización y la Consolidación contará con el apoyo técnico del Departamento Nacional de Planeación para la alineación temática y territorial con el PMI.

2) Estrategia 4. Hoja de ruta de estabilización para lograr intervenciones articuladas y eficientes entre los sectores nacionales y las entidades nacionales y territoriales, para la estabilización

Esta estrategia guarda estrecha relación con el Pacto por la Descentralización.

Bajo la coordinación de la Consejería para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia de Renovación del Territorio realizará una interacción ordenada con el territorio coordinando las acciones de implementación en el nivel territorial.

Se establecerá una hoja de ruta de intervención a partir de los criterios del Gobierno nacional aplicados a la articulación e integración de los diferentes instrumentos de planeación tales como los Planes Nacionales Sectoriales, PMI, PISDA, PIRC y PATR.

El objetivo de esa hoja de ruta será lograr la intervención y ejecución de esfuerzos entre agencias del Gobierno y entre los niveles nacional, departamental y municipal, en los 170 municipios PDET que son los más afectados por la violencia para estabilizarlos en un periodo de 15 años como responsabilidad con las generaciones futuras, que deben crecer sin violencia en el marco de la cultura de la legalidad y la convivencia pacífica.

La hoja de ruta permitirá: (1) una sola planeación, (2) la priorización, la concurrencia, la disponibilidad y la marcación de recursos para la implementación, focalizados de manera directa a los productos del PMI para el cuatrienio y, (3) el cambio institucional necesario para cumplir con la implementación.

Esta hoja de ruta tendrá un acuerdo de inversión por subregión, en el cual se definen los compromisos de las entidades del nivel nacional y de los Gobiernos territoriales, los proyectos específicos, el presupuesto anualizado sin menoscabo de la autonomía municipal y departamental consagrada en la Constitución Política.

Se buscará que las prioridades incluidas en los acuerdos de inversión estén alineadas, en la medida de lo posible, en el proceso de construcción de los Planes de Desarrollo Territorial, respetando la autonomía de las entidades territoriales y con el apoyo y asistencia técnica del DNP.

Las entidades encargadas de los planes nacionales sectoriales elaborarán un plan de acción anual en el que se definan los proyectos

El presupuesto y la regionalización priorizadas, bajo los parámetros que se establezca en la mesa técnica de estabilización liderada por la Consejería para la Estabilización y la Consolidación.

Ese plan de acción atenderá los compromisos definidos en los acuerdos de inversión y serán presentados en los comités sectoriales de Marco de Gasto de Mediano Plazo, previa revisión de la Consejería para la Estabilización y la Consolidación, la ART y el DNP.

Con el fin de promover la vinculación del sector privado en la implementación, se ampliarán los temas que susceptibles de financiación mediante estrategias como, las obras por impuestos, las obras por regalías y otras que se establezcan de acuerdo con criterios que garanticen que las obras por ejecutar estén relacionadas con la hoja de ruta y las prioridades de la estabilización.

(Lea También: La Estabilización, La Construcción de Paz y La Cultura de la Legalidad)

c. Objetivo 3. Articular las funciones del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición con las del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, favoreciendo la complementariedad en materia de verdad y memoria

1) Estrategia 5. Articulación de las funciones del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición con las del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, favoreciendo la complementariedad en materia de verdad y memoria

Las acciones en materia de verdad, justicia y reparación deben implementarse partiendo del reconocimiento de los esfuerzos ya recorridos por la institucionalidad creada por la Ley 1448 de 2011. Es necesario promover la complementariedad de esfuerzos e inversiones entre las entidades del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV) y los mecanismos de justicia transicional creados por el Acto Legislativo 01 de 2017.

La Unidad para las Víctimas como coordinadora del SNARIV promoverá la articulación de las intervenciones territoriales con aquellas que implementen la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV), la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD) y la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).

Ello con el propósito de establecer las rutas y relaciones de las medidas de verdad, justicia y reparación integral, así como de los procesos de participación de víctimas, que implementarán estos mecanismos con los procedimientos e instancias derivados de la aplicación de Ley 1448 de 2011.

Todo lo anterior se efectuará respetando la autonomía constitucional de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV), la UBPD U en el contexto y debido al conflicto armado y la JEP, pero promoviendo la colaboración armónica entre ramas del poder público.

2) Estrategia 6. Articulación y coordinación en las acciones de verdad y memoria desde la nueva institucionalidad transicional

Reconociendo que la CEV es una institución autónoma del Estado, el Gobierno impulsará su funcionamiento facilitando sinergias con entidades del ejecutivo. La metodología construida por la CEV permitirá, en la medida de lo posible, incorporar la acumulación de análisis, archivos e información lograda por el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH).

La existencia del SIVJRNR conlleva la realización de los ajustes a funciones del CNMH. En el marco de la nueva institucionalidad transicional para el esclarecimiento de la violencia, las funciones del CNMH25 deberán circunscribirse alrededor de los tres temas enunciados en la línea D del presente pacto26.

Es decir, se hará una transformación institucional donde las acciones de memoria converjan en el Museo de Memoria Histórica de Colombia, que deberá constituirse como un establecimiento público de orden nacional, articulado con la política de reparación de víctimas. Así mismo, el Museo Nacional de la Memoria podrá aportar a la divulgación de las investigaciones que adelante la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición.

El Gobierno facilitará mecanismos tanto de coordinación como de complementariedad interinstitucional

en el marco del trabajo territorial para que la CEV cuando esta así lo considere se vincule a las acciones territoriales de reparación y reincorporación en pro de la reconstrucción del tejido social al menos en tres sentidos: (1) participación en los Comités Territoriales de Justicia Transicional (CTJT); (2) la coordinación y complementariedad con las estrategias de rehabilitación psicosocial para la convivencia y; (3) la disposición de mecanismos de trabajo conjunto con la ARN para aumentar el potencial reconciliador de tales procesos.

Para el efectivo cumplimiento de la misionalidad de las entidades del SIVJRNR se adelantarán las gestiones correspondientes que permitan un intercambio de información y gestión del conocimiento entre el SNARIV y el SIVJRNR27.

El Estado, en cabeza de los Gobiernos nacional y territoriales en el marco de sus competencias y autonomía y de los procesos de justicia transicional, reincorporación y estabilización podrán apoyar proyectos relacionados con trabajos, obras y acciones con contenido reparador y restaurativo.

d. Objetivo 4. Especializar las funciones de la Unidad para las Víctimas con énfasis en la ejecución de medidas de reparación en función del fortalecimiento de la política y con criterios de austeridad

1) Estrategia 7. Ajuste de funciones de la Unidad de Atención y Reparación Integral Víctimas (UARIV) con énfasis en ejecución de medidas de reparación.

En coherencia con los propósitos de la línea D: “Reparación. Colombia atiende y repara a las víctimas”, es necesario especializar a la UARIV para hacer más eficiente la ejecución de las medidas de reparación.

Su función de coordinación operativa consistirá en el fortalecimiento de capacidades institucionales en el ámbito local a través de sus direcciones territoriales, y estará principalmente orientada a la ejecución de las medidas de retornos y reparación individual y colectiva a las víctimas.

Además, se evitará la duplicidad con las funciones que pueden efectuar otras entidades, como la caracterización de las víctimas a través del Sisbén, y los parámetros para las mediciones de superación de vulnerabilidad de la población desplazada, las cuales deben transitar a una única medición en términos de vulnerabilidad en el país. Conforme a lo expuesto en la línea C de este pacto.

3. Metas

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• 17 Corte Constitucional. Sentencia C-630 del 11 de octubre de 2017, por medio de la cual la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2017.

• 18 Entre estas instancias de coordinación de nivel nacional y territorial se identifican el Gabinete de posconflicto, el Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación a las Víctimas, el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, los Comités Territoriales de Justicia Transicional y los Consejos Territoriales de Paz, entre otros.

• 19 Según el Instituto Kroc, al 31 de mayo de 2018, de las 578 disposiciones a las que la Iniciativa Barómetro le hace seguimiento, 353 (61 %) están en algún nivel de implementación.

• 20 Algunas duplicidades se evidencian en el Decreto 672 de 2017 del DAPRE, que asigna competencias similares a dependencias de dicho departamento administrativo.

• 21 El Fondo Colombia en Paz fue creado mediante Decreto 691 de 2017 para facilitar la articulación y coordinación de las iniciativas e inversiones para la convivencia y la estabilización.

• 22 El Consejo Interinstitucional fue creado mediante Decreto 2176 de 2015.

• 23 El artículo 2 de la ley 1941 de 2018 establece que “El presidente de la República designará un Gabinete de Paz que coordine la estrategia integral en los territorios priorizados donde se articularán en la Hoja de Ruta Única, lo correspondiente a la intervención de las Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII), los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) y lo dispuesto en el Plan Marco de implementación

• 24 El Fondo Paz (Ley 368 de 1997) Financiar y cofinanciar los planes, programas, estrategias e iniciativas por la Paz. Dentro de sus fuentes de recursos se encuentran: Presupuesto General de la Nación, donaciones, cooperación internacional y recursos crédito previa incorporación en el PGN. El Fondo de Inversión para la Paz (Ley 487 de 1998) tiene como objeto financiar y cofinanciar, los programas y proyectos estructurados para la obtención de la paz en el país y dentro de sus fuentes también se encuentran las enunciadas en Fondo Paz.

• 25 Establecidas en la Ley 1448 de 2011 y el Decreto 4803 de 2011.

• 26 Construcción y dotación del Museo de Memoria Histórica de Colombia, iniciativas de memoria y memoria documental.

• 27 En todo caso el intercambio de información y gestión del conocimiento entre el SNARIV y el SIVJRNR se realizará teniendo en cuenta las condiciones de reserva y confidencialidad de la información que ha sido establecidos por la Ley.