Acciones Efectivas para la Política de Estabilización

A. Acciones efectivas para la política de estabilización: intervención coordinada en zonas estratégicas con seguridad, justicia y equidad

Los 1.102 municipios colombianos han sido afectados de una u otra forma por la violencia.

Sin embargo, es cierto que no todos han sufrido de forma igual el efecto directo y las consecuencias de la violencia. Lo cual lleva a plantear la necesidad de identificar acciones que permitan estabilizar de manera integral en las zonas que han sido altamente afectadas por la pobreza, la presencia de economías ilegales, la debilidad institucional y la violencia generalizada.

Si bien se han priorizado 170 municipios – municipios de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), también se ha identificado que más que de municipios debe hablarse de subregiones, en donde se efectúen acciones que permitan disminuir las disparidades en términos de desarrollo entre estas regiones y el resto del país, que incluyen los 170 municipios PDET.

La estabilización implica hacer efectiva y sostenible la convivencia pacífica a través de minimizar el riesgo de reaparición o repetición de la violencia mediante el fortalecimiento de las capacidades de todos los niveles de gobierno, la presencia efectiva del Estado en el territorio reconociendo sus particularidades, y la implementación tanto de bienes públicos como de servicios sociales para la inclusión social y productiva de la población.

Los retos de las estabilizaciones deben responder a la reducción y mitigación de los factores de violencias y blindaje a la reactivación de nuevos ciclos de violencia en especial, pero no exclusivamente en los 170 municipios PDET.

El contenido de la presente línea está dirigido a acelerar el proceso de estabilización integral en los territorios priorizados.

Para cumplir ese proceso se necesita iniciar la implementación de acciones para la construcción de paz – especialmente en los 170 municipios más afectados por el conflicto de las regiones PDET , tal cual lo presenta la Política de Estabilización: Paz con Legalidad (Duque, 2018b), por medio de la determinación de tiempos, destinatarios, modalidades de intervención y entidades responsables.

Para ello, se establecerá una hoja de ruta para la intervención, que tendrá como origen la generación de un marco común para articular los diferentes instrumentos de planeación derivados del Acuerdo con las FARC-EP, las demandas ciudadanas obtenidas por medio del proceso participativo del diálogo social para la prevención de las conflictividades y de los instrumentos previamente concebidos en diferentes normas y mandatos legales.

Si bien la hoja de ruta será el instrumento para la implementación de las acciones contenidas en el Plan Marco de Implementación (PMI), no se concibe como un instrumento exclusivo y excluyente para la intervención estatal en los territorios, por lo cual debe respetar las competencias y autonomías de los Gobiernos locales sin limitación diferente a la Constitución.

El objetivo de esa hoja de ruta será lograr la intervención y ejecución de esfuerzos entre agencias del Gobierno y entre los niveles nacional, departamental y municipal, en los 170 municipios PDET, para estabilizarlos en 15 años como responsabilidad con las generaciones futuras, las cuales deben crecer sin violencia y promocionando la cultura de la legalidad y la convivencia.

La implementación de la hoja de ruta permitirá la transformación de los territorios y el cierre de brechas de condiciones de vida y de capacidades territoriales entre la población de centro y periferia, respondiendo a necesidades históricas del campo colombiano.

Así se retoman elementos de la Misión para la Transformación del Campo

Una agenda a 20 años que contempla escenarios posibles para su desarrollo social y la recuperación de su competitividad (Contraloría General de La República, 2018; FAO, 2018; Ramírez, 2016). Por ende, la apuesta por el desarrollo del campo colombiano es una oportunidad para la superación de la pobreza y la estabilización de los territorios. En la presente línea se identifican las estrategias que a lo largo de este Plan Nacional de Desarrollo permitirán la transformación de campo.

Cabe anotar que según el informe de la Contraloría General de la República (2018) las acciones que se han ejecutado hasta la fecha y que se clasificarían como propias de la estabilización de los territorios. Se han implementado respondiendo a necesidades particulares de los municipios y no necesariamente con una visión de desarrollo integral y sostenible.

Con el objeto de atender a esta problemática, el Plan Nacional de Desarrollo presenta, acorde con la Política de Estabilización (Duque, 2018b). Las estrategias, los criterios de focalización, los instrumentos y la definición de los espacios de articulación que exige la estabilización territorial.

Se requiere, en consecuencia, la implementación de una serie de medidas que recuperen y potencien la seguridad y el desarrollo de las zonas del país que fueron más golpeadas por la violencia, en especial los 170 municipios PDET.

La estabilización es un proceso comprehensivo, integral y con algunas acciones focalizadas que exigen la concurrencia

En las inversiones públicas del nivel nacional, departamental y municipal, y en las que participan sector público, la comunidad y sector privado y que, por lo tanto, involucra varias de las estrategias enunciadas a lo largo de este Plan de Desarrollo y una serie de acciones exclusivas que son expuestas en esta línea. Para facilitar dicha labor, se deben tener en cuenta los indicadores y productos del Plan Marco de Implementación que se encuentren vigentes para el cuatrienio que abarca el presente Plan.

De forma complementaria, esta línea identifica las condiciones necesarias para llevar a cabo la estabilización, las cuales se definen de acuerdo con las particularidades de cada territorio y de la priorización de los factores de riesgo.

La primera condición es garantizar entornos seguros que hagan viable la implementación de las estrategias y la concurrencia de inversión pública y privada.

En particular se presentan las iniciativas de Acción Integral contra minas antipersona (MAP), munición sin explosionar (MUSE) y artefactos explosivos improvisados (AEI), las cuales integran las condiciones de seguridad junto con las que se desarrollan en la línea A del Pacto por la Legalidad. 

La segunda condición es lograr una sustitución de cultivos efectiva que considere

Dentro de los componentes de su estrategia, acciones integrales para la inclusión social y productiva de la población, de tal forma que se contribuya a desestimular la vinculación de la población en las economías ilegales. Es claro que la sustitución de cultivos no será la única herramienta que emplee el Gobierno nacional para la eliminación de las siembras de coca, marihuana y amapola.

Por último, la tercera condición se relaciona con procesos permanentes y sostenibles de desarme, desmovilización, reintegración y reincorporación a la vida civil, en el marco de la legalidad, la seguridad y la construcción de convivencia.

En esta materia es fundamental que dichas estrategias contemplen no solo a los individuo o colectivos, sino también a las comunidades, buscando evitar que el rezago y las manifestaciones de exclusión y segregación generen nuevos ciclos de violencia.

La estabilización requiere la presencia efectiva del Estado en territorio y la promoción y fortalecimiento de capacidades institucionales en los diferentes niveles de gobierno.

1.Diagnóstico

La sostenibilidad de la reducción de la pobreza rural requiere de la implementación oportuna de la transformación del campo que empieza a mostrar efectos positivos asociados. Se requiere de la gestión adecuada y oportuna para que logre constituirse en una oportunidad para la superación de la pobreza rural, la estabilización de los territorios y la consolidación de las agendas que han tenido como propósito la transformación estructural del campo.

En consecuencia, se necesita un papel activo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MinAgricultura) en la definición de los aspectos pendientes del desarrollo rural y en lo que corresponde con el concurso del Congreso de la República. 

En el Plan Nacional de Desarrollo se priorizan los territorios más afectados por la pobreza, la violencia, la debilidad institucional y las economías ilícitas, los cuales son especialmente los 170 municipios de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)1.

Aunque esos territorios no son homogéneos, presentan menores desempeños que el promedio nacional en aspectos como infraestructura, desarrollo social y económico, sostenibilidad ambiental y condiciones de seguridad; además, estos Gobiernos locales presentan menores capacidades para gestionar su desarrollo. Igualmente, los municipios más afectados por la violencia necesitan de la acción focalizada y articulada del Estado para disminuir su vulnerabilidad a nuevas formas de violencia.

a. Diagnóstico de los municipios PDET

Los 170 municipios vinculados a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) se agrupan en 16 subregiones tal como muestra el mapa XI-1.

Estos municipios resultan estratégicos en la medida que en buena parte de los indicadores que miden aspectos económicos, sociales, ambientales, institucionales y de seguridad registran resultados peores que el promedio nacional tal como se muestra en la tabla XI-1.

En efecto, los 170 municipios de los PDET presentaron en el año 2017 una incidencia de la pobreza multidimensional 23 p. p. por encima de la cifra nacional – el 40,4 % y el 17,0 % respectivamente, siendo más marcada la diferencia en las áreas rurales que en las urbanas.

Dentro de las variables que componen el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), los mayores porcentajes de privación en los hogares de los 170 municipios son el trabajo informal y el bajo logro educativo (USAID y ART, 2018). Lo mismo sucede con la pobreza monetaria extrema que se ubica cuatro veces por encima de la nacional.

La pobreza está relacionada con la mayor ruralidad

Generalmente, la pobreza está relacionada con la mayor ruralidad puesto que las poblaciones dispersas tienen mayores dificultades para conectarse a los mercados y aglomeraciones y generar economías de escala (RIMISP, 2018). Efectivamente, los 170 municipios PDET tienen una alta proporción de la población que reside fuera de las cabeceras, una mayor proporción de territorios rurales y una baja densidad poblacional.

Lo anterior, sumado a la menor densidad vial (0,07 frente a 0,15 del nivel nacional en vías terciarias), evidencia su aislamiento geográfico. Así mismo, una encuesta realizada por USAID y la Agencia de Renovación del Territorio (ART) en los 170 municipios PDET. Muestra que solo el 20 % de los habitantes de las zonas rurales acceden a la cabecera del municipio por una carretera pavimentada.

De igual forma, el 58 % de los encuestados considera que la vía que conecta su municipio con los vecinos está en regular o mal estado, cifra que aumenta al 69 % en áreas rurales.

Adicionalmente, RIMISP (2018) encuentra que 27 de los 170 municipios son nodos dinamizadores del desarrollo territorial, en su mayoría de importancia media o baja; es decir, presentan economías de aglomeración, vínculos urbanos y potenciales mercados. En relación con lo anterior, los 170 municipios presentan economías más pequeñas y menos dinámicas que se refleja en un menor valor agregado promedio municipal y per cápita.

Los 170 municipios también presentan mayores tasas de dependencia, en particular de los menores de 15 años, acompañadas de un índice de envejecimiento menor. Si bien actualmente esto representa mayores cargas para los hogares, en el futuro, una población joven y educada puede constituirse en una oportunidad para el desarrollo rural.

Concentración de la tierra

Igualmente, como aproximación a la concentración de la tierra, se tiene que en los 170 municipios el 54 % de las unidades productoras agropecuarias (UPA)2 tienen menos de 5 hectáreas, frente al 70 % en el nivel nacional, y ocupan menos del 3 % del área rural dispersa frente a 10,3 % en el país .

El 25,6 % del territorio en los 170 municipios tiene conflictos por uso del suelo y su tasa de deforestación es el doble de la nacional a pesar de tener una mayor proporción del territorio en áreas protegidas y concentrar el 40 % del área de bosque del país.

La violencia, que ha disminuido en los últimos años, continúa afectando de manera diferenciada a estos territorios.

Así, el 94 % de los cultivos de coca están en los 170 municipios, la tasa de homicidios se encuentra 12 puntos por encima de la nacional y la tasa de secuestros es el doble de la nacional; además, cerca del 50 % de las acciones armadas en 2017 ocurrieron en esos territorios.

Sumado las brechas descritas que afectan en mayor medida a los 170 municipios, los Gobiernos locales tienen una menor capacidad para gestionar su desarrollo. Los resultados de la Medición de Desempeño Municipal (MDM) muestran que tienen:

• 1) menores dotaciones iniciales,
• 2) menor puntaje promedio en gestión que significa menor desempeño en la toma de acciones de la administración local para transformar los recursos en un mayor desarrollo y
• 3) un menor puntaje promedio en el componente de resultados; es decir, en las variables que miden el bienestar de la población.

Finalmente, como un reto adicional para los Gobiernos locales, la proporción de víctimas con respecto al total de la población es 2,5 veces mayor en los 170 municipios frente a la cifra nacional. Lo anterior evidencia la necesidad de una intervención focalizada, integral y acelerada en los 170 municipios PDET.

b. Sustitución de cultivos ilícitos

Dentro de las múltiples herramientas que el Gobierno nacional viene implementando para la sustitución y erradicación de cultivos ilícitos en el marco de la Política Integral de Lucha contra las Drogas, se encuentra el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), creado mediante Decreto 896 de 2017, el cual ha iniciado su implementación en 53 municipios a 2018, contando un total de 87.431 familias beneficiarias (UNODC, 2018).

En total se han erradicado 30.265 hectáreas tanto de forma voluntaria como asistida por la Fuerza Pública, según reporta UNODC (2018); y se ha brindado asistencia técnica integral a un total de 29.552 familias beneficiarias. Es de destacar que la situación descrita se concentra en los 170 municipios priorizados en la medida que el 86 % de programa se ha implementado en ellos, por ser donde se concentra el 94 % de los cultivos de coca.

Cabe resaltar que la ausencia de un sistema de gestión de información unificado, el rezago en el proceso de verificación3 y la duplicidad de roles de los actores involucrados, limitan tanto el seguimiento y monitoreo efectivo de resultados, como el cumplimiento de condiciones y compromisos.

c. Acción Integral contra Minas Antipersonal (AICMA)

En mayo de 2016, el Gobierno nacional determinó que 673 municipios contaban con sospecha de presencia de minas antipersona, adicionales a los que a la fecha se encontraban en intervención de Desminado Humanitario, y estimó la contaminación de estos territorios en cerca de 52 millones de m2 (Dirección Descontamina Colombia, 2016)4.

Entre 2012 y el 31 de diciembre de 2018, las operaciones de desminado humanitario adelantadas por los operadores acreditados5 han permitido la declaración de 150 municipios libres de sospecha –  13 dentro de los 170 priorizados – y 172 libres de reporte – 5 dentro de los 170 priorizados -, correspondientes en total a 7.997.350 m2 liberados.

De los 351 municipios restantes, 134 se encuentran en intervención. Para la prevención del riesgo en los territorios afectados, el Gobierno nacional ha liderado la construcción e implementación de modelos de Educación en el Riesgo por Minas Antipersona (MAP) que, desde 2012. Han permitido sensibilizar a más de 192.000 personas en 376 municipios de 28 departamentos (Descontamina Colombia, 2018).

Compromisos de Colombia en el marco de la Convención de Ottawa

A pesar de tales avances, es importante mencionar que los compromisos de Colombia en el marco de la Convención de Ottawa6 tuvieron que ser prorrogados por un plazo adicional de diez años, es decir hasta el año 2021.

De acuerdo con los resultados expuestos, aún hay un 79 % de contaminación por atender en los próximos tres años, por lo cual se hace necesario solicitar una segunda prórroga para el cumplimiento de los compromisos de Colombia en la implementación de la convención de Ottawa.

En el último año se ha registrado un incremento de víctimas de MAP, MUSE y AEI al pasar de 57 en 2017 a 171 en 2018, de las cuales 86 son civiles, y de estas, 22 son menores de edad7. Debe darse especial atención a los 170 municipios priorizados, pues 44 de ellos se encuentran en intervención por desminado humanitario y 92 cuentan con sospecha de presencia de MAP, MUSE y AEI.

d. Reincorporación y Reintegración

Respecto al proceso de Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR), desde 2003 el Gobierno nacional ha venido implementando diversos procesos de reinserción y reintegración de los Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley (GAOML). Con la suscripción del Acuerdo Final desde el 2017 se dio inicio a la reincorporación de los exintegrantes de las FARC-EP8.

En Colombia se han desmovilizado 60.193 personas tanto de manera individual9 como colectiva10, hasta 31 de agosto de 2018. Actualmente, han culminado 22.278 personas el proceso de reintegración y 8.763 continúan en este. El proceso de reintegración ha facilitado la alfabetización de 41.773 personas, de las cuales 16.211 son bachilleres y 2.846 han adelantado estudios de educación superior.

Por otra parte, 29.297 personas se han vinculado a diferentes acciones de reconciliación con sus comunidades. Finalmente, como resultado de la dejación de las armas de las FARC-EP, se cuenta con 13.043 personas acreditadas por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz11. Es preciso lograr una efectiva reintegración y reincorporación de todas las personas que le apuestan a la construcción de paz, de cultura de la legalidad y la convivencia pacífica.

Para estas personas será la garantía de cumplimiento por parte del Estado colombiano; al contrario, para las personas que siguen en la ilegalidad o que piensen en la reincidencia y la generación de violencia caerá todo el peso de la ley. El Gobierno nacional será implacable con los GAOML y sus reincidentes.

No obstante, a pesar de la experiencia acumulada, persisten importantes retos para el cumplimiento de los objetivos de esta política:

• Enfocar los esfuerzos institucionales a la culminación de la ruta de reintegración por parte de las personas que se encuentran en el proceso, con énfasis en los enfoques diferenciales.

• Establecer una ruta condicionada que condiciona los beneficios económicos, sociales, políticos y jurídicos en la medida de lo posible, al cumplimiento de la ruta individual de reincorporación. En particular a las relacionadas con la reincorporación psicosocial y con la permanencia y continuidad de la educación formal. Esa ruta deberá definir criterios claros de avance y finalización de las personas acreditadas en virtud de lo acordado.

• Superar las debilidades en la articulación institucional para la coordinación, planeación e implementación de los proyectos, planes y programas de reincorporación.

• Contribuir con la reconstrucción del tejido social, la convivencia, y el avance hacia la reconciliación y el fortalecimiento de la cultura de la legalidad en las comunidades afectadas por la persistencia de la violencia.

2. Objetivos y estrategias

Cuatro son los objetivos que propone esta línea y los cuales están en sintonía con la Política de Estabilización:

• 1) estabilizar los territorios rurales, principalmente en los 170 municipios PDET;
• 2) impulsar el desarrollo social, económico y sostenible de los territorios afectados por la presencia de cultivos ilícitos vinculados al proceso de sustitución;
• 3) reducir el riesgo por la presencia o sospecha de MAP, MUSE y AEI en el territorio nacional; y
• 4) fortalecer la reintegración y reincorporación integral y efectiva de las personas que han dejado las armas en el tránsito a la vida civil, en el marco de los principios de verdad, justicia y garantías de no repetición.

a. Objetivo 1. Estabilizar los territorios rurales, principalmente en los 170 municipios PDET

1) Estrategia 1. Inventario de la oferta de estabilización en territorio

El presente PND recoge apuestas de la transformación del campo para el logro de la superación de la pobreza y la estabilización de los territorios. Lo anterior se encuentra descrito a lo largo de los pactos anteriores. La tabla XI-1 presenta los capítulos y líneas donde se exponen dichas apuestas que conducen al desarrollo rural para la disminución de brechas, reducción de la inequidad y la estabilización territorial12. Así mismo, en la sección “Metas del PND y cumplimiento de los ODS” Se presentan estos vínculos por indicadores del Plan Marco de Implementación y del PND.

Esta estrategia guarda estrecha relación con el Pacto por la Descentralización, línea B. 

Además de las apuestas para la estabilización de la tabla XI-1, el Ministerio del Interior formulará la política pública de convivencia, reconciliación, tolerancia y no estigmatización, en la que se desarrollarán estrategias para la construcción del tejido social a escala nacional con énfasis en los territorios afectados por la violencia para impulsar el desarrollo social y productivo sostenible.

Se promoverá la no estigmatización y no discriminación de las personas y grupos en condiciones de vulnerabilidad, se adecuará la arquitectura institucional para implementación de la política en el ámbito territorial y se diseñará una estrategia de gestión de información oportuna y pertinente para la implementación de las acciones definidas.

2) Estrategia 2. Focalización territorial para intervenciones más eficientes

Como se estableció en el diagnóstico, la intensidad de la violencia no fue homogénea en todos los municipios del país, por lo que los municipios más afectados por ella necesitan de una acción dirigida y articulada del Estado. Por tal razón, el presente PND focaliza distintas estrategias compiladas en la tabla XI-2, bajo una perspectiva de crear dinámicas sostenibles a escala territorial, incluyendo los 170 municipios de los PDET, y complementada con otros municipios, que igualmente afectados por la violencia, ayudan a crear esas dinámicas territoriales.

3) Estrategia 3. Definición de la hoja de ruta

Otra estrategia fundamental para la estabilización y el desarrollo es la implementación de acuerdo con los criterios del Gobierno nacional y la hoja de ruta de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET).

Cada una de las 16 subregiones en las que se agrupan los PDET (mapa XI-1), se está realizando o se llevó a cabo un ejercicio de planificación construido de manera participativa desde el nivel veredal, que se recoge en un Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR), práctica que provee insumos importantes para la formulación de este PND, en particular para los capítulos regionales, al recoger las iniciativas que las comunidades consideran prioritarias para el desarrollo de sus territorios. Por ello, esta estrategia se relaciona estrechamente con los Pactos Regionales.

Para viabilizar los puntos que, a juicio del Gobierno nacional, deben priorizarse y recursos en la implementación de los PART, en donde también confluyen los planes integrales de sustitución y desarrollo alternativo, se construirá una hoja de ruta, tal cual se menciona en la Política de Estabilización (Duque, 2018b) que articule lo concertado en los diferentes instrumentos de planeación y vincule a los territorios priorizados.

Para este propósito, la Agencia de Renovación del Territorio (ART) continuará identificando tanto proyectos prioritarios como a los actores responsables de su implementación. Así mismo, para apoyar la implementación, la ART realizará la estructuración de proyectos estratégicos vinculados con la línea C en su Estrategia 4: Hoja de ruta para lograr intervenciones articuladas y eficientes entre los sectores nacionales y las entidades del orden nacional y territorial, para la estabilización.

Cumplimiento de la Ley 1941 del 18 de diciembre de 2018

Finalmente, es importante mencionar que en cumplimiento de la Ley 1941 del 18 de diciembre de 2018, el Consejo de Seguridad Nacional podrá declarar Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII) en las regiones afectadas por la criminalidad y que pongan en peligro la seguridad nacional. Ello con el fin de proteger a la población y garantizar una acción unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral del Estado.

Igualmente, en tales casos las nuevas zonas serán objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado social de derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población.

Es de esperar que algunas de las ZEII coincidan de manera parcial con las subregiones PDET. De presentarse tal situación, la elaboración de los planes especiales de las ZEII se hará bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional y cuando coincidan con las subregiones PDET, contarán con la participación del consejero para la Estabilización y la Consolidación. Es importante aclarar, como lo menciona la ley que “Los planes no suspenderán los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y, donde cincidan, se articularán”.

b. Objetivo 2. Impulsar el desarrollo social, económico y sostenible de los territorios afectados por la presencia de cultivos ilícitos vinculados al proceso de sustitución

Esta estrategia guarda estrecha relación con el Pacto por la Legalidad línea A.

1) Estrategia 4. Garantizar condiciones de seguridad, control, seguimiento y verificación de los procesos de erradicación y desarrollo de economías licitas.

El Gobierno nacional, en uso de sus facultades, identificará y desarrollará estrategias orientadas a la migración de las economías ilícitas hacia actividadesque impulsen el desarrollo territorial desde las economías lícitas. Para esto, definirá los modelos de erradicación y sustitución, acorde con los cronogramas y las áreas de influencia.

Dichas acciones se efectuarán en el marco de la Política contra la Drogas, liderada por el MinJusticia y con la participación del MinDefensa y la Presidencia de la República.

En consecuencia, las estrategias de sustitución de economías ilícitas por economías lícitas se definirán de acuerdo con lo establecido en el Pacto por la Legalidad, línea A.

Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI)

Por su parte, la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (DSCI) de la Presidencia de la República, o quien haga sus veces, estará a cargo de los siguientes procesos de verificación:

• 1) presencia efectiva de cultivos ilícitos y área ocupada;
• 2) erradicación de las plantas;
• 3) control de resiembra;
• 4) seguimiento a la implementación de las opciones lícitas alternativas. Así mismo, elaborará un informe del estado de los compromisos adquiridos en los acuerdos de sustitución firmados entre aproximadamente 87.431 familias beneficiarias vinculadas14 y el Gobierno nacional (UNODC, 2018).

Este informe será el punto de partida para adelantar la implementación en lo referente al Plan de Atención Inmediata (PAI)15 y a las propuestas estrategias de alternatividad lícita16, bajo los lineamientos planteados sectorialmente en las líneas E: “Campo con progreso: una alianza para dinamizar el desarrollo y la productividad de la Colombia rural” del pacto por el Emprendimiento el pacto por la sostenibilidad y la línea A: “Seguiridad y orden para la libertad: Fuerza Pública, compromiso ciudadano y tecnología para proteger la vida, honra y bienes de todos los colombianos” del pacto por la legalidad.

Así mismo, la mencionada Dirección o quien haga sus veces, realizará la planeación presupuestal de los costos invertidos y los costos por invertir de acuerdo con los compromisos identificados en el informe inicial.

Para la eficiente implementación del programa de sustitución de cultivos se hace necesaria la articulación de las diferentes entidades, particularmente el MinAgricultura y la Agencia de Desarrollo Rural.

c. Objetivo 3. Reducir el riesgo por la presencia o sospecha de MAP, MUSE y AEI en el territorio nacional

Esta estrategía guarda estrecha relación con la línea de este pacto: “Colombia atiende y repara a las víctimas”.

1) Estrategia 5. Actualización de la Política Nacional de Acción Integral contra Minas Antipersona (AICMA)

La Presidencia de la República liderará la actualización de la política nacional de AICMA, orientada a dar respuesta oportuna a las necesidades generadas por la contaminación persistente y a la reducción del impacto social, económico y ambiental, producto de la presencia de tales artefactos en los territorios.

Así, se establecerán las acciones para dar cumplimiento a las medidas establecidas en la Convención sobre la Prohibición de Minas Antipersona, de acuerdo con los periodos establecidos por dicho convenio, con especial énfasis en la asistencia técnica para la incorporación y seguimiento de la política pública de AICMA a escala territorial, para el fortalecimiento de la articulación Nación-territorio.

En el marco de esta política, la Presidencia de la República liderará un plan de fortalecimiento de la capacidad de desminado humanitario, partiendo de una clara definición de las necesidades en términos humanos, técnicos y financieros, de acuerdo con la contaminación por atender.

Así mismo, diseñará una estrategia para la ampliación de la cobertura de Educación en el Riesgo por Minas Antipersonal, orientada a generar capacidades para la gestión del riesgo a escala comunitaria e institucional en todos los municipios donde se requiera. En relación con la Asistencia Integral a las Víctimas de MAP, MUSE y AEI, se definen acciones específicas bajo los lineamientos planteados en el presente PND en la línea D de este pacto: “Reparación: Colombia atiende y repara las víctimas”.

(Lea También: Mayor Coordinación y Eficiencia para la Estabilización en Reparación Integral a las Víctimas)

d. Objetivo 4. Fortalecer la reintegración y reincorporación integral y efectiva de las personas que han dejado las armas en el tránsito a la vida civil, en el marco de los principios de verdad, justicia y garantías de no repetición

Esta estrategia guarda estrecha relación con el Pacto por la Equidad.

1) Estrategia 6. Introducción de la cultura de la legalidad y la convivencia a los procesos de reintegración y reincorporación 

Con fundamento en las lecciones aprendidas en la implementación de la ruta de reintegración y los resultados de la evaluación de la política, la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN), definirá los lineamientos técnicos para la implementación de las rutas de atención con enfoques diferenciales – género, étnicos, ciclo vital y discapacidad – y la generación de alternativas económicas sostenibles en la legalidad para la población objeto de atención.

Del mismo modo, diseñará e implementará nuevas estrategias de trabajo con comunidades para el fortalecimiento de la convivencia, la cultura de la legalidad y la reconciliación.

La ARN diseñará e implementará un derrotero de reincorporación integral a la vida civil

Adicionalmente, y teniendo en cuenta los ajustes a la ruta de reintegración mencionados, la ARN diseñará e implementará un derrotero de reincorporación integral a la vida civil, que defina las condiciones, los tiempos, los derechos y los requisitos para el acceso a la oferta pública social del Estado, con base en la identificación de los intereses y necesidades individuales de la población en proceso.

Esta ruta considerará:

• 1) Reincorporación social, con énfasis en el acompañamiento psicosocial realizado por la Agencia y en el acceso y permanencia de las personas en proceso en los programas y oferta del Estado;
  
  
• 2) la reincorporación económica, con énfasis en las condiciones de estabilización socioeconómica a partir del desarrollo de proyectos productivos individuales o colectivos, ligado a otros componentes de generación de ingresos y fortalecimiento de capacidades. Las anteriores se desarrollarán de acuerdo con lineamientos y oferta planteada en los Pactos por la Equidad y por el Emprendimiento y la Productividad;
  
  
• 3) Reintegración comunitaria, orientada a la creación de espacios de diálogo entre las personas en proceso de reincorporación, sus comunidades receptoras, las víctimas y la institucionalidad presente en el territorio.

Se desarrollarán también proyectos articulados con las necesidades de estas últimas y de sus territorios, dirigidos al fortalecimiento del tejido social y la convivencia.

Para el cumplimiento de esta estrategia, la Presidencia de la República establecerá la arquitectura institucional pertinente y definirá las competencias que permitan responder a los retos que suponen la reintegración y reincorporación.

Esto implica que las funciones que le sean asignadas a la ARN no desnaturalicen su rol de articulador y coordinador para la implementación de estas políticas en los ámbitos nacional y territorial.

3. Metas

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• 1 El mapa con los 170 municipios y 16 subregiones definidos por el Decreto 893 de 2017, puede ser consultado en el siguiente apartado.

• 2 Según el DANE una UPA es una unidad económica de producción agropecuaria bajo gerencia única, que comprende todo tipo de especie pecuaria mantenida en ella con fines de autoconsumo y/o comercialización y toda la tierra dedicada total o parcialmente a fines agropecuarios, independientemente del título, forma jurídica o tamaño (DANE, 2016).

• 3 En el marco del PNIS cuando las familias suscriben un acuerdo estiman las hectáreas asociadas, que se verifica de dos formas: una mediante un censo in situ y en segundo lugar a partir de cartografía social.

• 4 Definición de Plan Estratégico 2016-2021: Colombia Libre de Minas Antipersona a 2021. Para la fecha, 20 municipios se encontraban en intervención con operaciones de desminado humanitario.

• 5 Brigada de Ingenieros de Desminado Humanitario (BRDEH), Agrupación de Explosivos y Desminado de Infantería de Marina (AEDIM) y 10 Organizaciones Civiles de Desminado Humanitario (OCDH).

• 6 Colombia firmó la Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersona y sobre su destrucción el 3 de diciembre de 1997, la ratificó el 6 de septiembre de 2000 y entró en vigor el 1 de marzo de 2001.

• 7 Información con corte a 31 de diciembre de 2018.

• 8 Es importante precisar que la evolución institucional en el marco del acompañamiento a los excombatientes ha estado asociada con el abordaje y la comprensión conceptual del proceso. De esta forma, desde 2006 con la creación de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración Social y Económica de Personas y Grupos Alzados en Armas, se adoptó la reintegración como un proceso de acompañamiento a largo plazo, para el paso de las personas desmovilizadas a la civilidad, con una perspectiva en la estabilidad y sostenibilidad de la población en la vida social y económica (Documento CONPES 3931 de 2018). En lo referente a la reincorporación, según el Acuerdo con las FARC-EP, esta se orienta hacia el fortalecimiento del tejido social, la convivencia, la reconciliación, el despliegue y el desarrollo de la actividad productiva y de la democracia local, considerando, tanto los intereses de la comunidad de las FARC-EP en proceso de reincorporación, como la libertad individual y el libre ejercicio de los derechos individuales.

• 9 FARC-EP, ELN, EPL y ERP.

• 10 AUC y ERG.

• 11 Oficina del Alto Comisionado para la Paz, información con corte al 27 de diciembre de 2018.

• 12 Una tabla similar se presenta en los pactos por la Equidad de Oportunidades para Grupos Étnicos y por la Igualdad de la Mujer con los vínculos a los contenidos de género y étnicos del PMI.

• 13 Los 16 planes nacionales son:
  1) Plan Nacional de Riego y Drenaje para la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria,
  2) Plan Nacional de Vías para la Integración Regional,
  3) Plan Nacional de Asistencia Integral, Técnica, Tecnológica y de Impulso a la Investigación,
  4) Plan Nacional de Suministro de Agua Potable y Saneamiento Básico Rural,
  5) Plan Nacional de Conectividad Rural,
  6) Plan Nacional para la Promoción de la Comercialización de la Producción de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria,
  7) Plan para Apoyar y Consolidar la Generación de Ingresos de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria,
  8) Plan de Formalización Masiva de la Propiedad Rural,
  9) Plan Nacional de Electrificación Rural,
  10) Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural,
  11) Plan Nacional de Salud Rural,
  12) Plan de Zonificación Ambiental,
  13) Plan Nacional de Fomento a la Economía Solidaria y Cooperativa Rural, (14) Sistema para la Garantía del Derecho Progresivo a la Alimentación,
  15) Plan Especial de Educación Rural,
  16) Plan Progresivo de Protección Social de Garantía de Derechos de los Trabajadores y Trabajadoras Rurales.

• 14 La firma de estos acuerdos se hizo a partir de la voluntariedad de los interesados, una vez adquirido el compromiso se encuentran obligados a erradicar los cultivos.

• 15 El PAI está conformado por $ 1.000.000 mensuales durante un año; $ 1.800.000 por una vez para proyectos de seguridad alimentaria o de autosostenimiento; y por $ 9.000.000 por una vez para proyectos de ciclo corto (Presidencia de la República, 2017).

• 16 El paquete de medidas para el desarrollo alternativo se estima a partir del segundo año de la vinculación de los beneficiarios al PNIS, está conformado por una inversión hasta de $ 10.000.000 por familia para consolidar proyectos productivos y la correspondiente asistencia técnica integral durante todo el proceso (Presidencia de la República, 2017).